构建环境承载力评价制度的设想

1、构建环境承载力评价制度的设想2006/05/18- 近30年来，我国经济发展在取得举世瞩目成就的同时，生态环境总体上也在不断恶化。落实科学发展观，必须在发展中考虑环境承载能力，走人与自然和谐发展之路。 环境承载力评价对实现科学发展具有重要意义 第一，这是可持续发展的必然要求。我国生态环境之所以出现严峻的局面，和过去一些地方片面注重GDP增长的发展理念关系甚大。由于在发展中很少考虑环境承载力，无节制滥用环境，造成严重环境问题。实现以人为本和可持续的发展，必须改变不考虑环境承载力和环境成本的发展理念。我国环境的地域性特点十分突出，南方、北方、东部、西部气候条件和地理环境相差很大，水、土地和其他资源

2、的空间分布存在明显差异，区域生态环境承载能力悬殊。如水资源，地域分布非常不均衡，基本上是南丰北少，东丰西少。目前，北方地区以10%的水资源，承载着45%的人口和经济总量。这不可避免地造成水资源与经济活动越来越不匹配。因此，必须根据各地环境承载能力、承载水平和环境要素特点，制订差别化产业发展和环境保护政策，形成合理的产业结构，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。 第二，这是对当前我国环保制度的完善。早在上世纪80年代，我国就提出要避免走发达国家“先污染，后治理”的老路。但20多年来我国环境污染问题仍然呈现出越来越严重的态势。这除了与我国发展阶段、粗放型的增长方式直接相关外，也与我国环保制度不健

3、全不完善密切相关。当前环保体制在指导思想上，比较注重末端治理，而对污染的事前防治和总量调控重视不够，环境保护投入很大，成本很高，但成效有限。如声势浩大的淮河治理工程，历时10年，耗资600多亿元，仍未取得明显成效。从具体环保手段看，采取的主要措施是：对重点企业污染物排放进行达标控制，对重点城市设定环境标准，对重点流域、区域、海域进行污染治理，在环境评价方面，主要对新建项目进行环境影响评价。这些措施偏重于对点的控制，缺乏对区域环境总体承载能力评估这一重要环节，无从确定区域的环境承载能力和承载水平。而且，按行政层级管理的环保体制也很容易受地方保护主义的干扰。 第三，这是开展主体功能区划的前提和依据

4、。“十一五”规划纲要提出，要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力以及其他综合因素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这是我国区域发展战略的一个新思路。搞清各区域的环境承载力和承载水平，是进行主体功能区划的重要依据和前提。对国土开发密度、环境承载水平已经较高的区域，确定为优化开发区，在这一区域，要着力提高产业技术水平，化解资源环境约束，提升参与国际竞争的层次；对资源环境仍有一定的承载能力，经济和人口集聚条件较好的区域，确定为重点开发区域，这一区域要增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力，使之逐步成为支撑经济发展和人口集聚新的重要载体；对生态环境脆弱、

5、经济和人口集聚条件不够好的区域，确定为限制开发区域，实行保护优先、适度开发的方针，引导人口自愿有序转移，缓解人与自然的紧张状况；对依法设立的各类自然保护区，确定为禁止开发区域，依法实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。 环境承载力评价的基本思路 环境承载力评价，就是要在一定的环境质量要求下，在不超出生态环境系统弹性限度条件下，对环境可支撑的人口、经济规模和容纳污染物的能力，进行定性和定量分析，通过评价，确定各区域的承载能力和承载水平。需要说明的是，由于环境承载力是由水、土地、大气、生态等环境要素决定的，从实际可操作性出发，环境承载力评价可以通过对水、大气、生态等环境要素子系统的评价来实

6、现。“木桶原理”适用于环境承载力，即环境承载力中最薄弱的环节决定总体承载力。这样就不必要对各环境要素进行统一量度，减少其中的不确定性和不可比性。 由于环境的地域性特点，故应对处在同一相对闭合循环中的区域环境进行统一评价。环境评价区域划分，除考虑自然条件，还要考虑人口分布、经济联系等社会因素。据此，我国应着重在以下五类区域开展环境承载力评价： 一是重要经济区域。对经济活动密集而且联系紧密的重要经济区，如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海、川渝等地区应进行整体区域环境承载力评价，并评估当前承载水平，以确定未来发展政策和发展方向。 二是重点水系和海域。各水系内部关联度高又相对闭合，需要按流域对各主要水系

7、和重点海域进行承载力和承载水平评价。 三是全国大中城市。城市环境是一个相对独立的小系统。各个城市拥有的不同环境承载力是其发展的先天约束条件，对各大中城市环境承载力和承载水平进行评价，是确定城市功能定位和发展方向的重要依据。 四是生态脆弱地区。生态脆弱地区对开发活动比较敏感，必须进行环境承载力评价，结合现实需要适度开发，超过环境承载能力的地区，要促使人口和经济活动向外转移，逐步降低承载水平。 五是重要农业区。农业发展应根据各区域承载力和气候地理条件特点，确定发展方向和开发强度，发展适宜的作物和品种，形成优势农业产业带。 环境承载力评价制度设计和相关政策建议 加强环境保护，需要通过合理的制度和政策

8、设计，促进环境成本内部化，并通过价格激励，形成环境资源优化配置、有效使用的机制。初步考虑，环境承载力评价制度应包括以下内容： （一）设置环境承载力评价指标体系 根据前述基本思路及可操作性要求，环境承载力评价指标体系应包括以下子指标体系：水指标、大气指标、土地（土壤）指标、生态指标等。水指标包括：水资源总量和分布情况、水资源利用状况、水体自净能力、水质及污染状况；大气指标包括：大气循环条件决定的一定空气质量要求下可容纳的污染物排放总量、大气质量状况；土地指标：土地资源总量和分布情况、利用状况、土壤状况、土壤污染状况；生态指标：森林等植被状况、生物多样性、生态变化情况等。 根据不同需要，对各类地区

9、可以设置不同的评价内容。如对重要水系和海域，应主要评价流域水资源状况、水体纳污能力、水质状况、主要污染段、主要污染物、主要污染源等。对生态脆弱地区的环境承载力评价，应主要侧重生态状况，以及区域可容纳的人口总量，目前人口和经济总量、分布及其影响等。 （二）建立区域环境承载力分级响应制度 环境承载力评价包括对承载能力和承载水平的评价。承载水平是当前承载量和承载能力的比较，承载水平越高，表明该地区环境压力越大。对承载水平的评价是制定环境政策的主要依据。在环境承载力评价中，可以根据环境各要素承载水平的高低，设定红、黄、蓝、绿四种不同的环境等级，设置不同的预警和响应措施。 红级是区域环境主要指标处于严重

10、超载状态，环境污染严重，这类地区要实行最严格的环境标准，对各类污染物排放总量进行削减控制，对不达标排污的企业征收惩罚性环境税，并限期进行治理，严格控制新上增加超载类污染物排放的项目，在规定时限内分期逐步使环境承载水平降低到正常状态；黄级是指区域大部分环境要素承载水平达到了临界状态，或其中有部分环境指标处于严重超载水平，这类地区要提高环境保护标准，在项目建设上提高环保门槛，对超载类污染物排放实行总量削减控制，逐步降低超载类污染物排放总量，限期达到环境标准。蓝级是各环境要素承载水平处于较好状态，环境污染处于轻微状态，绿级是区域环境处于优良状态，该两类区域要严格要求企业达标排放，做好承载水平监测分析，防止超出环境承载能力。 （三）适应环境承载力评价需要改革和调整环保体制 环境问题不同于一般的经济问题，环境管理机构设置要考虑辖区的整体性和合理性，不一定和行政区相对应。同时，环境管理是面向现场的管理，层级过多，反而不利于快速