美国金融监管改革与启示

1、2008年第3期总第141河南金融管理干部学院学报JOURNAL OF HENAN I N STI T UTE OF F I N ANC I A L MANAGE MENT No .32008Serial NO.141收稿日期:2008-04-15作者简介:王寅(1962-,男,江苏淮安人,经济师,财务经营部总经理,主要从事金融业务经营与风险管理研究。美国金融监管改革与启示王寅(中国农业银行淮安市分行,江苏淮安223001摘要:美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存,导致了监管部门职能不分、相互扯皮,而且还存在竞争关系,而控制着庞大资金的对冲基金、私募股权投资基金等却处于监管的

2、真空区,并且监管部门掌握的信息滞后于金融机构,当采取政策干预时,政策都被市场参与者所了解、预期,达不到预期效果。财政部推出的金融监管蓝图的金融监管体系整改方案由于触及银行业多方面改革,引发了美国银行业和地方政府等多方争议。尽管如此,美国版的金融大部制构想对中国金融监管的借鉴意义不可低估。关键词:美联储;金融市场;金融衍生品;金融监管体系;混业经营与监管;道德风险中图分类号:F830.2文献标识码:B 文章编号:1008-7796(200803-0019-03美国财政部长保尔森2008年3月31日推出一套雄心勃勃的题为金融监管蓝图的金融监管体系整改方案,对美国20世纪30年代“大萧条”以来的金融

3、监管体系作出重要调整,提出了短期、中期和长期的建议。尽管这项改革计划尚待美国国会批准通过,议案何时能生效难以预料,但由于这项金融监管体制改革计划触及银行业多方面改革,引发了美国银行业和地方政府等多方争议,监管机构内部也出现分歧,证券交易委员会对此表示赞同,商品期货交易委员会则反对。一、美国金融监管“落伍”的原因随着全球金融产品的不断创新与发展,特别是近几十年来金融衍生品的爆发式增长使得金融行业之间不断融合,对于金融混业经营实行混业监管也已逐渐成为大势所趋。在大危机之后、1999年之前的60年间,美国金融业实行的是格拉斯斯蒂格尔法,在这一方案下,美国监管体制秉承分业经营、分业管理的模式。随着19

4、99年金融服务现代化方案的通过,美国出现了混业经营潮流。尽管如此,在很大程度上美国依旧延续着分业管理,这造成了类似于上层建筑和经济基础之间的矛盾,造成了监管的错位与滞后。一直以来,美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存。一方面,监管部门职能不分、相互扯皮,而且还存在竞争关系。监管部门为了获取更多的监管对象,存在放松监管要求的动机。就银行业来说,当前有多个部门负责银行业的监管。美联储负责对联邦注册银行和跨州银行的监管,受监管的银行必须是会员银行。如果是联邦注册银行或者跨州银行,但不是美联储的会员银行,则由美国货币监理署(OCC 监管。在州一级注册的银行受各州银行监管局监管。美国联

5、邦存款保险公司虽然不直接监管银行,但是也有义务和权力对银行资产负债进行管理,对风险管理进行监控。另一方面,控制着庞大资金的对冲基金、私募股权投资基金等却处于监管的真空区。这些基金是国际资本跨境流动的主要形式,也是投资结构性产品的主力。并且,监管部门掌握的信息滞后于金融机构,当采取政策干预时,政策都被市场参与者所了解、预期,达不到预期效果。分业监管不适应混业经营、金融创新,削弱了金融机构的竞争力。美国金融监管真的“落伍”了。二、美联储会否再成官僚美国将对金融监管体制进行大规模改革,引起了全球经济界的广泛关注。许多人认为美国的这项改革是针对次贷危机的,因为很多经济学家一直认为,次贷危机爆发的一个重

6、要原因就是落后的监管体制91无法跟上金融创新步伐。当然,也有人对这项改革是否能解开次贷死结持怀疑态度。其实,次贷危机只是这次美国金融监管体制改革的导火索,建立新形势下的美国金融监管体制具有更深远的意义。针对美国目前对商业银行、储蓄和贷款机构以及非银行金融机构一些重叠甚至相互冲突的监管规定存在的种种弊端,需要一个机构出来平衡调节各监管机构的功能和纷争,使证券、银行、保险业务的独立监管能有效地协调起来,美联储恰好就是担当这个角色的候选机构之一。扩大中央银行在稳定金融市场中的作用是必要和可行的。现代经济金融体系下虚拟经济的极度发展,使得实体经济和虚拟经济的联系日益紧密,虚拟经济的波动对实体经济的稳定

7、产生极大的不利影响。中央银行利用货币政策稳定经济必须考虑金融市场的稳定。在次贷危机中各国中央银行联手采取行动稳定金融市场的最终目标就是为了稳定经济。两者之间并没有根本冲突。中央银行应该责无旁贷地承担起稳定经济和稳定市场的责任,而且在现代市场经济体制下,只有中央银行才能够有效发挥利用经济手段稳定金融市场和稳定经济的主要作用。作为市场稳定的监管者,美联储必须为金融市场稳定性的大环境负责。美联储仍然需要通过执行货币政策、向金融系统提供流动性这些传统途径来发挥稳定市场的角色。同时,为了重塑美联储的监管职责,美联储还在金融机构信息收集、披露信息、与其他监管部门合作参与规则制定、必要时采取联合行动等方面拥

8、有特定权力。保尔森提出的大部制改革提案主要包括两个方面内容:一是美联储将拥有比现在大得多的权力来监管金融市场;二是合并政府一些现有的金融监管部门,其中将美国证券交易委员会(SEC和美国商品期货交易委员会(CFTC进行合并。对于SEC和CFTC这两个金融监管机构的合并,美国内部就形成两种观点相互对立的派别,其中反对声音可谓不绝于耳。特别是保尔森提出的方案本身强化了美联储的领导地位,却没有强化财政部下属部门OCC(货币监理署的职能。美联储除监管商业银行外,还被赋予监管投资银行、对冲基金等其它一切可能给金融体系造成风险的商业机构。因此,在保尔森勾画的蓝图中,有人担心美联储的权力会空前“膨胀”:美联储

9、牵头不一定是最好的方式,有可能形成更加庞大的官僚机构,效率得不到改进。三、道德风险降临美联储美联储作为惟一的最后贷款人,决定了只有它才能充当最后埋单者,并且不仅要为储蓄机构埋单,也要为关系到整个金融系统稳定的任何金融机构埋单。为储蓄机构(主要是商业银行充当最后贷款人是央行成立的最初职能之一。这一点在美联储身上表现得尤为明显。当初,各商业银行之所以愿意加入联邦储备系统,就是可以缴纳准备金以便在流动性不足时获得支持。此外,最后贷款人角色显然是与央行货币供应的最终提供者联系在一起的。其它的机构能够提供流动性,但最终的流动性只有一个源头,那就是央行的资产负债表的变动。既然美联储要最终对金融市场的灾难性

10、后果负责,那么扩大其监管职能就理所当然。就贝尔斯登这个案例来说,它接受了美联储的救助,就有义务接受美联储的监管。否则,就会出现责任和权利的不对等,造成道德风险问题。从这个意义上说,扩大美联储的监管职能是有合理依据的。同时,由美联储统领混业监管还是引起了许多的隐忧。隐忧来自央行的道德风险,而不仅是金融机构的道德风险。人们已广泛关注到美联储救市可能会造成金融机构的道德风险,即美联储的救助行动,会鼓励金融机构从事进一步的冒险行为。然而,较少被关注的是,美联储本身也存在道德风险。美联储的道德风险源自货币政策的动态不一致性。这是因为,美联储放松货币政策在短期通常会是稳定金融市场、刺激经济增长的“强心剂”

11、,但在长期内将不会影响实际产出和就业,只会带来物价上涨。在任的货币政策制定者可以通过扩张性的货币政策来“制造”繁荣,而将泡沫破灭的痛苦留给他的接任者。这意味着,扩张性的货币政策可能是现任决策者的最佳选择,但对长期经济稳定却是灾难性的决策。美联储通过各种手段致力于向银行体系注入流动性,实际上是不计成本地向商业银行提供定量贷款;而美联储降低再贴现率,则向银行敞开了以较低成本向央行融资的大门;通过大幅下调基准利率,美联储实际上是在帮助银行相互之间以及银行向社会以较低的成本融资。这些激进的措施已经引发越来越多的通胀担忧。这意味着美联储正在经历另一轮严重的信用危机,并最终可能再次印证央行的道德风险。将金

12、融监管大权归于美联储无疑将放大发生这种道德风险2的概率。按照这个原理推断,在央行的监管下运作的任何一类金融机构,只要发生危机都可以要求美联储救助,并且美联储将无法拒绝,因为这些危机是在美联储的监管下发生的。四、“大部制”改革说易行难就目前来看,保尔森提案的最大亮点在于,力挺美联储统领金融监管体系,以维护整个金融系统的稳定。如果此项计划得以实施,美联储的监管权力将大大增强,相应的,金融创新的监管空白将受到有效压缩。但尽管这一方案契合现实金融格局和美联储的独特地位,却未必是一个理想的方案。次贷危机暴露出了美国金融监管体制中积聚已久的弊端,改革势在必行;然而,就如何整合监管职能而言,问题并不像提案所

13、描述的那么明朗。从金融市场的微观主体来说,由金融衍生品危机引起的其它金融方面的危机是连续性的,从现在次贷危机的发展趋势来看,次贷危机又在通过打包方式扩散到世界其他地区,所以美国政府现在的金融改革是否真正及时,关键还得看改革的力度,能不能从源头遏制次贷危机的进一步扩散。同时,美联储的“扩权”动机首先来自于它的“货币救济”行为,美联储对危急金融机构注入流动性,自然要求取得对这些机构的监管权来保证这种“救济行为”的有效性,这也是权责关系的统一,不过这种“统一”带来的是美联储对权力的重塑与堆积。再从另一方面来看,虽然此次美国金融部门的改革可能有助于次贷危机向好的方向发展,但对以后的危机并非能够完全预防

14、。纵观近几十年美国预防危机的经验,美国政府不会事先对经济进行干预,只有到事情发生以后,政府才能出台措施。这也是美国这种高度自由市场经济国家的性质所决定的。美国“金融大部制”改革的核心是为美联储“扩权”,而扩权的潜在含义是希望美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态,这实质上是一种对于金融界“全能政府”的幻想。同时,保尔森提出的金融改革方案,在美国大选之前难以成行,因为民主党主导的国会不会同意共和党提出的任何方案。五、中国金融监管可否借鉴金融监管大变革无疑将是次贷危机所留下的最重要的制度遗产之一,也体现着精英们的高度反思。虽然今年全国两会期间备受争议的金融部门改革由于种种原因未能列入我国大部制改革

15、名单,但美国财长保尔森向国会提交的这份长达128页的金融改革提案,使我们再次看到建立协调机制实行混业监管的趋势所在。我们应当真切地加以关注,借鉴经验,吸取教训。美国金融监管体制改革的两大目的十分明确,一是要增强美国资本市场的竞争力,二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。这与我国金融监管理念基本上是一致的。虽然我国的经济金融环境与美国有很大差异,但金融监管的目标大同小异,美国金融监管体制改革值得中国参考。与美国相比,我国金融改革基础性问题是制度。美国是一个规则为王的国度,制度一旦确立,就是刚性的,任何人不能越雷池一步,否则,就可能为鲁莽或小聪明之举付出加倍代价。而这一点恰是我们的弱项。我们虽然

16、有系统的金融监管机构和健全的规定,但缺少严格遵守规则、并视规则为王的行为习惯。我们基本的信用体系还没有建立,证券市场还很不健全,如果变通措施可以打破金融监管,使监管规则形同虚设,那么,类似美国次贷危机那样的金融危机,也可能在我们这里上演。中国下一步要想在国际上进行竞争,就必须加快金融以及金融监管的改革。我国金融业目前实行银行、证券、保险分业经营、分业监管,随着金融业对外开放程度的逐步提高,分业经营和分业监管的弊端暴露得越来越明显,最突出的问题就是削弱了我国金融业在国际上的竞争力。而我国金融业能否尽快实现混业经营,在很大程度上取决于我国金融监管的水平,也就是说取决于监管当局管控混业经营风险的能力。我国目前有银监会、证监会和保监会,如果