让银行资本发挥它的作用(

1、货币金融评论 2004年第5期让银行资本发挥它的作用* 本文根据作者2004年5月7日在亚洲银行家2004年高峰会上的演讲整理。中国人民大学财政金融学院 陈忠阳 摘要：资本是市场经济的基本概念，银行资本金规则，包括资本金形成和补充、银行资本充足监管和银行资本丧失后的破产与重组等方面的规则，是市场经济下金融体系的根本所在，是市场经济的最根本的规则。资本在以公司为主要经营组织形式的市场经济体系中发挥着基础性的作用。尽管与其它行业相比银行业以负债经营为特色，资本较少，融资杠杆率较高，但银行资本所肩负的责任和发挥的作用却因此更显得重要。作为国际金融领域关于银行资本金的游戏规则，新巴塞尔资本协定无疑将对

2、各国银行业的运行和发展，甚至整个经济体系都产生重大影响。然而，由于各国国情和市场经济发展阶段和成熟程度的不同，各国银行资本金问题的具体表现和重点也有所不同。新协定在这一方面正好具有明显的弱点和缺陷。中国作为发展中大国，作为由计划经济向市场经济转变的转制经济体，银行资本金问题具有与发达国家不同的特点，让银行资本发挥其在市场经济条件下应有的作用既是中国遵守资本金国际游戏规则的根本所在，也是全面促进银行业加强风险管理，提高国际竞争力的根本所在。 一、资本的作用与中国的银行资本问题 （一）市场经济条件下银行资本的作用首先，提供融资。与其它企业一样，银行资本是银行发放贷款（尤其是长期贷款）和其它投资的资

3、金来源之一，它和银行负债一样肩负着为资产提供融资的使命。资本融资的具体来源主要包括原有股东追加投资、发行新股和留存利润。第二，吸收和消化损失。在市场经济的投资者利益保护基本框架下，资本金是承担风险和吸收损失的第一资金来源。银行一旦遭受损失，首先消耗的是银行的资本金。因此，资本金又被称为保护债权人，使债权人面对风险免遭损失的缓冲器。第三，限制银行过度业务扩张和风险承担。在风险越大收益越高的银行业务领域，业务的过度扩张和风险的过度承担具有内在的经济动因。在市场经济条件下，银行资本承担着限制这种扩张和风险的重要经济功能，巴塞尔资本协定从一开始就是基于银行资本的这一功能开展国际合作，提出国际统一标准，

4、新巴塞尔资本协定更是试图通过提高监管资本计量对银行风险的敏感性来进一步强化银行资本的这一约束功能。第四，维持市场信心。市场信心是影响高负债经营的银行业稳定性的直接因素。对银行信心的损失将直接导致市场的崩溃和银行危机。在市场经济条件下，银行资本金作为保护存款户的缓冲器在维持市场信心方面发挥关键作用。这也是巴塞尔银行监管委员会实施银行资本金国际统一标准的重要理由和目标。最后，为银行管理，尤其是风险管理，提供最根本的驱动力。资本是风险的第一承担者，因而也是风险管理最根本的动力来源。现代银行的风险管理体系中，风险管理作为自上而下的过程，都是由代表资本的董事会推动并承担最终责任。 （二）中国现阶段银行资

5、本的作用由于中国银行体系是在与资本和风险概念相排斥的计划经济体系下建立起来的，在相当长的时间里存在资本概念缺失、资本计量模糊、资本充足率低等问题，二十年的银行发展与改革尽管朝着重视资本的市场经济方向取得了很大的进步，但银行的现实问题仍然表明中国现阶段银行资本的作用仍然不能得到有效发挥，受到全面抑制。考虑到这些情况，只能说中国银行资本金的象征性作用，即象征中国银行改革方向的作用大于其实际的经济作用。从提供融资功能的角度看，中国的银行资本显然没有发挥很大的作用，因为中国金融统计年鉴显示，中国银行业在过去二十年的高速发展主要反映在存款规模和贷款规模的快速扩张，而资本金的规模，除了1998年和2004

6、年的两次政府注资，基本没有什么变化。从资本金的具体来源渠道看，中国银行业基本上是国有的，很难通过发行股票或增加非国有投资者等渠道获得外部资金来源，中国银行业的盈利能力长期偏低，也很难通过内部积累增加资本，同时，作为中国银行业几乎唯一股东的中国政府多年面临预算赤字困扰，难以用更多的资金来支持银行的资本。从吸收和消化损失的功能角度看，中国的银行资本也未能发挥应有的作用。由于长期的资本金不足和贷款损失准备金提取严重偏低，导致银行损失无法及时被吸收和消化，最终形成了规模庞大的不良资产。1999年四大商业银行不良资产剥离到资产管理公司就是银行资本金不能发挥吸收和消化损失功能的证明。从限制银行过度业务扩张

7、和风险承担的功能角度看，中国的银行资本才刚刚进入角色，目前正面临考验。长期以来，中国银行业是通过信贷配额等计划经济手段直接控制银行业务规模的扩张，1998年信贷配额的取消为银行资本发挥作用让出了空间，2004年中国公布第一个关于资本充足率监管规定为银行资本发挥作用提供了监管保障和实施标准。目前，中国经济已经步入了过快发展的扩张期，银行资产扩张及其控制成为焦点问题，除了存款准备金、利率等手段，资本金约束能否真正发挥作用将是银行朝市场机制深度转型的重要标志。从维持市场信心的角度看，银行资本的作用远不如银行国有性质所产生的作用大。在中国，人们对银行的信心主要是因为银行是国家所有，国家对银行给予完全的

8、信用支持的事实，而并非主要来自于银行所公布的资本充足水平。最后，从提供风险管理的驱动力来看，由于中国的银行普遍没有建立起健全的现代公司治理结构和有效的风险内部控制体系，银行资本提供的风险管理驱动力，尤其是这种驱动力在整个银行范围内的各个层次上的传递受到很大限制。 （三）中国现阶段银行资本问题因此，与市场经发达国家不同，中国的银行资本问题不仅仅表现在资本充足率不高，资本金的计量缺乏科学性，更重要、更根本的是中国的银行资本的性质和概念没有得到有效确立，资本所应有的功能和作用没有得到发挥。在后者没有解决之前，单纯提高银行的资本充足水平和增加监管资本计量的科学性和对风险的敏感性并不能从根本上解决中国的

9、银行资本问题。1998年中国银行业第一次全面注资未能从根本上解决银行不良资产的产生和动态上解决银行资本金不足的问题就是例证。因此，解决中国目前银行资本问题的当务之急和根本出路并不在于增加资本的数量和改进资本的计量方法，而是在于更加全面和根本的制度转变，即由计划经济基础上的银行业转变到市场经济基础上的银行业，在这种根本的制度转换中让银行资本全面发挥它应有的作用，在此基础上提高资本的充足性和资本计量的风险敏感性。 二、新巴塞尔资本协定的缺陷转制与发展中的中国的视角 新巴塞尔资本协定的缺陷是国际金融界争论的焦点问题。各国金融机构从自身的情况出发提出了很多意见。中国作为转制与发展中的国家，尤其是作为日

10、益走向开发的发展中的大国，遵守国际规则和受到国际规则的影响和制约是不可避免的。巴塞尔资本协定作为国际金融领域最重要的共同规则，无疑受到中国的高度重视，并不可避免地影响中国金融业的发展。然而，无论是1988年版本还是新巴塞尔资本协定，都是在发达国家（十国集团）内部谈判和协商的基础上达成的，反映的是发达市场经济国家的现实情况和需要，而对发展中国家的需求考虑不足。尽管新协定经过了广泛的国际咨询，显然，发展中国家的声音没有给予足够的考虑，而发达国家的意见始终成为协定修订的主导力量。一个典型的例子就是第二稿公布后国际社会对其在标准法下给予发展中国家和中小企业的风险权重过高进而影响到资本向发展中国家和中小

11、企业流动等问题提出了尖锐的批评，但是，只有中小企业问题因涉及到发达国家发展的基本动力和银行竞争力（尤其是德国），风险权重被降低了10以上，而发展中国家，包括中国的许多要求没有得到足够的考虑。另外一个典型例子是，原定2003年年底定稿的最后期限再次被推迟到2004年年中，以便于重新修正第三稿中将预期损失计入监管资本要求框架等有关内容，其背后的原因是这些内容对美国银行业不利。站在转制与发展中的中国的角度看，尽管新协定在许多基本的层面上与中国银行改革的方向和现实的努力是一致的，如鼓励银行稳健经营和加强风险管理，加强银行资本的作用，通过提高监管资本计量对风险的敏感度来加强以风险为中心的银行监管，引入监

12、管检查和市场约束力量来增强资本监管的有效性，倡导国际资本规则的融合与统一来促进公平竞争的国际环境等等，但是，不同的发展阶段和不同的市场经济成熟程度，决定了发展中国家与发达国家在具体实施目标上存在差异。对于发达的十国集团而言，成熟的市场经济条件决定了他们可以直接追求“让银行资本对风险更加敏感”的目标。然而，对像中国这样处在转制和发展进程中，市场经济制度还很不成熟的发展中国家，更加现实和合理的目标应该是“先让资本发挥它的作用，然后再让它对风险具有敏感性”。巴塞尔资本协定被全面修订的一个重要的原因是老协定对各银行而言是“一个号码给大家穿(One size fits all)”，不能反映各银行的具体需

13、要和差异。从发展中国家的角度看，新协定仍然是“一个号码给大家穿”，是“发达国家的号码给发展中国家穿”。因为，基于十国集团需求制定的新协定所关注的焦点在于如何以一种更具风险敏感性的方法来计算资本金，从而促使各国在资本充足率上达到国际统一的数量标准，然而，像中国这样的转制和发展中国家目前所关注的焦点是如何让资本在一个不太成熟的市场体系中发挥它的作用。将新协定应用于转制和发展中国家，最大的问题在于新协定忽略了其实施和运行应该具备的基础设施条件。由于根据发达国家情况制定，新协定将这一重要前提条件想当然地假定它已经存在，然而，对于像中国这样的转制和发展中国家，构成这一基础设施的许多具体内容还不存在或不成

14、熟，这包括公司和银行破产制度和程序、法律和诉讼体系、资本市场、信用评级体系、会计体系、科技支持、数据库、公司治理结构，甚至包括人们对于风险和风险管理的基本态度。鉴于新协定对发展中国家的这一根本缺陷，简单的照搬和套用新协定在中国是不能实现其目标的。正如中国银监会刘明康主席在2003年7月31日致巴塞尔委员会主席卡如纳先生的信中指出：“如果在中国实施新协议，与实施老协议相比，新协议只能在很小程度上提高资本监管的风险敏感度，但同时会提高整个中国银行业的资本要求。”此外，由于中国缺乏外部信用评级体系，国际信用评级机构对中国企业的评级覆盖率低，中国也缺乏信用衍生产品、贷款证券化、贷款出售等现代风险管理手

15、段，更根本的是中国的银行资本金的作用受到抑制，新协定在中国很难对银行提供预期的改进风险管理的激励机制，因而也很难从根本上促进银行改善风险管理。 三、如何让资本发挥它的作用促进风险管理更加全面的方法作为旨在促进银行加强风险管理的新巴塞尔资本协定，其关注的焦点在于监管资本金的计算，试图通过提供监管资本计量对银行实际风险程度的敏感性来提供改善风险管理的监管激励与约束。如前所述，中国当前银行资本问题的根本不在于资本的计量，甚至不在于资本的充足水平，而是在于资本概念的确立与其作用的发挥。因此，促进中国银行业加强风险管理需要注重根本和更加全面的解决方案。至少有以下内容在这个全面解决方案中是不可或缺的。 （

16、一）加强现代风险教育，树立现代风险管理和资本金理念毫无疑问，做正确的事情首先需要正确的观念。中国是一个由计划经济向市场经济转型的经济体，管理风险的挑战不仅来自具体的风险计量和控制技术，更加重要和根本的是来自观念转换，建立与市场经济相符合的现代风险管理理念。因为，关于风险和风险管理，计划经济体系与市场经济体系有着完全不同，甚至是相反和矛盾的理论基础和制度安排。在市场经济中，风险首先被视为是经济体系内在的属性，不可避免的正常现象。风险来自于作为市场经济体系基本特征的价格的波动性（市场风险），也来自于作为市场经济最基本规则的资本金规则的必然后果：因损失过大而丧失资本金企业的破产和倒闭（信用风险）。因

17、此，市场经济体系中的商业活动，尤其是金融业务，本质上都是以风险换收益的行为。其次，风险不仅被视为损失的可能，也被视为盈利的机会，具有双向性。因此现代市场经济条件下的风险管理并不等于一味地降低风险甚至回避风险，相反，在高风险高收益的基本市场经济规律支配下，市场经济追求的是风险和收益的平衡（trade-off），鼓励合理适当的风险承担，尤其是与银行风险管理水平、资本金规模和项目预期回报水平相适应的风险承担，从而鼓励金融创新和增强竞争力。在市场经济制度下，资本金无论是从经济、会计、管理还是监管和法律的含义上都得到了明确的界定，资本金成为包括银行在内的任何公司承担风险责任（损失）的最后底线。因此，资本

18、金成为银行风险承担和业务扩张的重要约束力量，而现代风险管理的重要任务就是在量化风险的基础上将有限的资本金资源依据既定的发展战略和风险政策配置到各个业务部门中去，并使得各业务的发展受到这种资本配置和风险预算的约束。在这种现代观念下，风险管理成为损失发生前的事前管理过程，因此显得尤为重要而又具有挑战性。与市场经济相反，计划经济从本质上看是一种排斥风险的经济制度。在这种制度安排中，固定价格和经济计划手段被用来试图消除经济体系的一切不确定性和市场风险，同时企业的国有性质和国家信用支持被用来消除信用风险和交易对手风险，风险因而被认为只是来自经济体系以外的因素造成的，如战争、自然灾害、国际经济冲击等。因此

19、，在计划经济制度下，风险承担是不受到鼓励的，而管理风险也就几乎等同于降低风险或回避风险。在很多情况下风险管理的主要内容变成处理损失的事后管理过程。中国目前的经济体系正在朝着市场经济的方向转型。尽管一些计划经济的成分或影子仍然存在，但价格放开了，包括资本市场在内的市场体系形成了，企业与政府脱钩了，资本金概念得到初步确立，企业破产和倒闭成为了正常经济现象，因而市场风险和信用风险也成为了中国经济体系的内在属性。然而，基于计划经济的传统教育和风险观念在不少人们的脑子中难以自动转变，进而形成风险观念与实际经济体系的错配。这种以计划经济的观念来理解和看待市场经济的风险和风险管理可能产生两种危险的错配情况。

20、一是仍然单向地看待风险，继续回避承担任何风险，其后果是失去创新能力，失去客户与市场，失去核心竞争力，最终在激烈的竞争中被淘汰。二是尽管认识到风险是不可避免的，承担风险是利润的来源，但在承担风险的同时忽略了对风险进行必须的管理，进而导致盲目和过度的风险承担，最后的结果只能是因损失而破产倒闭。因此，面对经济体系的转型和市场的变化，唯一的出路只能是建立以风险管理和资本金管理为中心的现代管理机制，同时提高资本金实力和风险管理水平。而要达到这个目的，第一步要做的就是加强现代风险管理理念和技术上的教育。 （二）硬化资本金规则与约束市场经济运行的基本规则要求，任何公司都要有充足的资本金，以防止非预期损失的发

21、生导致破产。新巴塞尔资本协定向银行提出具有风险敏感性的监管资本要求的本质也在于此。因此，资本金对包括银行在内的任何企业承担风险具有约束力，而且，这种约束应该是“硬性的”，是“硬约束”，即，资本金完全损失后应该依法破产和重组（如英国巴林银行），或重新注入资本（如美国LTCM），以示对承担过度风险负责。 在没有破产的情况下，如果金融机构的风险相对于其资本金过大，监管当局有权限制金融机构开展风险较大的业务，以降低风险；或者要求金融机构追加资本金。此外，相对于外部法律和监管力量产生的硬约束，资本金对承担风险的硬约束还表现在内部管理和控制的要求，即，金融机构应该在统一的风险政策（由最高管理层制定）下，依

22、风险配置资本，即进行所谓风险资本配置，作好风险预算，任何业务部门或地区承担的风险必须受到内部所配置的资本份额的（硬）约束。由于转制经济的原因，尤其是金融机构全资国有的所有制性质和金融机构破产司法程序的不健全，中国金融机构长期以来存在资本金对风险承担的软约束（甚至没约束）问题。具体表现为金融机构资本金不足，资产（也就是风险承担）过度（无约束）膨胀，不良资产不断增加，尤其突出的是金融机构破产倒闭或重组的有效机制还没有形成，金融机构还没有实际承担起过度承担风险的责任，也就是说，资不抵债的机构没有得到相应的处置（包括倒闭、重组或注资），而是仍然在通过增加新的负债不断进行新的业务和风险承担。在一个缺乏资

23、本金对风险承担有效约束的环境里，风险管理失去了根基，管理风险的口号可以喊得非常响亮，实际行动往往在这种软约束中显得非常无力与无奈。在这种外力作用下的“硬约束”都不存在的情况下，金融机构内部风险资本配置对各部门和各地区的“硬约束”更是难以“硬化”，资本金因而无法对制约资产膨胀和风险过度承担发挥实质作用。可以说，没有真正的破产约束，就没有真正的风险管理。 （三）建立健全银行治理结构和风险管理体系 治理结构是利益相关者之间的责权利结构，尤其是股东和经理层之间关系是治理结构的核心内容，也是风险管理的首要前提。金融机构作为天生就是承担风险和管理风险进而获取风险收益的公司，承担风险和管理风险是金融机构最根

24、本的责权利所在，承担风险的权力、管理风险的责任和获取风险收益的利益构成金融机构公司治理的核心内容。因此，治理结构是金融机构风险管理的原动力所在。在一个自上而下的风险管理系统中，只有良好的治理结构才能为金融机构风险管理提供充足的原动力。在良好的治理结构的基础上，建立起包括内部审计部门和风险管理部门在内的全面的内部控制体系是开展风险管理工作的前提条件，也是重要内容。风险管理的一切量化和控制技术及其有效性都建立在此基础之上。中国金融机构目前普遍存在缺乏现代公司治理结构和有效内控体系的问题。这是中国金融风险管理亟待解决的问题，其解决也是要先于一切技术方法，包括内部评级、数据库、量化模型和金融工程等。中

25、国目前金融改革被认为进入了攻坚阶段，这种艰巨性主要表现在市场化改革的基础上建立起现代公司治理结构和相应的有效内部控制体系。金融机构的上市不仅要解决资本金不足的问题，更重要的是要在制度上解决解决资本金对风险承担的“软约束”的问题，要让这种约束“硬化”。这种约束“硬化”的过程就是现代治理结构和有效内控体系建立的过程，这一过程包括建立起独立董事制度、内部审计制度和风险管理体系等各个方面的内容。中国目前许多金融机构都开始了以风险管理委员会和风险管理部为核心的风险管理组织体系的建设，以风险政策为中心的风险管理制度规定也正在形成之中。尤其是金融机构的上市正在使得这一进程明显加快。 （四）提高风险量化和衡量

26、技术风险量化是现代风险管理的关键环节，也是风险管理乃至资本监管得以有效实施的基础和前提条件。九十年代以来，风险量化越来越受到观念上的重视和技术进步（包括现代金融理论与技术、数理统计技术和计算机技术等）的支持。近些年发达国家银行为了加强内部风险管理和提高市场竞争力开发的风险量化高级方法，如Riskmetrics、Creditmetrics和KMV等模型技术已经成为发达风险管理的重要标志。新巴塞尔资本协定也通过提供降低监管资本要求的激励来鼓励银行采用高级的风险量化方法，如信用风险中的内部评级法(IRB)和操作风险中的高级衡量法（AMA）。中国目前在风险量化方面与发达国家有相当大的差距，银行不良资产规模缺乏透明度的一个技术原因就是资产质量和风险程度缺乏科学可靠的衡量方法。这个问题已经引起了中国银行家和监管者的高度重视，监管当局领导的跨银行“内部评级法工作组”的成立和贷款五