我国公共政策评估的现状困难及对策

1、收稿日期:2002-03-01作者简介:詹国彬(1977,男,江西婺源人,厦门大学政治学与行政学研究生,主要从事政治行政学研究。我国公共政策评估的现状、困难及对策詹国彬(厦门大学政治学与行政学系,福建厦门361005摘要:公共政策评估在我国一直是一个薄弱的环节,我国当前公共政策评估的现状及其困难深入细致的分析,只有这样,才能在此基础上提出相应的对策,以促进公共政策评估在我国的发展和完善。关键词:公共政策;政策评估;现状;困难;对策中图分类号:D630.1文献标识码:A 文章编号1008-6463(200202-0008-04(一公共政策与公共政策评估公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公

2、共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。对于这一概念,我们需要从以下五个方面进行理解:1.公共政策是政府的政策,是政府制定的行为准则,这些准则首先体现了政府的政治行为,是政府活动的产物。2.公共政策的本质是要解决利益的分配问题,既包括物质利益的分配,也包括精神利益的分配。3.公共政策对利益的分配是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节:利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。4.公共政策对社会利益的分配,服从于政府的整体目标需要,或者更直接地说,服从于政府对利益的追求。5.公共政策对社会利益的分配过程,是有时间与空间限制的。从系统论的观点出发,我们可以把公共政策看作是政策

3、主体、客体与环境相互作用的动态过程,它是由信息咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机的大系统。它的实际运行则表现为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所构成的动态活动过程。政策评估亦称政策评价,是政策运行过程的重要环节,也是政策运行科学化的重要保障。关于政策评估的概念至今学术界未能达统一的共识,有多种理解。其一认为政策评估主要是对政策方案的评估。持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程,其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点,台湾学者林水波、张世贤认为:“评估是一种过程,这个过程在于确立重要的决策范围,选择适当的资信,搜集与分析资信而作成有用的摘要

4、资料,提供决策者选择适当的政策方案之基础。”很显然,这里的评估强调的是对政策方案的评估。其二认为政策评估是对政策全过程的评估,既包括对政策方案的评估,也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估。是“有系统地应用各种社会研究程序,搜集有关的资讯,用以:论断政策概念化与设计是否周全完整;知悉政策实际执行的情形,遭遇的困难,有无偏离既定的政策方向;指出社会干预政策的效用。”也就是说,政策评估意味着评估者运用各种不同的社会研究方法,以搜索有效的、可靠的资料和信息,对政策运行的全过程进行广博的分析与研究。其三认为政策评估的着眼点应是政策效果。指出:“政策评估就是对政策的效果进行的研究。”认为

5、政策评估的主要目的在于鉴定人们所执行的政策在达成其目标上的效果,确认政策实施对于政策问题的解决程度和影响程度。我认为政策评估就是依照一定的标准,运用特定的方法,对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评估。(二政策评估的意义1.政策评估是决定政策执行走向的科学依据。政策的运行是一个动态过程,任何政策在执行一段时间后,政策决策者必须根据实际情况,决定该项政策是延续、革新或终止,而政策评估则为这种决定的作出提供了现实的依据,从而引导政策运行趋向于正确、科学的方向。2.政策评估是重新确定政策目标,制定新政策的必要前提,从政策的连续性来看,任何一个新的政策目标和新的政策方案都不是

6、孤立的、凭空产生的,它总是以原定政策及其执行效果为背景的。政策评估的总结功能决定了政策评估在重新确定政策目标,制定新政策时能够提供必要的依据。实际上,有的新政策就是对原有政策分析评估的产物,是原有政策的继续和发展。3.政策评估是政策资源合理配置的基础。政策评估通过对政策运行效果的分析、比较和评估。可以知道政策运行的价第4卷第2期2002年6月江西行政学院学报Journal of Jiangxi Administration College Vol.4,No.2J une.2002值和经济效益。由于政策资源的有限性,决定了政策决策者和执行者都必须考虑如何用有限的资源以获取最大的效益,这就要政府主

7、管部门在不同的政策投入中,必须合理的配置政策资源。而要合理的配置政策资源,只有通过政策评估,才能确认每项政策的价值,并决定政策资源配置的优先顺序和比例关系,以寻求最佳的整体效果。4.政策评估是政策运行民主化,科学化的必由之路。实践证明通过政策评估能够广泛动员人民群众参与政策制定和实施,使政策运行能够真正地反映民意,集中民智,保障人民当家作主,有助于政策运行的民主化。通过政策评估,人们不仅能够对政策本身的价值作出科学的评判,而且能够对政策的各个方面进行考查分析,发现问题,提供建议,为连续的政策实践提供良好的基础。所以说,政策评估不仅有助于政策科学化,也有助于政策的民主化。(三我国公共政策评估的现

8、状及其困难政策科学作为一门独立的学科在我国是80年代以后才开始出现的。随着改革开放的深化,社会主义市场经济体制的确立,社会主义民主政治的发展,人们逐渐认识到政策科学对经济发展,行政效能的重要性,政策评估也因此而日益受到党和各级政府的重视。但是政策评估工作还面临着许多实际的、难以在短时间内得到解决的困难,它在世界各国刚刚起步,在中国的政策过程中更是一个相对薄弱的环节。主要体现为下面五个方面:1.缺乏独立的、正式的政策评估组织;2.政策评估体制不够完善;3.政策评估的目的不够明确;4.政策评估的可行的方法、技术久缺;5.政策评估的结论不受重视。总体说来,中央政府较之地方政府更注重决策的科学化和民主

9、化,如我国的金融制度改革,医疗制度改革、社会保障制度的改革和国有企业改革等一系列重大公共政策都是经过无数次的调查、研究、反馈信息,对以往相关政策进行综合评估的基础上得以形成的。实践证明了政策评估符合我国渐进决策模式的需要,有助于决策的科学化和民主化的实现。然而令人遗憾的是在我国地方政府往往只注重政策执行,而很少关心政策制定,更不用说政策评估。这种现象在经济落后、层次较低的政府中就更普遍、更明显了,那么现实中阻碍政策评估的主要困难有哪些呢?归纳起来有以下几个方面:1.政策目标的不确定性。政策评估的一项重要工作就是考察、检验政策招待是否完成了预定的目标或达成目标的程度。但是现实中由于政策问题的复杂

10、性、变动性以及政策制定者的一些主观因素的影响,使得政策目标常常难以明确。表现在:(1许多政策目标不可能量化;(2大多数政策都具有多重目标,甚至有些目标之间还存在着矛盾;(3在政策执行过程中,政策目标还可能因客观环境的变化而发生变更;(4有时政策制定者和执行者还有意用含糊的不太确定的形式来表达和说明政策目标,以此增加某种应变的能力;(5不少目标是在冲突与妥协中达成的,无法全面分开和客观公正;(6政策制定者或执行者在特殊或紧急情况,不得不作出决策和实施政策时,往往难以明确确定和说明政策目标。政策目标的评估主要有两种途径;一种是官定目标评估途径:另一种多元目标兼具理论研究的评估途径。美国学者罗西等人

11、则极力推崇后者,因为他们认为按照官定的政策目标去评估政策,会导致评估的范围太过于狭隘,因此难以发现政策的成效和存在的问题。政策评估不应该拘泥于官定目标,而应该侧重政策目标的多元性以及评估研究的理论性,只有这样的评估是有成效的。2.政策影响的广泛性。一项政策实施后,其影响往往涉及到社会生活的许多方面,其中包括预期影响,也包括非预期影响:既包括政策系统内部的各种变化,也包括政策系统外部环境的变化;既包括短期影响,也包括长期影响;既有正面影响,又有负面影响。在所有的这些影响之中,一方面,有些因素难以测定,甚至根本无法测定;另一方面,各种影响因素也往往难以用一个计量标准来衡量,这样一来就给政策评估带来

12、相当大的障碍。一项政策的实施,往往会产生正反两个方面的结果:既有积极的影响,也有消极的影响。比如造纸业的发展会破坏森林及给环境带来污染;为了消除森林虫灾,大面积喷洒农药,结果造成卫生公害;兴建核电站可以发电和节约能源,但给当地居民带来生命健康的隐患,凡此种种,可见政策评估要对这些相互矛盾、错综复杂的因素进行客观、公正地分析,进而得出科学的结论,其难度就可想而知了。除此之外,政策评估还应考虑到政策环境对政策结果产生的影响,比如:战争的突然爆发、恐怖分子的袭击,都会对一个国家的各种政策产生影响;旱灾水涝更会影响到一个国家的农业生产,进而影响到一国的粮食政策等等,这一切都给政策评估增加了难度。3.政

13、策资源的混合和政策行为的重叠。任何一次政策都不是孤立、单独的存在的,在同一时期,往往有许多政策同时被执行也同时发挥作用,这样一来无疑就导致了政策资源的混合和政策行为的重叠。所谓政策资源的混合,就是指投入不同政策的资源彼此纠结在一起,分不清某项资源的支出究竟是属于哪一项政策,或每项政策投入的多少。造成其原因主要有二:(1从资金运用上来看,用于所有政策的款项往往都源于同一个部门,并实行统一支出的方法。造成实际操作过程中难以判明某笔经费是否属于某项政策的单独投入;(2从政策的沉淀成本来看,一项新政策的投入,总是在原有政策的沉淀成本的基础上进行的。这样使得政策成本不确定,从而增加了政策评估的难度。所谓

14、政策行为重叠,就是指不同的政策系统基于各自的权责或利益,对相同或相似的政策问题都制定并实施政策,造成各项相关的政策同时作用于某一政策对象。这种政策行为的重叠,使不同政策的效果混合在一起,相互影响,甚至相互干扰,因此,在实践中,很难分清某项政策的实际效果和影响力,9第2期詹国彬:我国公共政策评估的现状、困难及对策01江西行政学院学报2002(第4卷难以进行高效的政策评估。4.有关人员的抵制。政策评估必然要涉及到有关事实的描述,是非得失的评判,责任利益的分配,因此,政策运行的各有关人员会基于自身的利益而阻挠或反对政策评价的进行。而这种阻碍力量的大小往往是政策评估成败的关键所在。西方学者认为,对于决

15、策者而言。当因他们的主观失误导致政策错误而要承担责任时,会千方百计地抵制评估或将评估引向歧途,他们制造的可能理由有:(1政策影响是一个长期缓慢的过程,难以在短时间内下定论;(2政策的影响在本质上是广泛而复杂的,任何单一的标准都不足以判定政策效果是否真正实现;(3政策的影响是精细的,用粗略的量化表或统计资料无法认定其结果;(4政策效果不理想,是因为投入的资源不够,保证政策的彻底执行,需要投入更多的资源;(5政策效果的正效应不大,不是政策本身的问题,而是政策评价的偏误所致。政策执行者与评估者之间发生冲突的可能性也是很大的,因为评估者强调的客观性和公正性使执行者感到威胁和愤怒,而且评估者会打乱他们的

16、行动计划和日常生活,妨碍预期目标的实现。如果政策的错误有执行者的原因和责任,他们也多同决策者一样,想方设法阻挠或反对政策评估。政策对象由于从错误的政策或异化的政策中获得既得利益或者为了保护其局部利益,也会通过相关的途径干扰或阻碍政策评估。5.评估资料和经费的缺乏。资料和信息是进行政策评估的基础。如果没有足够、运用的与政策及其运行相关的资料和其他方面的政策信息,政策评估就很难进行,更谈不上客观公正。然而由于有些政策机关不重视资讯管理,会出现资料不完整,统计数据不准确等现象,使得政策评估难以获得精确的资料,用以分析政策的运行过程及其结果。再加上那些抵制政策评估的人员会拒绝提供相关资料或者只提供那些

17、对他们有利的资料,这样一来就更增加了评估的难度。政策评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力,这些投入能否获得也是评估工作的关键。当前除非有专用的资金来源,否则要从决策机关或执行机关获得评估经费是相当的困难的,因此没有必要的评估经费,政策评估活动也就难以开展了。6.评估结论不被重视。政策评估缺乏影响力,评估的结论往往不被有关部门所重视,使得政策评估活动难以发挥其应有的作用,这是评估研究发展缓慢的一个重要原因。当政策评估的结论与政策支持者的期望不一致时,往往会受到他们的指责、批判。认为结论有片面性,不值得重视。即使政策评估的数据相当明显,足以证明政策相关人员的绩效不佳时,他们也还会提出种种理由加

18、以反驳。这些理由也往往是一时说不清的,比如:政策的影响是长期的,不能在目前就妄加评论;政策的影响是广泛而普遍的,无任何单一的标准或指标足以衡定政策的已有成效;政策效果不佳是因为投入资源不够,如此等等。这种现象不排除,政策评估就无法进行,政策评估也就失去了其本身的意义。(四推进我国政策评估的对策1.加大宣传力度,确实提高对政策评估工作及其意义的认识。与政策过程的其他环节相比,政策评估无疑是最不引入注意,也是最薄弱的环节。当今世界一个普遍的现象就是政府每年在政策制定、政策执行环节上耗费大量的人力、物力、财力,然而却很少有政府或组织去关注政策评估,相应地在政策评估上的投入也少得可怜。究其原因,主要的

19、一点就在于人们对政策评估缺乏应有的重视。因此,当务之急是必须转变人们的观念,加强思想建设。首先,要加大宣传力度。各级政府和政策评估工作者要利用各种媒介包括报纸、杂志、电视、网络等渠道加大宣传的力度,使人们从根本上改变过去陈旧的观念,重新认识到评估的作用和意义,特别是各级政府和相应的政策部门,更应充分认识到政策评估在促进政策科学化、民主化方面的功能作用。其次,要端正政策评估的指导思想。政策评估的根本目的是促进决策的科学化、民主化和政策效果的优化。因此,政策评估要本着实事求是的态度进行,除了总结经验,肯定成绩之外,更要发现问题,找出不足,探究原因,发挥其诊断和批判的功能,而不应是决策者沽名钓誉的手

20、段。2.加大对政策评估的投入。任何一项工作都离不开必要的人力、物力、财力的支持。俗话说:“巧妇难为无米之炊”,就是这一道理,政策评估也不例外。然而事实上,我国各级政府对政策评估的投入都十分的有限,因而可以说,投入不足是制约政策评估工作顺利进行的一大障碍。因此,各级政府除了从思想和观念上要重视政策评估之外,更应在现实中加大对政策评估的投入,以确保政策评估的顺利进行。具体说来,主要在三方面:一是评估人才方面。各级政府要配备掌握评估方法与技术的评估人员,这是保证评估工作的胜利进行,评估经验客观、公正的前提。二是要建立相应的评估组织。没有相应的评估组织的存在,政策评估工作将难以开展。三是要投入必要的经

21、费。经费的充足与否在一定程度上决定了评估工作的顺利推行。一句话,没有相应的投入,政策评估将成为“水中月、镜中花”。3.拓宽和健全政策评估的信息渠道及系统。信息是决策的前提和基础,也是评估的依据。没有真实、详尽的资料,公共政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以应该拓宽政策评估的信息渠道,建立起覆盖全社会的信息网络系统,最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通,最大程度地避免信息的截留、失真,以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此,各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外,其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播,

22、增强政府过程的透明度,杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说,将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息,降低评估成本,有利于评估方法和评估结论的传播,便于及时了解政策效果。对于公众来说,可以借助各种信息渠道,发表自己对有关政策的意见和建议,以促进决策的民主化。4.要选择恰当的评估方法和技术,以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作,要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等;政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点,都有其适用的范围。因此,评估者要能够根据具体的情况,灵活的加以选择和运用,必要时可以综合运用各种方法和技术,以提高评估结论的可信度。5.明确政策目标、精选评估对象。政策分析者在评估一项政策的成败之前必先诊断有无任何社会问题的存在,以及界定各项目标,用以指出如何进行或采取何种行动来改善那种情况。评估者在评估政策之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题,它的预期目标又是什么,否则政策评估将失去“参照物”,评估者将无所适从,评估的结论更谈不上有效性。因此,任何一项政策都要