广州义务教育均衡发展机制的欠缺与完善

1、义务教育均衡发展机制的欠缺与完善以广州地区为例来源： 华南师范大学学报 2007 年第 5 期 作者： 万 华摘 要 ：目前，相关法律政策的落实以及配套机制的欠缺，制约和影响了 义务教育均衡发展，广州地区在推进义务教育均衡发展过程中存在着诸多的困 扰，要完善义务教育均衡发展机制必须对当前义务教育实施过程中存在的制度 落实和机制欠缺问题加以切实的解决。关键词： 义务教育；均衡发展；机制2006年 9月新义务教育法正式实施，该法明确将促进义务教育的均衡 发展和全面实施素质教育，作为各级政府发展义务教育必须坚持的价值取向。 一些省市通过推进教育综合改造工程、教育信息化工程和教育强区建设等措 施，大大

2、促进了义务教育均衡发展，义务教育均衡发展的实施开始由政策层面 进入到实施层面。在推进义务教育均衡发展的具体实践、操作过程中，究竟还 存在什么问题影响和制约着义务教育的均衡发展？对此，笔者专门调查与访谈 了广州市部分城区的教育行政部门以及 80 多位中小学校长，结果发现，目前 制约和影响广州地区义务教育均衡发展的重要因素，是相关法律政策的落实以 及配套机制的欠缺。这一问题，在其他省市地区也不同程度地存在。实现义务教育均衡发展是一个长期的过程，新义务教育法在我国已基 本普及九年义务教育的目标的基础之上，对保障儿童少年接受义务教育的权 利、落实义务教育经费保障和管理责任、推动义务教育均衡发展，以全面

3、实施 素质教育等重大问题，作出了符合实际的重大制度规定，但在实践中却出现了 原有体制惯性、相关配套机制欠缺，从而消解了新法规的积极效应的现象。体 制创新与落实、机制的健全与完善，成为当前推动义务教育均衡发展的迫切需 要。一、义务教育均衡发展实施中制度落实与机制欠缺的主要表现 义务教育发展不均衡，有制度性因素，也有对国家政策法规落实不足、实 施过程中机制欠缺的问题。（一）义务教育经费保障体制的落实不到位 。 由于经济发展、政策等原因， 我国义务教育投资相对薄弱，欠账较多，发展所需资金的缺口较大，投入结构 和分担结构也不尽合理。 落实义务教育经费保障机制， 合理配置义务教育资源， 是推进义务教育均

4、衡发展的基础和关键。 新义务教育法 第 42条到第 50 条， 对义务教育经费保障、经费来源、经费的使用与监督管理等都做了明确规定。 义务教育经费保障机制的正常运转，一要靠有关经费标准的科学制定，二要靠 投入到位，三要靠严格的管理监督。按照义务教育法规定，学校的学生人 均公用经费基本标准由国务院财务部门会同教育行政部门制定，并根据经济和 社会发展状况适时调整。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的 实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准。由于国家标准 迟迟未能明确，直接影响地方标准的制定，从而导致义务教育经费总量模糊， 加上各 级政府对义务教育的拨款责任如何划分缺乏科学

5、的依据，这必然影响到义务教 育经费的及时足额拨付，特别是实施农村义务教育经费保障机制改革和新义 务教育法后，相应的免费资金补贴没到位，使得学校正常运转与免费资金补 贴存在缺口，许多学校在运行中出现“巧妇难为无米之炊”的窘况，也导致部 分学校超大班额急增、教师待遇下降、代课教师难找等问题。义务教育经费的管理监督机制还不完善。区、县级政府作为义务教育经费的直接管理者和使用者，对教育经费的分配、支出、使用效益缺乏制度化管理 和有效的监督。特别是义务教育经费分担机制建立后，将伴随着大量的资金转 移支付行为，而转移支付的项目、规模、拨付程序、使用方式、违规法则等相 应的转移支付制度还不够明确，转移支付的

6、透明度还须加强。（二 ）对“薄弱学校”的界定不明晰。改造薄弱学校是推进义务教育均衡发 展的必不可少的内容。义务教育法中明确规定，要从师资力量、经费保障 等方面加强对薄弱学校的建设，县级人民政府编制义务教育经费预算，要向农 村地区学校和薄弱学校倾斜。这些规定，使薄弱学校的改选有了法律保障，但 在实际操作中，具体什么样的学校是薄弱学校，缺乏明确的评估界定标准。同 时，薄弱学校的改进计划与改造程序等良性运作机制缺乏，也直接影响义务教 育均衡发展目标的实现。（三） 对免费、就近入学制度的贯彻与规范管理不力。生源差距是学校不均 衡发展的一个重要因素。义务教育法对义务教育阶段的学生就学，实行免 费、就近入

7、学制度，这也是义务教育阶段招生政策必须坚持的基本原则。但在 调查中，我们发现，一些地方初中招生政策的某些规定人为地带来各学校生源 的不均衡，从而影响初中学校的整体发展水平。比如：等级学校有数量不等的 推荐生、特长生等，非等级学校则没有 （ 全部电脑派位 ） 。这一方面使等级学校 示范作用不大；另一方面使非等级学校因生源差而使学校发展空间进一步缩 小，这类学校在电脑派位后，又有相当部分学生（ 主要是在小学阶段学习成绩相对好些的学生 ） 通过各种渠道转学，导致每届初一入学的生源都较差，学生 中缺少“领头羊”，而使“双差生”在班级中的比例过大。再如，初中择校特 别是“名校办民校”的初中学校实施提前招

8、生、抢夺优质生源的做法，导致了 优质生源的流失，造成了区与区之间、校与校之间新的不平衡；个别区的学校 违反初中招生就近入学的原则，违规招收其他区的小学毕业生，区教育行政部 门也给这些学生办理学籍手续等。（四） 师资队伍建设与管理体制不科学不完善。师资队伍建设与管理直接关 系到教育教学质量的提高，师资力量的均衡是义务教育均衡发展中最重要的环 节。当前在一些地区，不仅缺乏鼓励教师流动的机制，现有的一些教师任用与 管理机制也影响了义务教育均衡发展。1教育教学评估与教师职评职改的某些规定，影响教师向薄弱学校流动。 据调查，一些地方在对教师的教育教学评估与职评职改中，缺乏对普通学校实 事求是的评价，其各

9、种评估条件偏向于对等级学校特别是大校、名校有利，往 往采用“一刀切”的作法，以学生的学科成绩论英雄，不考虑教学对象的差异 性，将普通中学与等级学校同一标准，造成等级学校在各种评估中占有很大的 优势，教师的职称评定也根据学校等级定指标。此外，在参加培训的机会和层 次方面，普通学校教师比等级学校要少得多。这对起点本来就低的普通学校很 不公平，一方面严重挫伤了这类学校校长和教师的积极性和工作热情，教师成 就感低，优秀教师流失严重，使薄弱学校更薄弱；另一方面使广大市民认为只 有大校、名校的教育教学质量才有保证，也带来了择校、转学的巨大压力。2教师收入差距较大阻碍了教育均衡发展。 由于义务教育实行二级财

10、政 投入政策，教师收入的资金发放渠道不同；加上各区的财力状况不同，在提高 教职工收入的力度上各不一样，以及各区人事制度改革的进度不一等原因，中 小学教职工的收人差别较大。据 2006年 7 月对广州地区不同城区在职教师月 均收人的调查，广州市大部分区 （ 县） 中小学教职工月人均收入不仅远远低于当地同级公务员，市属与区属、区与区之间、区内不同等级中小学校的教职工收入也存在不同程度的差距，最高差距达到 4515元。具体情况见表I。表12006 年广州市、区属中小学教职员收入状况及与当地公务员月人均收入对比单位公务员月人均收入（月）教职员月人均收入（元）在职退休在职退休市属中小学48444183越

11、秀区5380389839763666荔湾区5166409232813143海珠区5226412839243323天河区6915492648453977黄埔区7756576455914174白云区5203381432082403萝岗区68905519南沙区33632486番禺区6448508532522488花都区5028456226232258增城市4494354823752124从化市2124232520931932数据来源：广州市教育系统职工收入情况调查报告教师收入差距带来的直接后果是经济条件差的区和学校，优秀教师流失比较严重，师资队伍不稳定。特别是一些薄弱学校由于学校的级别、生源及教师

12、待遇等因素，学校缺乏吸引人才的工作待遇与工作条件，使这类学校普遍缺乏 学科带头人，影响到学校师资队伍的建设和稳定，从而降低了教学质量。一系 列的恶性循环使这类学校从硬件到软件陷入了双重薄弱，教育发展不均衡加 剧。3 教师编制过紧导致教师总量短缺与结构短缺并存。教师编制直接影响教育教学质量的提高。教师编制过紧、不科学，会导致教师总量短缺与结构短 缺。一个科学合理的中小学教职工编制标准至少应保证基础教育发展的基本需 要，并与经济发展水平和财政承受能力相适应。以广东省为例，其教师编制的 规定比国家教育部的规定要紧，具体情况见表2和表3。表2中小学教职工编制标准（国标）学校类别高中初中小 学城市乡镇农

13、村城市乡镇农村城市乡镇农村教职工比与学生比1:12.51:131:13.51:13.51:161:181:191:211:23数据来源：国办发 2001年74号文，关于制定中小学教职工编制标准的意见。“城市 指直辖市以上大中城市市区；“县镇”指县（市）政府所在地域区。表3广东省中小学教职工基本编制标准表（省标）等 级123456人口密度地区类别100001 000 9600 300 100 992（人 /km ）999999599299高1:14.51:11:11:11:12.1:1中43252教职工与初中1:191:11:11:11:151:1学生比8764小学1:251:21:21:21:

14、211:24320数据来源：关于印发广东省中小学教职工编制标准实施办法（试行）的通知（粤机编办2003124号）比较表2和表3,不难发现，“省标”与“国标”相比，总体上教师编制 要紧许多。无论“国标”还是“省标”，乡村教师配备标准都低于城市。由于 农村中小学覆盖区域广、生源分散、教学点多，对教师的需求应该高于城市， 目前的这种编制不利于农村学校的发展。教师总量短缺与结构短缺使一些学校 无法开齐一些科目，教师进修学习受到限制，新课改的理念无法得到落实，班 额超大、代课教师等问题无法解决，城乡之间、校级之间教育质量差距无法缩 小。4 教师交流机制和培训机制不完善。从教育发展的规律来看，在教学设备和

15、实施等办学条件大致相同的条件下，学校之间、区域之间教学质量和办学 水平上的差异，师资水平的差异是关键。目前一些地区对教师在教育均衡发展 中重要地位和作用的认识，基本还停留在口头上、理论上、法规上，有利于促 进教育均衡发展和提高教师素质的教师交流机制和培训机制尚未建立或不完（ 五） 区域内资源共享机制发展不全面。实现教育资源共享，是推进义务教 育均衡发展的重要途径。目前，许多地方以现代信息技术为平台，实现区域教 育资源共享。但学校与社区、学区内不同学校之间、城区中小学与农村学校之 间的资源共享机制还须进一步完善。（ 六） 对特殊群体平等受教育权的保障机制不健全。义务教育法中涉及 到的“特殊群体”

16、主要包括：军人子女、经济困难家庭子女、残疾儿童少年、 有严重不良行为的适龄少年、父母或其他法定监护人在非户籍所在地工作或居 住的适龄儿童少年 （ 主要指农民工子女的义务教育问题 ） 。前三类特殊群体的平 等受教育权因相关的措施比较到位，落实得较好，但后两类特殊群体的平等受 教育权却因为种种原因得不到保障。特别是农民工子女的义务教育问题尤为突 出。目前，进入城市的“流动儿童”逐步被城市接纳，流动儿童“有学上”的 问题基本解决。但由于受现行户籍制度、城乡分割的人为体制壁垒和城乡二元 化政策的影响，流动儿童在城市教育系统内可能遭遇诸如学校向其收取择校 费、在城市初中或高中升学机会偏低等不公平待遇。此

17、外，由于社会环境日趋 复杂，对特殊学生、问题学生和心理、行为偏常学生的教育问题，普遍困扰着 学校，以普通的管理方式与教育手段，对这类学生的教育和管理，收效甚微。 而相关的特殊教育机制缺 乏，专门的特殊学校学位紧缺，无法对这类学生进行针对性教育，这些学生可 能因此而被放弃。（ 七） 促进义务教育均衡发展的监督评估机制尚未形成。新义务教育法 的一个突出特点是进一步强化了各级政府的责任，推动义务教育均衡发展的主 要责任在政府。一直以来，我国的教育法律法规政策的执行明显缺乏刚性， 个重要的原因是政府的责任不到位， 而又缺乏相关的监督机制和问责制。 新义 务教育法 将问责和督导明确写进法律， 有利于保证

18、义务教育均衡发展的落实， 但还需要相关的监督评估机制予以保障，如义务教育投入绩效考评机制、办学 效益评估机制、问责机制、奖罚机制等。二、完善义务教育均衡发展机制的建议 推进义务教育均衡发展，是一个动态的过程，也是一项复杂的、长期的系 统工程，需要政府通过制度创新引导义务教育均衡发展。政府要创教育政策、 制度、机制之新，创教育模式、教育活力之新，破经费不足之难、教师专业化 发展之难、扶贫济弱之难。（ 一）落实新 义务教育法 规定，继续完善义务教育经费保障机制。i1明确投资责任，建立区域教育财政筹集分配管理的新机制。一是加大投人，明确责任，确保义务教育经费足额拨付。按照新义务教育法的要求， 将义务

19、教育全面纳入财政保障范围，各级政府及有关部门应承担起相应的职责 和义务，政府应根据实际，按照分类对待、动态管理、保守核算、合理分担的 原则，明确各级政府对义务教育经费投入的比例和应承担的责任，并建立相应 的投入保障机制。二是建立区域内教育财政拨款、使用、管理制度。总体思路是在保证教育 经费“三个增长”的基础上，统筹本区域内教育财政拨款，建立起区域教育财 政的转移支付政策、财政拨款的绩效考核政策，以及教育经费的拨付、使用、 监督、审计等相关的程序和办法。在经费分配前要加强调研、区别对待，重点 扶持薄弱地区、薄弱学校、薄弱环节 （硬件和软件 ） 。要提高资金使用率，保证 专款专用。在对划拨资金进行

20、总体调控、明细项目、足额到位的基础上，发挥 学校在资金有效使用上的自主性， 加强对学校资金的审批、 审查与监督。 ，2制定义务教育经费投入基本标准，确保义务教育经费纳入财政预算。 首先，要制定出学生人均公用经费基本标准，省、自治区、直辖市人民政府可 以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费 标准。各地按照标准，对同一地区的义务教育学校一视同仁，确保区域内部的 城乡之间、学校之间获得大体相当的经费，实现义务教育经费均衡配置。 j其次，调整或完善义务教育学校教职工编制标准、工资标准。在目前我国 义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级 人民政

21、府为主管理的体制下，国家应适应教育发展的新需要，调整或完善义务 教育学校教职工编制标准，省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域 的实际情况，制定不低于国家标准的教职工编制标准。同时，县（市、区） 级政府要通过不断加大财政性投入、加强对学校预算外收入的监管，来调整义务教 育学校教职工工资标准，保证同一区域内义务教育公办学校教职工享有大体相 当的工资水平，为区域范围内学校校长和教师在校际间的轮岗、交流提供必要 的保障。再次，制定或落实中小学办学条件标准，帮助和支持薄弱学校达到法定标准，制止部分学校在硬件建设的攀比现象， 逐步实现义务教育资源的均衡配置。此外，要确保义务教育经费纳入财政预算，调

22、整教育投入结构和教育经费 的支出结构，合理地增加财政性及预算内教育经费投入比例。要特别注意真正 落实义务教育经费单列，为“人大”代表审议预算、通过预算、监督地方政府 对义务教育所承担的经费责任，打下良好的基础。3调整义务教育投资结构和投资方向，建立“扶弱扶贫”和教师专业发展专项教育经费。 首先，以教育经费为调节手段，建立“扶弱扶贫”专项教育经费， 对未达标学校进行进一步摸查和合理规划，根据各地具体情况分类整改。扶持 办学条件相对落后地区或学校加快发展，经费投入向薄弱地区和薄弱学校倾 斜。其次，在义务教育学校硬件建设已达标的情况下，新增的教育投资应向学 校软件建设倾斜，在教育事业费的内部比例选择

23、上，应确保人员经费和公用经 费的适度比例，逐步加大对学校软件建设的资金投入，特别是加大教师培训专 项资金、薄弱学校和新任教师培训基金，骨干教师或科研型教师培训基金和学 校科研经费的投入，并对这些资金实行专项管理，做到专款专用。逐步落实和 提高教师待遇，以提高义务教育整体质量和促进学校内涵的发展。（ 二） 严格依法办学，完善招生制度，实现生源质量相对均衡。由于人们长 期以来形成的对重点学校的“迷信”思维，在短期内绝不会因为薄弱学校的改 造而改变，“择校风”屡刹不止。对此，各地教育行政主管部门在完善招生制 度的同时，要加大严格依法办学的执行力度，实现义务教育阶段生源质量的相 对均衡。在此，安徽省铜

24、陵市的做法值得借鉴，他们重点抓了四项政策的执行 （金燕：安徽省铜陵市推进基础教育均衡发展的实践与探索教育发展研究， 2006. 5A）:是坚决执行取消义务教育公立学校重点学校政策，平衡各校师 资水平，这是建立教育公平公正秩序，消除择校现象的关键所在。二是坚定不 移地执行义务教育“划片招生、就近入学”政策。取消小学升初中考试，强化 学籍管理。三是认真实施示范高中招生制度改革，实行示范高中切块指标分配 制度。此举不仅缓解了初中学校之间升学过度竞争的压力，有利于素质教育的 贯彻实施，同时也促进了生源的合理流动。四是严格实施高中招生“三限”政 策（限分数、限人数、 限钱数 ） 。实现招生政策的公开公布

25、， 广泛接受社会监督， 真正做到“三限”问题上“不开口子，不破例子，不给面子”，得到家长和社 会的广泛接受。（ 三） 完善教师队伍建设与管理体制，促进教师资源的均衡和教师队伍发 展。实现义务教育均衡发展的难点之一是在教师资源的均衡配置上。这个问题 涉及到整个教师制度职称制度、聘任制度、工资制度等。职称制度、工资 制度不解决好，教师校级流动制、轮岗制、优秀教师共享制等促进教师资源合 理、优化配置目标的措施就很难实现，从而直接影响到义务教育的均衡发展。一是要进一步完善教师工资福利待遇制度，促进教师工资的规范化，提高 教师收入，缩小校与校之间教师工资差距。除前面提到的调整或完善义务教育 学校教职工工

26、资标准外， 要加强市、 区财政统筹协调力度， 落实教师医疗保险、 住房公积金、定期健康检查等福利待遇。按照“区际、校际基本一致、校内适 当拉开差距”的思路来改革学校分配制度，充分发挥岗位津贴的激励和导向作 用，实行骨干教师津贴制，让教师的劳动在质、量方面得到体现。二是进一步完善教师职称评定政策。要从促进教师专业发展的目标出发， 本着实事求是、公平合理的原则，进一步细化教师职称评定的标准，要考虑生 源状况等因素，同时应淡化学校等级，重视加工能力，合理设置教师专业技术 职务额数比例，纠正职称评定中歧视性的规定；试行中小学教师晋升高级教师 专业技术职务之前到异地、异校挂职锻炼的制度。三是完善教师聘任

27、制度。按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘 用、合同管理”的原则，以职务职位和岗位管理为重点，全面实行教师职务聘 任制；理顺教师专业技术职务评审与职位的关系，淡化“身份”评审，强化岗 位聘任四是实行骨干教师定期校际轮岗、流动的制度。一要改革教师管理制度， 应该适当上移教师的管理权限，以扩大区域范围内教师间的交流。二要建立同 一区域内各校骨干教师的轮岗、交流制度，可按一定比例和年限将基础较好的 小学、初中的名师轮流到薄弱学校任教、指导，帮助薄弱学校提高教学水平。 三要建立激励机制，在职称评审、评先评优、进修学习、福利待遇等方面促进 教师交流。五是完善师资队伍培训机制，促进校长职业化、教师专

28、业化的发展。校长 职业化、教师专业化发展在教育均衡发展中起着越来越重要的作用，从制度上 保证校长、教师专业成长十分重要。要做到： (1) 建立开放性的教师培训体系， 按照教师专业化发展的不同阶段，对教师职前培养、入职教育和在职培训进行 通盘考虑，整体设计使培训研究一体化；制定教师专业标准，实行定期认证的 教师资格制度。 (2) 提供多样化的培训内容和形式，通过远程教育、课程菜单、 岗位培训、 骨干培训、 校本培训、 自主培训等方式， 促进各种层次的教师成长。 (3) 积极探索“立足学校，以新课程改革为主线，融学习、探索、教学、反思 于一体”的在职教师“校本”培训与教研模式，使校本培训真正成为促

29、进教师 专业成长的基本途径。 (4) 加强对校长的专业培训，实行校长职级制。( 四) 加强管理，完善区域内教育资源共享机制。教育资源共享是实现教育 均衡发展的重劐途径。 教育行政部门可综合考虑师资、 生源、 区域平衡等因素， 调配好现有的资源，制定出对现有的优质资源 (师资、设施等 ) 合理利用、资源 共享的措施方法。首先，从物质资源层面上，加强资源的开发、利用和管理。图书馆、仪器、 体育场所、劳动技能培训、中心网站、局域网等，可以区域内学校共建，实现 区域内一定程度的共享，使有限的投入发挥更大的效益。其次，从人力资源上，可以学区为依托，打破校际壁垒，实现学区范围内 教育资源共享。（ 五） 形

30、成薄弱学校改造的良性运行机制，不断完善“扶贫济弱”机制。薄 弱学校改造是促进义务教育均衡发展的重要一环。对薄弱学校的改造，要建立 一套良性运行机制。首先，建立薄弱学校评估机制，包括制定薄弱学校的鉴别 标准和程序、薄弱学校改进情况的动态审查与评估、薄弱学校的限期改进等。 其次，建立薄弱学校扶持机制，包括专项的资金扶持机制和技术扶持机制。资 金扶持可通过拨款、设立基金项目、整合现有资源等途径，技术扶持则可通过 调整学校管理结构、提高教师师资水平、教科研机构的帮扶、教育共同体等方 式进行。山东潍坊通过“建立城乡教育共同体”，在区域内分别建立强校与弱 校相互对应、相对固定的共同体，实行师资配一体化，督导评估一体化和学校 管理一体化； 在管理中， 建立多层次互助关系， 相互学习， 共同提高， 达到“理 念共享、资源共享、方法共享和成果共享”的效果。促进义务教育均衡发展， 还需要切实关注弱势群体， 不断完善 “扶贫济弱” 机制。一要加大对家庭经济困难学生的扶持力度，完善义务教育阶段家庭经济 困难学生的资助制度。二要为残疾儿童、少年接受义务教育提供切实保障。三 要探