扩大社会需求必须实行积极税收政策

1、扩大社会需求必须实行积极税收政策 去年以来，我国在运用货币政策刺激需求扩大的努力收效不显的情况下，实行了非税收的积极财政政策，取得了一定的成效。本文认为，刺激需求扩大，应该充分注意税收政策的运用。本文就此作些分析阐述。两个基本判断 一、我国宏观税收性负担水平不是偏低而是偏高改革开放以来，我国税收收入占GDF的比重不断下降，到1998年已降至12%，这一水平不仅远远低于发达国家(像美国这样的经济发达国家，其税负水平是30%-35%，瑞典这样的高福利国家达60%)，也低于发展中国家的平均水平(一般在20%以上)。从这个意义上来说，我国税负水平明显偏低，但我们就宏观税负进行国际比较，不能忽略另一个基

2、本事实，我们用来比较的这些国家税收收入在政府收入中的比重极高，1994年税收收入占全部政府收入的比重美国达92.3%，加拿大为88.6%，韩国是97.24%，印尼是92.18%，俄罗斯是93.17%(数据来源于高培勇中国财政税收制度的进一步完善绍兴国税1998年第2期)这些国家的政府收入基本上是通过税收获得的。而我国的政府收入格局则大有不同，以1997年为例，政府收入中，税收收入为主全的预算内收入为6242.2亿元，预算外收入、制度外收入、社会保障基金和冲减预算内收入的财政退库等四项合计约为8532.1亿元，但预算内收入占政府收入的比重约42%，也有专家分析比这更低。我国除税收收入以外的政府收

3、入也具有税收收入相同或相近的特性，政府或政府部门取得这些收入凭借的主要是政治权力而非财产权力，收入的支用是为了向社会或特定对象提供公共产品或准公共产品，以实现政府或政府部门的职能。当然，冲减预算内收入的财政退库，则是税收收入的一种转形式。我国政府收入中的主要收入类型，均具有税收性。所以，政府收入我们不妨称其为税收性收入。这一方面提醒我们，在分析我国税负水平时，应以政府收入这一税收性收入指标来计算我国的宏观税负。按此原则，我国税收性负担水平就大大提高，以1997年为例，就达25.4%，这个比率就比发展中国家的平均水平要高得多。所以，从我国经济发展水平的现实来看，我国税收性负担水平显然是偏高，而不

4、是偏低。另一方面，也给我们以启示，我国政府收入中的非税收入大多可以用税收形式来实现，以实现政府收入的税收化。我国宏观税收性负担偏重的现实，说明我们有必要也有可能通过税制改革，降低宏观税收性负担以促进需求扩大。二、我国现行积极财政政策的实行制约因素很多，回旋余地不大首先，如上所述，我国政府实际动用社会资源已经偏大，即我国税收性收入占GDP的比重已偏重，所以，通过增税来扩大财政支出，刺激需求，没有潜力。其次，我国财政赤字依存度偏高。1990年至1995年，工业化国家中美国、加拿大、英国等国的财政赤字依存度平均为15%，其他国家平均为10%，而我国的赤字依存度为30%左右(据国际货币基金组织的计算)

5、。我国的赤字依存度如按赤字占政府收入比例推算(假定预算内收入占政府收入的比重为40%)，则赤字依存度为12%。这个比率显然也偏高。这就说明，通过财政赤字来扩大财政支出，受到相当制约。第四，政府投资的"乘数效应"不显。去年以来所实行的积极财政政策，有一定的积极作用，这是不争的事实，特别是与政府公共投资相关的产业改善明显，但是对非政府的社会民间投资和居民消费需求的拉动则不很明显，这也是不争的事实。产生这种结果，有深层原因。从投资需求方面看，经过20年的体制改革，我国投资主体多元化、投资行为市场化，投资风险机制强化，企业、银行财务约束硬化的格局初步形成，政府投资无论是心理上或实质

6、上均不能象计划经济时代一样有效、迅速启动整个社会的投资行为。从消费需求看，经过20年的改革，我国居民消费行为逐步理性化，与深化改革同步增长的居民减收增支预期，严重影响了居民边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升。从政策内容来看，现行积极财政政策不触及收入分配关系调整，消费需求的政策刺激十分有限，也严重制约了积极财政政策的作用发挥。另外，以政府投资为主要手段的积极财政政策，不可避免地受低效率冲击。目前所披露的政府投资工程质量事故、贪污挪用等腐败案件，已经为我们敲响了警钟。这一切，均严重制约了积极财政政策作用的发挥。由于这种制约是根本性的，所以，必然造成政府投资的"乘数效应"的弱化

7、。另一个值得充分关注的事实是1997和1998年，我国税收收入增长速度已远远超过国民经济的增长速度，一方面加强征管，治理欠税余地已经不大，另一方面我国居民、企业总体负担水平随经济低谷期的延长而日益加重。与积极财政政策相伴的增税政策，已日益显得不适当。增税政府无论是导向上还是实际政策效果上均造成了对积极财政政策的抵消。积极财政政策的诸多制约，说明其不能作为一项长期政策来运用，其实效也有限。这也要求我们有必要运用其他宏观经济政策，以实现经济增长。一个值得借鉴的国际经验20世纪70年代，经济"滞涨"困扰着OECD(经济合作与发展组织)国家，西方国家一直在寻找新的宏观经济控制方法，

8、税制改革在这样的时代背景下应运而生。这些国家的税制改革与美国的带动密切相关。1981年美国颁布了经济恢复税收法案，内容主要是加速折旧和投资抵免。1986年美国实行了更进一步的税制改革，其目标是"公平、简化和经济增长"，基本措施是"降低税率、扩大税基。"这项改革几乎立刻被OECD各成员国接受。进入90年代，虽然大规模的税制改革浪潮已经过去，但持续的税收调整仍在进行。纵览OECD成员国的税制改革，其基本政策取向是降低税负。降低税负这一政策目标在实行过程中有许多困难，但改革的结果是税收负担增幅明显趋缓。这些国家90年代的税负增长速度仅为80年代的一半，个别国家

9、税负出现下降。其税制改革的主要政策措施是以降低税率，拓宽税基为办法改革个人所得税和公司所得税。多数OECD成员都降低了个人所得税的边际税率，平均降低幅度达10个百分点，辅之以归并税率，减少个人所得税的税率档次。同时拓宽税基，采取缩小扣除范围，开始对抵押利润，小额福利优惠征税等措施来扩大税基。这些成员国的公司所得税税率也平均降低了10个百分点。同时，通过限制或取消各种税收优惠来拓宽公司所得税税基。通过对个人所得税和公司所得税的改革，促进增加投资、扩大就业，促进消费。与个人所得税和公司所得税改革相配套，各国开始重视一般消费税、扩大增值税，消费税税率和增值税税率均有一定提高。OECD成员国税制改革结

10、果，一定程度上造成了中低收入阶层的税收负担的加重。象个人所得税拓宽税基，减少税率档次，提高一般消费税税率和提高增值税税率等举措、均如此。但如此换来了高收入者负担的减轻，有力地促进了高收入者作为主要投资者的投资增加，反过来扩大了就业，促进了经济的增长。OECD成员国的税制改革，也是一个税制结构的调整过程，这个调整表明了以单一所得税为主体税种的税制向复合税制转变的一种趋势。这种趋势，也反映出税制改革在公平和效率的选择上，效率优化，是促进经济增长的必然选择。我国当前经济疲软，投资需求和消费需求明显不足，经济增长缓慢这一经济现状，与20世纪70年代OECD成员国所面临的经济"滞涨"

11、有许多相似之处。OECD成员国通过税制改革，运用税收杠杆刺激投资，促进消费的成功举措是可供借鉴的。结合我国税制结构特点，以降低税负，扩大税基为基本政策取向，以效率优先为原则，来实施我国的税制改革，也是当前我国经济所必需的。若干政策建议扩大需求，必须在实行适度的扩张性财政政策的同时，采取积极的税收政策。所谓积极的税收政策，就是运用税收杠杆原理，通过税制改革和有效的税收政策，刺激经济增长。积极的税收政策的主要手段是通过降低税负来促进投资增长和扩大消费需求。积极的税收政策不一味地强调税收中性，而是主张对经济进行必要的税收干预。我国在今后一个时期，应把实行积极的税收政策作为重点。实行积极的税收政策，借

12、鉴国际经验，针对我国现阶段经济现实和税制结构特点，宜采取的政策措施有：一、清理各级政府收费，加快"费改税"步伐。这项政府措施的实施，应实现二个目标，一是规范各级政府取得收入的渠道，把税收作为政府收入的主渠道；二是提高税收收入占GDP的比重，同时降低政府收入占GDP的比重；这也是扩大税基、降低税负的一项最为关键的措施。当前，我国税收收入占GDP比重过低，中央财政尤其困难，而政府收入占GDP的比重却过高，这又造成财力分散，管理失控，支用消费、缺乏效率甚至腐败现象的产生。这也是我国这几年不断增税的原因所在。如果不解决这个问题，要降低政府收入占GDP的比重是不可能也是不现实的，实行

13、积极的财政政策也缺少基础。实行"费改税"的必要性在理论上或者说思想上已经形成共识，当前的问题是费改税在实践中显得过于缓慢。当然，费改税税涉及到方方面面的利益调整，又是一项系统工作，需要解决的问题很多，不可能一蹴而就。但是，如何进一步统一思想，集中精力，排除干忧，认识到其紧迫性从而加快实施步伐，也是一项迫切的任务，这应该引起各方面的足够重视。 二、改革我国企业所得税，统一内外资企业所得税制，降低税率，规范优惠，对企业所得税的基本税率可降低24%左右，以提高企业还贷资金来源，鼓励有效益企业的投资热情。同时，应规范优惠，把优惠集中于鼓励高新技术、鼓励出口、鼓励国产化上，充分注意运

14、用'加还折旧'这种特殊优惠方法"以鼓励企业技术改造和设备更新。当然，内外资企业的税收优惠待遇应该一致，以促进公平竞争。改革我国企业所得税制，一个非常重要的内容，是加强非企业单位所得税的征管。当前我国非企业单位应税所得已经有相当的量，而这些单位应税所得长期没有有效征管，一方面造成税源流失，另一方面也不利于市场公平竞争。这是扩大税基的一个重要内容。当然这也需要通过降低税率以减缓征管阻力。日前，国税总局已印发了非企业单位企业所得税的征管办法，这是很有必要的，但这是第一步，最终应把这些内容结合到新的"企业所得税法"或"条例"中去，以更有

15、利于税收征管。我们通过加强对非企业性单位的所得税征管，可以为降低所得税税率提供收入支持，以便于在导向上和实际经济动力上来促进企业性单位的经济增长。三、深化增值税改革，规范出口退税制度。深化增值税改革的重点应该是扩大范围，转换类型。扩大增值税的范围，既是完善增值税制，有利于增值税征管所必须的，又是增值税转型的前提。增值税扩大范围，意味着扩大税基，这可以缓和由于增值税转型所必然带来的减收。增值税转型目标是实行消费型增值税。我国目前实行的生产型增值税的一个主要弊端是不鼓励投资，特别是资金密集型和技术密集型投资项目和税负过重。当然，目前我国实行彻底的消费型增值税尚有一定难度。从当前鼓励投资，刺激需求的

16、角度来看，实行部分消费型增值税制是一种合适的选择。部分消费型增值税制，可以考虑对新投资项目实行消费型增值税。而对原有投资部分仍实行生产型增值税。如果这一步跨出仍有财政压力的话，可以再考虑第一步先选择部分需优先发展，对整个经济带动有力、又能提升产业层次的行业实行。94年实行的新增值税制，对出口货物实行零税率的出口退税政策基本确立，但由于增值税征管上的不力和出口骗税猖獗，后来执行的出口退税政策已与原设计退税政策相背离。当前情况下，实行出口货物零税率，按适用税率完全退税既是可能的，又是必要的，一方面，增值税征管已得到有力的加强，退税管理能力也已大有提高，出口骗税势头已得到有效打击；另一方面，东南亚金

17、融风暴后，我国出口形势严峻，迫切需要退税政策支持。所以，重新把出口退税政策回复到增值税制的精神上来是非常必要的。四、完善我国收入再分配的税收政策。我国经济有效需求不足，一方面是与我国需求总量不足有关，另一方面也与收入分配不均衡降低了全社会有支付能力的需求水平相关。就我国的收入水平现状而言，结合消费特性分析，富人的边际消费倾向要比穷人低一些，即富人的收入增量中相当一部分会化成储蓄，不能形成现实购买力。理论上，富人的边际投资倾向比穷人要高一些，但考虑到我国高收入者的特殊心理和目前个人投资渠道不多，储蓄偏好根深蒂固。投资倾向相对于消费倾向而言就不显得很重要了，所以，我国的收入分配政策，调节贫富与刺激

18、需求目标是基本吻合的。根据以上分析，我国的个人所得税改革，一是扩大费用扣除，以降低低收入者的税负水平，以刺激个人消费(这更多的是从导向上)，二是坚持实行超额累进税率，并适当提高较较高档次的税率，根据前面分析，我国对富人加重税负，不会造成明显的对投资的扼制作用，相反，可以增加财政收入扩大财政支出。三是改革征管方式，为便于征管，可选用分类预征，年终汇算清缴，把源泉课征与自行申报结合起来，这样，可促进个人所得税征管效率的提高，以充分发挥这个税种的社会和经济功效。四是把居民储蓄存款利息纳入个人所得税的征税范围，以利于把部分储蓄转化为消费。同时应尽快开征遗产与赠与税，加大对个人收入的调节力度。五、实行非税制性的税收政策措施，促进投资和消费。通过税制改革来实现对需求的促进，需要一过程，当前还应该考虑一些"短平快"政策，一方面给社会以明显的税收政策导向，另一方面能及时发挥税收杠杆作用。可考虑的税收政策有：(一)出合鼓励个人消费的税收措施。如通过降低契税、遗产税税率来刺激住房消费。如通过取消或降低征收各种汽车附加，来鼓励汽车的个人消费。(二)出台鼓励投资的税收政策，可以考虑停止实行"投资方向调节税"。从实际效用看，投资方向调节税对投资的调节作用是十分有限的