关于纳税人用税监督权的探讨

1、关于纳税人用税监督权的探讨         08-03-12 16:39:00     作者：杨华芬    编辑：studa0714【摘要】随着公众对个税起征点的热烈讨论，纳税人权利保护话题再次成为公众、媒体、学者关注的焦点，其中用税监督权作为纳税人的一项最基本的权利理应受到更多的重视，但是现在我国在这一权利的宣传和保障方面仍然存在很多的不足。本文首先从宪法和人权保护的角度剖析了其理论来源，接着通过与知情权的比较说明了在我国大力倡导用税

2、监督权这一概念的重要意义，并据此对我国目前用税监督权保障的现状做了评析，分析了我国与西方发达国家存在的差距，并且提出了制度建设方面的具体建议。 With the warm discussion about levying begins of individual tax, the rights of China's taxpayers are paid more attention by the public, the media and the scholar. The supervisory right of using tax is a kind of basic taxpaye

3、r rights, so we should emphasize it .But compared with foreign countries，the rights of China's taxpayers have not been emphasized or improved. The present paper first analyses its theory origination from the constitution and the human rights protection and explains its significance, then analyse

4、s the current situations on the supervisory right of using tax of China and produces the practical measures to respect taxpayers' rights and improve their positions. 【正文】 近期，全国人大及常委会相关委员会举行了“个税所得减除费用标准听证会”，围绕这一“最敏感税种”修订的话题，民众热切关注，媒体舆论也发表了各种各样的看法，在讨论个人所得税具体起征点的同时，公众和媒体不约而同的提到了另外一个问题，就是关于个税用途公开。如果

5、纳税人在为一个城市缴税后，却没有享受到相应的公共服务和福利，并且对于自己交纳的税金如何使用和分配一无所知，那么这种税收制度的信用就会大打折扣。百姓关心税收如何使用和分配，说明了现代纳税人权利意识的觉醒。税金用途关乎税法立法宗旨，关乎法理、情理、纳税人权利保障和政府公信力，关乎税收制度的基本平衡。在税法中明确规定纳税人的用税监督权，将有利于民众监督政府税收使用情况和培养公民自觉纳税意识。很多发达国家比如澳大利亚、法国、日本、美国、新西兰、葡萄牙、瑞士等国家，在法律中明确的规定了纳税人有权知道税收是如何开支的，税务部门在征税时应向纳税人如实提供这方面的资料。这些国家除了通过法律赋予纳税人在税收征管

6、过程中应享有的一般的纳税人的权利之外，更为重要的是通过法律明确规定了或者判例形式确定了纳税人对税款支出及用途的监督管理权。1与之形成鲜明对比的是，我国对于该项权利的保护仅仅处于刚刚起步的阶段，之前鲜有学者对其做专门的论述，但是在国人权利意识逐渐觉醒的今天，伴随着个人所得税的修改，对于用税监督权的保障已经迫在眉睫。纳税人作为国家税源的提供者，支撑着整个社会的正常运转，理应对所缴纳的税金如何使用以及使用效率等问题进行监督，对违法使用税金的行为及时的采取手段制止，对税金使用效率低下的行为及时的提出合理意见和建议，这也是民主议政、民主监督的要求，同时，对于提高纳税人的权利意识以及缴纳税款的自主性也有很

7、大的促进作用。因此，深入研究并且广泛的宣传纳税人用税监督权是非常之必要的。一、纳税人用税监督权的理论来源用税监督权，仅按字面理解，就是指纳税人以纳税人的身份对所缴纳的税金的用途、使用理由、使用方式以及使用效率进行监督的权利。但是从更广泛的意义上来讲，用税监督权更为确切的表述应当为用税监督管理权，它还应当包括纳税人对税金的使用、对发现的违法支出税金的行为有管理的权利以及对于税金如何使用有提出建议和意见的权利。监督与管理二者相辅相成，缺一不可。虽然用税监督权这一提法在我国现行法律中没有明确表述，概念较新，但是笔者认为，它并不是一种新的权利，而是直接来源于宪法的一项公民的基本权，是宪法关于公民预算监

8、督权和管理国家事物的权利在税收领域的合理延伸。但是由于之前我国公民权利意识比较淡漠，国家相对来说也更加重视税收征纳方面的权利，且在保障这一权利的制度设计方面有相当的难度，因而一直处于被人忽视的地位。用税监督权的确立来源于宪法，一项权利如果没有宪法作为基础就成了无源之水、无本之木。首先，现代宪法都强调主权在民的观念，各国都在宪法中以明文规定来保障国民有效参与民主决策，我国当然也不例外，纳税人的用税监督权作为一项基本权利在我国宪法中是有根可寻的，首先，马克思主义认为，社会主义民主的本质和核心是“人民当家作主”，它体现在我国宪法中就是宪法第二条第一款规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。”马克思

9、曾指出，人民应当成为国家的主人，人民最基本的权利就是要把高居于社会之上的国家权力重新收归人民所有、社会所有。只有国家的一切权力属于人民，才能从根本上保证人民享有当家作主的广泛的民主权利。在我国，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会，而我国宪法规定“国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”同时规定全国人民代表大会有“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的权利。众所周知，预算为财政支出的准绳，也是财政支出的依据。政府的收入与支出以及相应的权利与义务，关系到整个社会收入来自于全体社会成员的缴纳，支出用之于全体社会成员的福利。因此，公民通过全国人民代表大会

10、所行使的预算审批监督权，就是体现了纳税人的用税监督权。其次，我国宪法第二条明确规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国宪法中关于公民管理权的规定，税金的使用作为国家事务的一个重要方面，公民享有当然的监督管理权，可见，用税监督权是宪法中规定的公民监督管理国家事务权利的一种延伸。这种延伸是基于主权在民的民主宪政精神下的国家观：由国家主权派生出来的税收课征权和税收监督权都应当属于人民。因此，有学者指出：税收的征收和支出都必须符合宪法规定的保障人民基本权利的目的，纳税人享有以宪法为基础，仅在税收征收与支出符合宪法规定的原则的条件下才具有承担

11、纳税义务的权利，该项权利被称为“纳税人基本权利”它包括两方面：纳税人享有在税收课征中民主参与、管理权利以及在税收支出中享有支出和用途的民主监督管理权。2 二、倡导使用纳税人用税监督权这一概念的重要意义尽管用税监督权以宪法为理论来源，但是理论和现实中对于这一权利的认识还是远远不够的，要想真正的落实这一权利，就必须有相应的法规对其明确的加以规定，结合法律工作者和税务机关的大力宣传，使其深入人心，这对于切实提高纳税人权利具有重要的意义。首先，谈到在监督税收使用方面的权利，我国的学者常常提到知情权的概念，有的学者认为对税款支出方向和效率的知情权是税收知情权的重点和关键，这种说法虽并无不妥，但是我们更应

12、该清楚的看到，在税收领域，用税监督权的提法比知情权更加科学，更加合理之处。笔者认为，从某种意义上说，知情仅仅是行使用税监督权的一个前提或者说用税监督权包含部分知情权的内容，英国学者米尔恩把权利分为行为权和接受权，行为权是指有资格去做某事或者用某种方式去做某事的权利，接受权是指公民有资格接受某物或者以某种方式受到对待的权利。3从这个角度来说，知情权是很纯粹的接受权，它仅仅指公民有权获取政府信息的权利，而用税监督权具有行为权和接受权两种性质，一方面它需要获取政府税金支出方面的信息，另一方面纳税人要对所得到的信息进行分析处理，如果认为这种支出是不合法或者不合理的，纳税人有权采取措施进行必要的应对。因

13、此，知情权这一概念的被动性是很明显的，至于对于获取到的信息如何处理以及是否有权处理并不在其范围之内。所以，我们应该看到仅仅了解或悉知不是目的，而且要有相应的制度保证公众对于了解的违法违规使用税金的行为予以纠正，对于税金如何使用提出合理建议，这一点是仅仅强调知情权所无法实现的，甚至可以说，它掩盖了纳税人所享有的对于税金使用管理方面的权利，对于实现真正的用税监督其实是不利的；另外，知情权这一概念使用范围过广，权利的内容过于宽泛，“知情权”一词，自从1945年由美国新闻编辑肯特库柏首次提出以来，由于其以简约、明了的形式表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，从而被广泛的应用于权利

14、领域的各个方面，比如消费者知情权、患者知青权、股东知情权等等，尽而到现在被很多学者一再强调的纳税人知情权，然而仅就纳税人知情权来说，它也牵涉到征税依据公告、征税决定送达、权利告知、阅览卷宗、说明理由等方方面面的制度，其涵盖的范围不可谓不广，但是一个概念应用的范围越广，它就越失去了应有的针对性。试问，当老百姓面对每年的审计报告中公款被挪用、截留、私分而忍气吞声时，当老百姓面对某些腐败分子的贪污挥霍而敢怒不敢言时，我们需要的难道还仅仅是知情吗？所以相比较于知情权，笔者认为，在法律中专门规定并且普遍宣传“用税监督权”更显的尤为重要。其次，倡导用税监督权，有利于提高公民参政议政的积极性。从某种意义上说

15、，用税监督权与国家行为公开理论是密不可分的，我国正在实行的政务公开制度为纳税人行使用税监督权提供了契机，纳税人通过行使用税监督权来了解、监督、管理国家的税收，也就是国家的财政收支，这是公民参政议政的一种表现，能够充分体现宪政与民主的精神。二、纳税人用税监督权现状及原因分析我国目前没有法律明确的对于用税监督权作出规定，一些对于用税监督权的相关规定零星的散见于税收征管法行政诉讼法行政复议法以及一些地方政府和税务机关制定的为纳税人服务的规定中，而且这些规定也比较含糊，不系统，不明确，不全面。虽然我们国家也在纳税人权利保护方面做了很多积极的努力，其中最突出的表现就是对税收征管法的修订，该法单独设置了第

16、八条以及其他相应的条款规定了纳税人所享有包括知情权、保密权等十几项权利，但是我们很遗憾的看到，其中并没有规定纳税人的用税监督权，对知情权也仅限于规定“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况”，依法监督方面规定“纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为”。该条对于纳税人监督的范围规定的过窄，不能起到保护纳税人享有对税款支出及用途的监督管理权的作用。在这方面，我国与西方发达国家存在很大的差距，究其原因，首先是西方发达国家更加关注纳税人权利的本质，并且将纳税人的权利直接建立在宪政的基础之上，确立于宪法所规定的基本权利、基本法理之上，并在民主、人权与法治的整体推进中得到全面建设和发展，并最终依靠宪政为其提供制度保障，同时在宪法层面确立纳税人的权利和地位，有助于真正实现纳税人权利与国家权利的制约。其次，西方发达国家更重视对私有财产权的尊重和保障，在人类最早的宪法性文件1215年的大宪章和1628年的权利请愿书以及1689年的权利法案中的很多条文都规定了关于财产保护和赋税有关的问题，因此在西方人的观念中，对税金使用进行监督就等同于对自己的财产进行监督。而我们