建立农村宅基地集约化利用的新机制

1、建立农村宅基地集约化利用的新机制 当前，我国广大农村地区一般分散建房。许多农民将宅基地当作自己的私有财产，即使建了新房，闲置的老宅基地也不愿意交还给村集体统一复耕。大量分散建造的农民住宅以及闲置的宅基地，不仅浪费了宝贵的耕地资源，而且也使农村生活基础设施的建设无法开展，给新农村建设带来了很大的困难。因此，探索农村宅基地集约化利用新机制，具有十分重要的现实意义。一、现行农村宅基地管理制度引发的主要问题根据现行法律、法规，农村宅基地由村集体组织按各省(自治区、直辖市)规定的每户标准，从村集体所有的土地中以无偿、无使用年限的方法划拨给村民使用。村民对其分配到的宅基地只能自用，不能转让，也不能用于抵押

2、或出租。但是，随着我国经济的不断发展、农民收入水平的不断提高、农村户籍制度的改革，这一农村宅基地管理制度已经越来越不适应市场经济发展的需要，在现实生活中引发了诸多问题。1.人均宅基地面积严重超标虽然土地管理法明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，但由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是“无偿、无期限”的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房、未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房、建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地等问题。据浙江省嘉兴市国土资源局提供的统计资料显示，截至2003年底，全市共有农村宅基地57.6

3、2万亩，按全市农业人口231.66万人计算，人均宅基地达到166平方米，超过省级标准“平方米，造成了土地资源的极大浪费。2.市郊农村出现大量“空心村”长期以来，村集体组织按大户、中户、小户标准无偿将集体土地划拨给本村村民作为建房的宅基地。近年来，随着我国经济的不断发展以及许多城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，而他们留在农村旧宅的宅基地，因为是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行复耕，导致市郊农村出现大量“空心村”。3.中心村、镇建设规划难以落实近年来，全国许多地区虽然已经制定过多次中心村。镇建设规划，但由于涉及农村宅基地流转这一难题，规划的具体落实效果并不理想，农

4、民住宅处在低水平的重复建设之中，“只见新屋，不见新村”的现象非常普遍。居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在，如嘉兴市范围内，每平方公里内平均就有4个自然村，最小的自然村只有两户人家，一般也就是几十户人家，上百户的大村庄几乎没有。大量分散建造的农民住宅，不仅浪费了宝贵的耕地资源，也无法进行农村生活基础设施的建设，导致这些农居生活环境脏、乱，居住质量很差，在很大程度上增加了当前社会主义新农村建设的难度。4.宅基地交易纠纷大量出现农村宅基地的性质属于农村集体所有，按现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行流转。但是，对农村宅基地上己建成的住宅是否可以转让

5、，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，也没有明确允许转让的规定。土地管理法第62条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的。随着农村房屋买卖的出现，宅基地流转不可避免，但这些宅基地的流转并不受到现行法律、法规的保护，属于私下行为。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化，往往会酿成重大案件，影响社会的稳定。5.集体土地资产收益流失严重农村宅基地所有权属于农村集体，而农民转让住宅后，包括土地收益在内的转让收入却全部归农民个人所有，集体所有者权益未能得以体现。随着市场经济

6、的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的流转无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。私下流转、随意定价的“暗箱操作”行为使原本属于村集体所有的宅基地收益完全流入农民个人手中，造成集体土地资产收益的大量流失。6.农村金融机构发展缓慢目前，随着农村产业结构的调整，越来越多的农村家庭正在转向非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常遇到资金短缺问题，迫切需要金融机构给予信贷支持。但按现有法律规定，虽然农民拥有的房屋可以抵押，但宅基地却不能作为抵押物，由于房屋和土地的不可分割性，导致金融机构不单独接受农民

7、住宅的抵押。这样，一方面限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，另一方面也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。二、建立符合新农村建设的宅基地集约化利用新机制为了解决农村宅基地使用中出现的种种问题，提高农村宅基地集约化利用程度，必须对现行农村宅基地管理制度进行适当的改革，在坚持农村宅基地集体所有的前提下，允许一定范围内的农村宅基地使用权流转。根据这一思路，笔者提出以“坚持集体所有、允许有条件流转”为核心的农村宅基地集约化利用新机制。“坚持集体所有、允许有条件流转，其实质就是在坚持集体所有的前提下，对中心村镇建设规划范围内手续齐备、建造合法的

8、农村宅基地及其地上房屋，颁发统一的集体土地使用证、房屋产权证等证书，允许农村宅基地及地上住宅与城市房改房一样，进行有条件的流转。“坚持集体所有、允许有条件流转”这一宅基地集约化利用新机制的条件，就是只允许中心村镇规划范围内的宅基地以及地上建筑物才能流转，并且限定购买对象，明确城市居民不能购买农民住宅，只有农村户籍人口，包括外村的本地农民以及来本地务工的外地农民才具备购买资格。三、实施新机制需要配套的若干政策措施以“坚持集体所有、允许有条件流转”为核心内容的农村宅基地集约化利用新机制是一项宏大的系统工程，内容涉及农村中心村镇建设规划的制定，中心村镇基础设施建设资金的筹措，农民旧住宅拆迁的补偿以及

9、将来中心村镇宅基地使用年限的确定等一系列问题。由于农村宅基地集约化利用这一新机制需要解决的问题很多，为此，应先在经济发达的省份选择若干地区开展试点工作，通过试点取得一定经验后再考虑全面推广。为了使该机制在试点过程中达到预期的目的，必须建立和完善相应的配套措施，具体而言，主要包括以下几方面的工作：1.编制切实可行的中心村镇建设规划新机制能否实现预期的目的，在很大程度上取决于中心村镇规划是否合理和切实可行。中心村镇建设规划搞得好，就可以吸引广大农产积极搬迁，农村宅基地复耕也就有了良好的基础。否则，农民建房就会陷入建了拆、拆了建的恶性循环，农村宅基地复耕、集约化利用也就成为一句空话。因此，各地政府首

10、先要按照有关法律、法规，搞好中心村镇规划，乡镇土地利用总体规划和基本农田保护规划的编制和修订，并做到三个规划在编制期限上相一致，在地块上相衔接。中心村镇规划必须以当地经济社会发展规划、农业区域规划、土地利用总体规划为依据，以现有大村庄为依托，坚持统一规划、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，优化村庄内部用地结构、充分利用村庄内各种废弃地、闲置地。中心村镇的建设用地规模和人口发展规模，应当科学测算，合理确定，人均住宅用地必须严格控制在省规定的定额指标以内。在中心村规划编制过程中，必须优化功能分区，在合理布局村镇公共设施用地、生产用地、道路用地后再来配置村民宅基地。2.大力宣传，严格执法农村宅基地

11、集约化利用是一件利国利民的大好事，各地政府要大力宣传其目的、意义，从而使广大农村群众积极拥护并自觉参与到农村宅基地集约化利用的工作中来。通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的观念，使农民逐步进入中心村镇建房。引导农民正确处理好建房与合理集约用地的关系、建房与执行村镇规划的关系、建房与村庄建设规模相协调的关系。特别是农民新建住房必须做到拆旧房建新房，同时加强执法力度，严格检查审批后的农户建房情况，防止出现新闲置房。3.制定鼓励农民集中建房的政策对自愿搬迁到中心村镇建房的农产，政府应制定相应的鼓励政策。首先，对由于历史原因形成的旧宅基地面积超过现有标准的，如果该农民自愿搬迁到中心村镇

12、的，可以按一定比例补给宅基地或资金；其次，对农民搬迁后遗留下来的旧房进行一定的补偿，其补偿标准可以按其建造成本结合成新来评估，而补偿资金既可由政府财政提供，也可来自宅基地复耕奖励资金。4.完善中心村镇基础设施建设为了吸引分散居住的农户搬迁到中心村镇，达到农村宅基地使用权流转的最终目的，除了允许规划区内的宅基地使用权有条件流转外，还必须完善中心村镇基础设施的配套建设。对于中心村镇规划范围内的基础设施建设所需资金，首先，各地政府应配合当前社会主义新农村的建设，加大财政资金的支持力度；其次，可以考虑征收新增建设用地土地有偿使用费；第三，将国有土地出让金的一部分返还给农村集体；第四，通过建立合理有效的利益激励机制，调动社会力量，吸引民间资金参与。5.确定农村宅基地使用年限及到期后的处理办法中心