浅论宅基地使用权制度的缺陷及完善(1)

1、浅论宅基地使用权制度的缺陷及完善(1)    摘要：宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权，现行立法对此规定得比较零散，而且还存在大量的缺陷，这不仅损害了农民的利益，还阻碍了农村经济的发展，应通过多种渠道采取措施对该制度进行完善。 关键词：宅基地使用权；用益物权；物权2007年10月1日起施行的中华人民共和国物权法（以下简称物权法），以专章的形式规定了“宅基地使用权”，明确了它是一项重要的用益物权，具有积极的意义。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益，而且事关农村的稳定，影响着国家和社会的健康发展。但物权法对此的规定仅有四个条文（152

2、条-155条）的内容，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。况且，现行宅基地使用权制度极其不完善，存在许多漏洞，无法全面地保护农民的利益，甚至会严重影响农村经济的发展和农民生活水平的提高。因此，有必要对我国宅基地使用权制度的现状做一个全面的探讨。一、宅基地使用权的立法现状沈宗灵先生说过：“法律概念在法律体系中具有其独特的功能，它对法律的制定、执行和适用均具有重要的意义，它与权利和义务紧密关联，要构建现代国家的法律体系，其中最重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。”因此必须对宅基地使用权进行明确定义。这一点物权法做到了。物权法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土

3、地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”依据法律解释学，从体系上、文义上对这一条文进行分析我们可以看出：它明确了宅基地使用权是一项独立的用益物权，与土地承包经营权、建设用地使用权及地役权处于并列地位。宅基地使用权的主体仅为农村居民，城镇居民是作为建设用地使用权的主体而规定的。宅基地使用权的客体仅指集体所有的土地，国有土地是建设用地使用权的客体。虽然在城镇规划过程中，存在农村居民转变为城镇居民的现象，但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权，因为此时的土地已从集体所有转为国家所有，国有土地不设立宅基地使用权。针对这一点笔者认为，由于城镇规划的需要，一些土地由集

4、体所有转为国家所有，原有的宅基地使用权由集体土地使用权转为划拨的国有土地使用权，居民虽然从农村居民转变为城镇居民，仍然享有宅基地使用权，此时宅基地使用权的客体为国有土地，而物权法却忽略了这一现象的存在。宅基地使用权的内容有：依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造住宅及其附属设施，受法律保护，在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。但是，宅基地使用权的内容还应当包括权利人可以有限制地处分宅基地使用权，因为宅基地使用权是一种民事权利，权利人可以对它进行处分，考虑到宅基地使用权特殊性，权利人的处分应当是有限制的，而这一点在物权法第152条中却没有涵盖。物权法第153条将对宅基地使用权的取得

5、、行使和转让的规定让与了土地管理法等法律和国家的有关规定。而这些规定主要体现在土地管理法、担保法及相关的政策性文件中。土地管理法第62条第二款规定：“ 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”1999年5月6日国务院办公厅发布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知第2条第二款规定：“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院关于深化改革严格土地管理的决定强调：“ 加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出，现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民，无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。担保法第37

6、条规定：宅基地的使用权不得抵押。土地管理法第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据以上规定确定：我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。二、宅基地使用权制度的现存缺陷宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的，是我国特有的制度。它出现得比较晚，也没有其他国家的法律可以借鉴，现行立法中虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度，还存在很多缺陷。（一）法律规范少，效力层次低，社会实用性差从我国的立法现状上看，现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，而且大部

7、分是一些规范性文件，效力层次比较低，单单靠民法通则和土地管理法来调整力度明显不够。物权法虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条的内容，并且延续了过去的政策，没有跟上社会发展的脚步。尤其是在对待对宅基地使用权的流转问题上，现行立法采取了严格的限制政策。但是根据现阶段经济的发展，人们对一项财产的需求已经不仅仅局限为使用价值，更重要的是财产的交换价值，何况并不是所有农民都靠宅基地来满足其居住需求，有些农民在拥有宅基地的同时在城镇购买了房屋，人们对于宅基地的需求不再仅限于占有、使用，他们需要通过转让、抵押、出租、出借等形式来发挥财产的更大的价值，得到更大的收益。而我国法律规定将宅基地使

8、用权仅限定在占有和使用上，禁止转让、抵押、出租，限制了其效用的发挥。（二）登记制度不完善物权法第155条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”该条对宅基地使用权的登记提出了要求，但是现行法中没有规定宅基地使用权的登记机关，很多房地产及其产权产籍归属不明，房屋所有权和宅基地使用权管理混乱。同时，由于法律禁止宅基地使用权的流转，致使宅基地使用权人在转让使用权后不对宅基地使用权进行转让登记，为产权纠纷埋下了隐患，同时造成了司法和管理的困难。（三）宅基地管理混乱，“一户多宅”现象严重根据1993年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的关于涉及农民负担项目审核处

9、理意见的通知的规定，村民使用宅基地是无偿的，这必然诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地。再加上宅基地使用权管理制度不健全，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置宅基地，村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，与此同时又有些农户分不到宅基地，出现了明显的宅基地分配不公的现象。而且，虽然我国法律禁止城镇人到农村购买宅基地，但现实中确实也存在着大量的城镇居民到农村购买宅基地的情况，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。这样原本想保护集体财产，却无法有效地保护集体及农民的财产权益，反而使宅基地的管理更乱了。 （四）宅基地使用权的物权效用受到了限制根据物权法第1条的规定，制订

10、物权法的目的之一是充分发挥物的效用。物权法在第十三章确定了宅基地使用权具有物权性质，却同时限制了其物权效用的发挥，将宅基地使用权仅确定为占有和使用，禁止转让、抵押、出租，使宅基地使用权不能充分发挥其效用。这一限制不符合市场经济的要求，没有体现出效益优先的价值取向。宅基地不      27美克里斯托弗沃尔夫：司法能动主义自由的保障还是安全的威胁？，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第2页。  28Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S.483,494,4951954.

11、0; 29美莫顿J霍维茨：沃伦法院对正义的追求，信春鹰等译，中国政法大学出版社2003年版，第137页。  30美莫顿J霍维茨：沃伦法院对正义的追求，信春鹰等译，中国政法大学出版社2003年版，第137页。  31方流芳：罗伊判例：关于司法和政治分界的争辩堕胎和美国宪法第14修正案的司法解释，载比较法研究1998年第1期。  32美罗伯特麦克洛斯基：美国最高法院，任东来等译，中国政法大学出版社2005年版，第171页。  33美斯蒂芬M菲尔德曼：从前现代主义到后现代主义的美国法律思想，李国庆译，中国政法大学出版社2005年版，第204页。  34美罗伯特麦克洛斯基：美国最高法院，任东来等译，中国政法大学出版社2005年版，第120页。  35美罗伯特麦克洛斯基：美国最高法院，任东来等译，中国政法大学出版社2005年版，第143页。  36在我国，对行政法规的合宪性和合法性审查的问题一直受到广泛关注。例如，国务院1982年5月颁布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法在实施过程中引发了严重的侵犯公民权利的问题，2003年初发生的孙志刚案件及其引发的社会舆论促使国务院于2003年废止了该项行政法规，并制定了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。同样，2001年11月开始施行并沿用至今的城市房屋拆迁管理条例被