借鉴国际经验完善我国资本市场监管

1、    内容提要:由于资本市场在一国经济体系中的重要地位,资本市场监管作为金融监管的重要组成部分一直以来为各国政府所重视。本文介绍了国际资本市场监管的最新发展,包括监管目标的变化、加强对监管者的再监管、加强对证券欺诈和财务丑闻的监管以及各国监管机构加强信息交换等。在借鉴国际经验的基础上,本文主要从宏观、微观以及再监管体系三个方面提出完善我国资本市场监管的建议。 关键词:资本市场监管模式再监管经验借鉴 一、引言 近年来,全球资本市场迅猛发展,当庞大的资金在全球资本市场流动而繁荣全球市场的同时也加剧了全球资本市场的动荡。国际上对于资本市场不断加强监管的同时也

2、出现了一些新的变化。与此同时,我国资本市场也处于深化改革的关键阶段,新兴金融机构和业务不断涌现,新的体系正在加紧形成。在这一背景下,借鉴国际上在资本市场监管方面的做法与经验,并结合我国监管的现状调整和完善我国金融监管体制,具有十分重要的现实意义。 二、国际资本市场监管的新发展 (一)资本市场监管目标的转变 1998年以来,“国际证券监督管理委员会组织(IOSCO)”应形势的发展,将证券监管目标从1992年报告中的两个扩大为三个。这三个目标是:保护投资者;保证市场的公平、效率和透明;降低系统风险。这种改变反映了近年来全球资本市场发生的深刻变化。 具体地说,“保护投资者”就是使投资者免受误导、操纵

3、、欺诈、内幕交易、不公平交易和资产被滥用等行为的损害。信息披露是保护投资者的重要手段。按照IOSCO的原则,信息披露的关键是会计和审计报告要符合规范、质量高并遵照国际标准。另一个重要方面是监管机构设定的规则应当具备法律效力和权威;投资者有权通过中立机构如法院或其他仲裁机制向中介机构因其不当行为而导致的亏损取得赔偿。 “保证市场的公平、效率和透明”主要指监管者通过恰当地设立交易制度来保障交易的公平,使投资者都能够平等地进入市场、使用市场资源和获得市场信息。监管制度应当发现、防止和惩罚操纵市场者和其他导致市场交易不公平的行为。为保证市场的有效性,监管者应当保证市场信息的即时公布、广泛传播和有效反映

4、于市场价格中。市场透明度指“在公众中实时传播的有关某项交易的在交易前后的信息量”。 “降低系统风险”指监管者应当通过设定对市场中介机构的资本充足率和内部控制要求等措施降低投资者的风险。一旦金融机构出现财务危机,监管者应当尽量减轻危机对整个市场造成的冲击。为此,监管者应当要求中介机构满足资本充足率和一定的运营条件以及其他谨慎要求;当中介机构倒闭时客户可以免遭损失或者整个系统免受牵连。 (二)注重资本市场的再监管 资本市场监管一般包括两个层次:一是政府对整个资本市场参与者的监管,二是构建对监管者自身的监管机制。资本市场监管是一种政府监管,而政府监管并不是完美的,政府监管具有“有限性”。 首先,政府

5、监管存在自然垄断现象,由于资本市场监管部门职能很大程度上是划定的和不可替代的,意味着监管部门提供的公共服务具有垄断性。其次,政府监管存在寻租行为,现代经济中租金无所不在,只要存在垄断、特权、管制、信息不对称,就会出现租金。租金存在,寻租活动就必然存在。寻租既存在于私人物品市场、要素市场和资产市场,也存在于资本市场。资本市场的寻租活动也是造成其监管效率低下的重要原因。另外,政府监管存在监管者的道德风险,在资本市场监管活动中,监管者作为委托人,从社会利益出发,与被监管者之间达成一种经济学上的委托代理关系。在这种关系中,监管者处于信息劣势一方,即使它主观愿望良好,也有可能力不从心,无法及时全面实施监

6、管职能。进一步分析,资本市场监管活动还存在另一层委托代理关系:即社会、公众是委托人,而监管者是代理人。这里,监管者又变成信息优势一方,有可能发生监管者道德风险。由于监管活动中监管者道德风险的存在,政府官员是否努力工作、勤勉尽职,是影响监管绩效的原因之一。这些种种问题造成了资本市场监管的有限性,当问题发生时也会引起资本市场的动荡。因此各国在考虑资本市场监管体制建设的同时,也开始考虑资本市场的再监管问题并以各种形式加以改进和完善。而实施对监管者监管有利于抑制监管腐败,提高监管效率,也有利于实现监管的公开、公平和公正。 (三)加强对证券欺诈和财务丑闻的监管 进入21世纪以来,国际资本市场上财务丑闻不

7、断,如2001年底爆发的安然事件、2004年的帕玛拉特事件、北电网络财务丑闻等,都给国际资本市场带来巨大冲击,也为国际资本市场监管带来新的挑战。为减少继续发生该类事件、保护投资者利益、恢复市场信心,美国政府于2002年7月30日正式签署萨班斯-奥克斯利法案(Sarbanes-Oxley Act of 2002)。其中明确提出,公司首席执行官应当为公司财务报表及其它披露信息的准确性、时效性、完整性和公允性提出个人承诺。美国证监会也要求近1000名首席执行官对其所在公司的财务报告的准确性发誓作证。从而将信息披露与经理层的人身关系联系起来,触及经理层的切身利益,将高级经理层的利益不仅置身于民事责任、

8、行政处罚的约束之下,而且通过刑事法律加以约束,形成对管理者的人身约束和威慑作用。意大利针对帕玛拉特事件的改革议案大大加强了股市资产监管委员会的权利,新增协调市场监管的机构,并规定今后对有金融欺诈行为者将视情节轻重予以经济处罚和追究刑事责任。对那些给投资者利益造成严重影响的金融欺诈者,将被处以最多达50万欧元的罚款以及3至12年不等的监禁。而加拿大在北电网络事件之后加强了公司结构治理规范,从4个方面进行改进,即调整对董事会的监管,为了确保董事不受管理层的影响而把董事长和经理的职位分割开来;在法律方面做出相应规定,加大对违规者的惩罚力度,增加了高层违规成本;加强审计委员会的独立性,对会计行业实施了

9、改革措施;加强执法力度,从金融行业的监管层入手加强监管力度。 (四)加强了各国监管机构间的信息交换,强调区域性的沟通与合作 国际资本市场的风险在国家和地区之间相互转移、扩散,因此资本市场监管将不仅仅是一国的事情,而是需要各国加强在资本市场监管方面的协调与合作。安然事件、北电网络丑闻等的发生表明现代金融机构的业务深度交叉已经危及区域性金融安全,加强区域性的沟通和监管合作成为必然趋势。如美加两国针对上述事件签订了合作备忘录,致力于加强两国信息交流等监管合作。“9.11”事件之后,IOSCO成立的一个特别项目研究小组起草了多边谅解备忘录用来加强证券管理机构之间的信息交换以及加强金融犯罪的调查。在签备

10、忘录前,各成员必须通过公证透明的程序证明它们具有履行各种条款的法律能力。这种做法为不具备法律能力的成员提供了提高其自身标准的激励。有义务为它们提供帮助并且援助行动的框架已经制定,目前已有26个成员完成了申请程序,正式成为备忘录的签约国。证券机构的信息协作无疑是增强全球金融透明度的重要方面。 三、对于完善我国资本市场有效监管的建议 在资本市场监管模式上,各国根据自身的经济发展和金融环境形成了集中型、自律型以及中间型管理模式。目前, 世界上大多数实行集中型或自律型模式的国家已开始逐渐地向中间型过渡,使集中型和自律型监管模式取长补短,发挥各自的优势。我国应根据自身金融环境的特点并借鉴国际资本市场监管

11、的一些新发展,完善我国资本市场的监管体制。我国资本市场的监管也要以保护投资者以及股东的利益,确保资本市场的有效运行并降低资本市场风险为主要目标。同时实现严格监管、规范运作、确保提高上市公司质量,即实现由追求数量扩张为追求高质量的扩张;由粗放监管转变为严格监管;由不规范运作转变为规范运作;由“圈钱”市场逐步转变为给投资者丰厚回报的投资市场。结合目前我国资本市场及其监管的现状,要实现我国资本市场的有效监管应努力实现以下几方面: - 要尽快理顺省联社同县联社、信用社的管理体制，确保基层农信社的独立性，严禁上级联社指定下级联社负责人。省联社不能办成行政性管理机构，要在尊重法人经营权的前提下，树立服务意

12、识，充分发挥人才、信息、管理上的优势，建立有效的金融创新机制，开发适应农村各类市场主体需要的系列金融产品；要重点发展金融咨询、代理、保管、担保和个人理财等中间业务，加快银行卡联网，实现联合经营。五、积极推进新型农村金融机构发展，增强农村金融市场的竞争性2006年底，银监会放宽了农村金融市场的准入，鼓励各类资本到农村，设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。截至今年2月末，已在6个省、区试点三类新型银行业金融机构，开业了34家，取得了一定效果。下一步将在全国各省、市积极稳步地推进试点，正在筹建当中的还有62家机构。应该说，这是个好办法，但银监会规定，村镇银行等金融机构的股东必须是金融机构、企业法

13、人或自然人，不包括社团法人。一些NGO（即非政府组织）人士感到很遗憾，由此引发了一些争论，比如NGO的小额信贷是否应该向银行类金融机构过渡？如果能过渡将可能会面临哪些困难？现在全国各地的小额信贷形式很多，差异很大，需要在实践中不断改进和完善。第一，银监会合作部将各种形式的小额信贷纳入监管范围之内。发展小额信贷需要有个总体的规范。建议银监会制定一个“农村小额信贷发展指引”，并在实践中逐步规范。各种形式的小额信贷在成立之初，要到银监会的县监管办备案，这样也便于监管部门及时掌握各地小额信贷的发展情况，发现问题，解决问题。第二，拓宽小额信贷融资渠道。股本融资是最好的融资渠道，但持有小额信贷机构股票不能

14、在二级市场销售，所以投资者不会对小额信贷机构的股票感兴趣。国际经验证明，只有当小额信贷机构发育成熟并有一定的营利能力后，才有可能吸引社会投资者。考虑到我国尚未建立起针对小额信贷机构的信用评价体系，所以短期内小额信贷机构债券融资的前景不乐观。另外小额信贷机构的信用贷款缺乏抵押物，虽然有预期的现金流，但信息不够充分，小额信贷顶多能算作关注贷款，想通过小额信贷资产证券化进行融资，目前还不现实。目前社会各界向小额信贷机构的投资大多被看作是一种公益行为，很少被看作是一种商业行为。各种小额信贷可以考虑在社员内部吸收存款，存款利率由社员讨论决定。这样不仅可以满足农户资金安全的需求，还可以将农民闲散的、小额的资金汇集起来，形成更大的资金，满足更多农民的贷款需求。从金融安全的角度看，只要小额信贷不对外设柜台，只在社员内部相互融资，不会引发金融危机。小额信贷的原始本金（或称种子资金）可以通过货币发行的方式，或者是财政扶贫注资的形式，由政府向农村无偿提供，同时吸收社会各界力量广泛参与。建议国家成立小额信贷批发基金，组成基金会，获得国内外捐赠和国际金融组织贷款，对小额信贷机构提供资金融通。山东进行了有