美国存款保险制度改革对我们的启示

1、美国存款保险制度改革对我们的启示t李培育一、历史背景20年代末和30年代初发生的经济大萧条,使美国的金融体系遭受重创,乃至崩溃的边缘。政府不得不使用/银行休假0的办法加以干预,随后于1933年6月通过5格拉斯斯蒂格尔法案6。根据此法案,美国联储的权力得以扩大,并建立了联邦存款保险制度,籍以恢复公众对银行的信心,稳定其金融系统。美国建立存款保险制度的初衷,是试图通过对小储户实施保护,有效地减少银行挤兑的发生。在当时看来,小储户最易受传言影响到银行提款,且由于传播面广,极易形成挤兑风潮,动摇整个银行系统的稳定。为此所设立的联邦存款保险机构FDIC(Federal Deposite Insuranc

2、eCorporation成为美国商业银行的重要监管者之一。FDIC有权对申请成为会员的银行进行资格审查,包括申请银行的历史记录、资本充足率、收益前景、管理体制等。FDIC也有权对会员银行进行核查,决定会员终止,审批银行购并、设立分支机构。FDIC被授予的另一重要权力,是对出现问题而发生支付困难或濒临倒闭的会员银行进行处置,包括进行救助、接管,促使购并乃至实施清算及对被保险存款进行偿付等等。由于FDIC以联储的会员银行为当然会员,并接受任何其他银行的申请,经审查合格后吸收为会员银行,因此对美国银行业有很高的覆盖率。作为美国银行业的监管者之一,其政策性是很强,影响力是很大的。在FDIC成立以后长达

3、近50年的时间内,存款保险制度在对维护美国银行系统的稳定和促进其发展方面发挥了积极和重要的作用。这一时期每年银行倒闭的数量都不超过10家,仅有1976年为17家。然而自1983年开始,情况发生了变化。当年倒闭的银行为42家,次年为48家。特别是1984年5月当时美国第八大银行(大陆伊利诺斯国民银行和信托公司濒于倒闭,标志着美国银行体系新的不稳定时期的到来。有如下环境因素的变动是造成越来越多银行倒闭的主要原因:(1欧洲货币市场的兴起;(2商业票据市场的萎缩和定期大额存单(CD的兴起;(3住房抵押贷款证券化。这些因素或导致联储对利率上限规定(Reg ulation Q的失效或部分失效,或导致银行与

4、抵押贷款者长期固定关系的弱化或解体,其结果都是促使银行更多地依赖价格(利率做为竞争手段,导致银行融资成本上升,风险增大,倒闭现象迅速增加。正是在这种环境下,存款保险制度的弊端显露出来,这就是当时被许多学者加以批评的/道德风险0问题,并由此引起对美国存款保险制度进行改革的广泛争论。当时美国的存款保险制度存在两个最主要的问题:(1存款保险按同一费率收缴,银行无需为其风险行为付出足够代价;(2FDIC为避免系统风险而尽量对出现问题的银行进行救助的做法,使得银行认为自己越大越不会倒闭(too bi g to fail。上述两种情况,都直接导致/道德风险0的产生,即银行更趋于风险的行为。这种行为在上面述

5、及的银行价格竞争的环境下就明显地表露出来。80年代初开始出现的储蓄和贷款(S&L机构的系统危机也是上述/道德风险0出现的最为说服人的例证之一。二、对改革方案的各种建议1.强化市场约束M itchellBer lin,Anthon y Saunders等学者认为,改革美国存款保险制度需从强化市场约束着手,即通过加强对银行所有者和对银行债权人(存款人行为的约束,达到减少/道德风险0的目的。加强对银行所有者行为约束的措施有:(1提高银行资本金充足率;(2更多地通过对市场价值而非帐面价值的核算来审查银行的资产净值变化情况;(3对资不抵债的银行尽早关闭;(4实行保险费率与银行的风险行为挂钩。其中

6、费率与风险挂钩被认为是最重要的措施。加强对存款人行为约束主要通过降低存款保险的范围和力度来实现,其措施包括:(1对倒闭银行的保险和非保险存款实行不同处置办法,只对保险存款进行全额保护;(2适当降低存款保险的最高限额(当时为每一个帐户10万美元并对设立多帐户的做法予以限制。然而Jonathan M ace y和Elizabeth Garrett 则认为提高资本金充足率的做法对控制银行过度风险行为的作用有限,因为这一规划对所有银行的要求仍是同一的。他们建议将商业保险中的常用机制引入存款保险,如非全额保险、共同保险等,增强存款人对存款风险的关注。通过对存款人行为的调整,达到约束银行的过度风险行为的目

7、的。他们通过实证分析,证明存款人能够及时获得充足信息对银行加以选择,并在银行出现问题时及时抽出存款,从而对银行的风险行为形成强有力的约束。2.存款保险制度私有化Peter Walliso n则是存款保险私有化的鼓吹者。在他看来,在存款保险制度的设计中,政府通过规章和监管取代市场的约束功能并不成功,典型事例就是储蓄和贷款危机直接导致相关的保险制度的瓦解为S&L而设置的联邦储蓄和贷款保险机构FSLIC(Federal Savings and Loan Insurance Cor p oration面临巨额亏损不得不归入FDIC。然而Wallison也不认为Ber lin等提出的加强市场约束

8、的方案是解决存款保险问题的好办法。存款保险制度正是为弥补市场缺陷而设计。上面提出的各种方案,无非是要把一定程度的风险转嫁到存款者身上,以期通过存款者对风险的选择(实质是用脚投票来约束银行的道德风险。这自然又带来了存款者的信心问题,挤兑问题。存款者为规避风险而抽出存款的做法实际上是落井下石,导致那些只是出现支付困难的银行陷于倒闭。这对整个银行系统的稳定显然是不利的。Wallison推崇早在上个世纪就已出现的为防止挤兑、提高公众信心的银行间带有互助性质并受地方政府部分资助的非政府存款保险组织票据交换所(clearing house。这种互助组织在美国1907年的挤兑风潮中表现出其抵御风潮的能力。票

9、据交换所是一种会员组织,其以参与银行的总体资产为担保,在个别会员银行发生挤兑现象时,通过向挤兑者支付特殊存单(clearin g house certificates予以互助,恢复存款者信心。会员银行需在投资组合、对外贷款、资金备付、资本充实等方面遵守共同的规则或要求。由于利益与责任的紧密关联,会员银行间的监督和自律变得自然和必要,而银行间密切的业务联系也使相互的监督非常有效。Wallison正是借鉴清算中心的做法,提出美国存款保险制度私有化的方案,即建立非政府的存款保障体系,通过银行间的相互监督和自律,约束银行的过度风险行为,避免他所指出的政府监管或市场约束所带来的弊端。3.按银行风险等级确

10、定差别费率无论是M itchell Berlin的市场约束方案还是Peter Williso n的私有化方案,都提出了将保险费率与风险挂钩的建议,将商业保险公司最基本的规则引入存款保险机制。基于风险设置差别费率的方案有如下好处:(1通过调整保险费率使担保机构对所承担的风险得到足够的补偿,从而保证存款保险机构的正常运转,而不至于像处置S&L危机时使纳税人承担损失;(2对被担保银行的风险行为形成约束;(3费率的变动将反映到银行股价的变动,有如对金融机构的评级一样,能够有效地约束银行的风险行为;(4费率的上调将促使银行尽早关闭,而不至于拖至资不抵债形成巨额损失。美国财政部的报告则认为,对一般

11、商业保险行之有效的根据风险等级设置保险费率的做法并不见得适合银行存款保险。(1银行出现问题常常难以预见,在此之前要准确地确定每个银行的风险等级非常困难;(2从时间分布看,银行倒闭的数量很不均匀,与一般的财产或人寿保险很不相同,很难确定出合理的费率,实现长期的保费收入与成本的平衡;(3籍以约束银行风险行为的费率水平可能过高以致影响到健康的银行的生存,特别是在经济衰退时期。该报告因此认为差别费率只能是一种补充而非替代,主要还需依靠对银行风险行为的严格监督。FDIC长期未引入差别费率机制主要有如下原因:(1担心银行间保费负担的差别带来不公平的问题;(2在费率的确定上缺乏标准,带有随意性;(3确定和调

12、整费率需以大量严格的监督和审查为基础,FDIC缺乏开展这些工作的动力。该报告建议将差别费率机制的引入分为两个阶段。在近期可将银行自有资本的水平作为银行风险等级的主要判据,由FDIC根据风险等级设置不同费率。从长期看,则需考虑将保险市场的机制引入银行存款保险费率的形成过程。4./核心银行0与W illison相同,Low ell Br y an也反对简单地通过减少对存款的保障程度、强化市场约束来解决/道德风险0问题。在他看来,市场约束不过是银行挤兑的代名词。然而他提出的解决方案不同于Williso n的私有化方案,而是所谓/核心银行0方案。/核心银行0是从业务范围理解的概念性银行,非常近似传统的

13、商业银行。其功能主要包括现金帐户、储蓄帐户、货币市场存款帐户及其他常规的存款服务,向个人和中小企业提供贷款服务,有条件地为小型房地产项目提供贷款服务,信托和保管服务等。Br y an认为应将/核心银行0纳入政府的安全网,即由FDIC对核心银行业务实施鉴别与监管并提供全额的存款保护。对非核心银行业务则不予保护。非核心银行业务主要包括高风险商业贷款、向发展中国家贷款,向大型商业房地产项目贷款、国际货币市场活动、证券承销等。为提高商业银行竞争力而在银行内逐步开展的货币市场共同基金业务也不在保护之列。/核心银行0方案因规定了银行内不同业务的风险等级,实际上对银行的风险行为形成了约束,而且能有效地减低核

14、心银行对自有资金的要求量。据Br y an的分析,核心银行4%的资本金充足率即可获得AA评级。进行高风险贷款的银行则需至少7%的资本金充足率才能达到AA等级。由于核心银行业务的风险十分小,因此是风险承受能力较小的存款人的投资场所。通过对核心银行存款的全额保险,就可在较大程度上消除挤兑的发生,FDIC也就很难发生支付的危机。这是设计核心银行方案的基本出发点。5.对FDIC进行改革美国财政部的报告对FDIC的运作思路也提出了批评。在19851990年美国银行倒闭数量达到高峰的时期,FDIC处置倒闭银行所采取的原则是在尽可能的情况下将存款保护延伸到非保险存款。实在找不到收购者收购倒闭银行的情况下,才

15、放弃对全部存款进行保护。事实上,这一时期在处置银行倒闭过程中,99%的非保险存款得到了保护。FDIC采取这一政策的基本原因包括:(1防止银行部门的系统风险;(2防止对当地社区银行服务的中断;(3来自上级的政治压力;(4有时可能是一种低成本的处置方法。一般来说,FDIC处置无偿付能力的银行可以有如下方法:(1传统的/存款清偿0方法,即对倒闭银行进行清算,对被保险的存款进行赔付。(2/承接购买0(pur chase and assumption。其基本做法是由其他银行竞价购买倒闭银行有价值的资产,包括现金、有价证券、不动产等。竞胜者在收购这些资产的同时承担倒闭银行的存款债务。在倒闭银行资不抵债的情

16、况下,FDIC提供额外的资金予以填平缺口。这一方法的要点和争论在于,FDIC要求收购者承担的存款债务是限制在被保险的存款范围以内,还是囊括所有的存款,包括单个存款帐户中超过10万美元的部分和不属于保险范围的存款。(3/不歇业救助0(open-bank assistance。该方法由于1984年用于对/大陆伊利诺斯国民银行和信托公司0的处置而出名。基本内容为:FDI C公开承诺对被处置银行的所有存款和其他债务予以完全保护,银行的现有服务不被中断,以此恢复公众信心,同时将银行坏帐予以剥离,通过购买银行优先股和债券向银行注入资本,达到救助目的。由于清算过程中银行资产贬值很多,因此,承接购买和不歇业救

17、助的方法常常比传统的清算偿付方法更能节约FDIC的资金,这也是FDIC越来越少采用清算处置的原因。而且基于上述系统风险等因素的考虑,在绝大多数情况下FDIC决定对所有存款予以保护。美国财政部报告对此提出疑问。他们认为,有一种处置方法比之更能节约资金,称之为/保险存款转移0(insured de p osit transfer,即收购者仅仅购买倒闭银行的部分资产,同时仅承担被保险的存款债务。由于倒闭银行剩余的有价值资产的绝大部分常常是依附在银行的核心部分,即被保险的银行存款上,因此这种处置方法常常是成本最低的方法。为此建议从法律上要求FDIC在处置资不抵债的银行时遵循成本最低的原则。该报告也指出

18、,遵循成本最小原则时,应考虑系统风险的例外。在确认存在系统风险的情况下,可考虑对非保险存款的保护或对银行实施救助,但需:(1联储、财政部与FDIC共同做出决策;(2由联储向FDIC预付因保护非保险存款而发生的额外支出;(3FDIC需偿还联储预付资金。此外,保证对当地社区提供必要的银行服务也可作为例外来考虑。6.加强监管Richard Randall对银行危机与金融周期之间关系的探讨,为如何看待和改革存款保险制度提供了一个新的思路。Randall认为,在经济高速增长时期,会有为数不少的银行因将其活动集中在某些特定的领域,导致风险的积聚与增加,如投资房地产。随着经济的继续扩张,这些风险往往被掩盖下

19、来。随着经济增长的减缓甚至衰退,银行中的问题迅速暴露出来,及致倒闭并危害其他银行。特别是在经济出现泡沫的情况下,银行贷款中的泡沫随之膨胀并在经济形势逆转时迅速破灭,其所带来的结果不仅仅是个别银行的倒闭,而是整个银行系统的不稳定甚至危机。Randall所说的是金融周期而非商业周期。在很多情况下,这两种周期确实结伴而生,有些情况却不是如此。如80年代拉美国家的债务危机导致发达国家出现金融周期等。据Randall估计,如用银行资产而非银行数量来衡量的话,石油危机(1973后的20年间,美国倒闭银行的3/4都与金融周期有关,只有大约1/ 4的倒闭属孤立现象。这还不包括80年代发展中国家债务危机中对大量

20、/资金中心0银行(m oney center banks造成的严重损害。金融周期的概念因此对政策选择有重要影响。因为一旦金融周期的波动开始导致银行危机的出现,银行本身基本上已无能为力来摆脱困境。在危机发生之前,银行中的问题往往不能充分显露出来,象资本金充足率、坏帐比例等重要指标,并不会在危机发生前就表现出明显的不正常变动。因此,政策的选择应突出其超前的反应能力。常规的政策措施如提高银行资本金充足率、提高存款保险费率等,往往会进一步恶化银行状况,增强市场约束的做法也可能使银行系统的脆弱性进一步增加。因此,政策措施应表现出某种反周期的特征,及早化解金融风险。加强直接的金融监管,控制银行的过度风险行

21、为,成为Ran-dall的建议要点。80年代以来美国在存款保险方面的争论对完善这一制度起到了积极作用。FDIC就其职能和运作原则进行了相应的调整,其内容可基本概括为:强调对存款保险基金的现实和潜在风险进行评估;采取积极措施控制银行风险,并通过有差别的存款保险费率合理地反映风险等级;根据成本最小原则,处置倒闭的和濒于倒闭的金融机构;对破产清算实行有效管理等。近十多年来,FDIC 越来越少地使用承接购买或不歇业救助的方式,到近两年几乎完全没有使用,而是采用类似于/保险存款转移0的方式,不再对非保险存款进行补偿。可以看出,前面所介绍的改革方案中的若干建议在其中得到明显体现。三、若干启示在美国,联邦存

22、款保险制度经历了60多年的历史,并经过80年代以来的改革,已较为成熟。在我国,这一制度尚处在筹划建立的过程之中。两国的情况千差万别,决定了我国的存款保险制度不可能照搬美国模式。然而,美国长期运作存款保险制度所积累的经验及80年代以来的改革动向,对如何设计我国的存款保险制度,会有所启示。本文将基于这一判断,对我国建立存款保险制度的若干重要问题进行探讨。1.建立我国存款保险制度的基本目的建立存款保险制度一般有两个最基本和直接的目的:一是保护小储户,防止挤兑现象;二是为处置出现严重问题、破产或濒于破产的金融机构提供资金支持。从我国当前情况看,这两方面的考虑尽管非常重要,但还不是建立我国存款保险制度的

23、全部意义所在,也不足以说明这一制度建立的紧迫性。原因在于,我国金融部门已面临潜在的也几乎是显见的系统风险,众多金融机构内部存在严重的问题,在这种情况下建立起来的存款保险体系,如从防止挤兑和积累资金的角度来看,显然是十分脆弱和不能胜任的。从挤兑方面看,只有在个别或少数金融机构出现问题时,存款保险制度在防止挤兑现象蔓延方面才能表现出积极的作用。如果整个金融系统出现危机,无论是因Randall所说的金融周期,还是因体制、管理等内部因素导致的危机,还是因外部冲击(如亚洲金融风潮导致的危机,存款保险MANAGEMENT WORLD No. 2 1999 国金融市场监管体系的重要举措之一。 当然, 本文在

24、强调监管和处置方面的重要性 的时候, 并不意味着轻视存款保险制度在保护存 款人利益、防止挤兑和积累 资金方面的重要意 义。在我国, 存款保护需从模糊走向法制, 存款保 护制度需在实践中完善, 保险基金也需逐步积累, 这都要求我们尽早建立自己的存款保险制度, 而 不是抱可有可无、 可早可晚的态度。 2. 存款保险范围的确定 美国存款保险制度的覆盖范围包括联储的所 有会员银行及经申请并审查 合格的其他任何银 行。这种决定方式既保证了与联储监管范围的对 应, 责权统一, 又做到了在自愿原则下将监管范围 尽量延伸。 我国商业银行体系与美国有着根本不同。 后 者完全构建在私有化基础之上, 我国则以国有独

25、 资商业银行占绝对主导地位, 辅之以区域性发展 银行、 城市商业银行( 合作银行 和其他股份制银 行、 外资银行、 城乡信用社等。 各类银行在所有制 上的差别、 规模上、 监管权限和方式的不同等, 决 定了我国的存款保险制度不能是大一统的模式。 ( 1 国有商业银行 我国四大国有独资的商业银行是否纳入存款 保险体系是确定我国存款保险范围的核心问题。 在存款保险制度没有建立的情况下, 政府作为银 行的 / 最后担保人0, 事实上承担着保护存款人合 法利益的义务。对国有独资商业银行来说, 政府 承担着更为直接和明确的义务。这实际上是一种 模糊的存款保护方式, 是以国家的信誉进行的担 保, 只要不出

26、现诸如恶性通货膨胀这样的使国家 信用出现危机的情况, 这种担保是有效的。因此, 如果仅从保护存款人利益、防止挤兑的角度理解 存款保险的意义, 国有独资商业银行就显得不一 定要纳入存款保险范围, 至少是这一要求不那么 迫切。但如果将国有商业银行作为独立的企业组 织来看待的话, 就需要它们为自己的行为承担责 任, 而不是继续依赖国家, 滋生道德风险。因此有 必要尽早将它们纳入存款保险体系。如果将建立 制度的作用将是非常有限的。 从资金支持的角度来看, 也是如此。再大的 保险金积累, 也满足不了出现系统危机时的资金 需要。更何况在我国这一制度尚未建立之时就已 面临巨大的金融风险, 明显有远水不解近渴

27、之 感。 美国的存款保险制度建立于 20 年代大危机之 后, 且经历了 50 年的风平浪静, 即使如此, 在 80 年代金融系统出现不稳定时也倍受压力。美国联 邦储蓄和贷款保险机构因储蓄和贷款危机而解体 的事实, 更是说明存款保险制度在解决系统危机 时的局限性。 那么, 基于何种考虑, 才能说明我国有必要加 快建立存款保险制度呢? 我们认为, 在当前金融形势下建立我国存款 保险制度的最基本目的, 在于以此加强我国金融 管理部门的监管能力和对濒临破产银行的处置能 力。由此体现建立我国存款保险制度的重大现实 意义和紧迫性。 F DIC 作为美国商业银行存款保险制度的实 施和执行机构, 事实上成为美

28、国银行系统继联储 之后的又一重要监管者和对濒临破产银行进行处 置的专门机构。 我国在银行、 证券、 保险分业经营的要求下, 监管机构也正走向分设。目前对证券的分业监管 已基本成形, 保险的分业监管也已建立。对银行 业的监管则仍是人民银行的主要职能之一。这虽 反映出我国政府对银行监管的高度重视, 但以央 行作为唯一监管人的格局终究有其结构上的不 足。人民银行集货币政策执行者、银行业务监管 者和破产银行处置者于一身, 其责任显然繁重不 堪。尤其是在人民银行决定跨区设置后, 过去实 行的垂直监管显然受到影响。在对破产银行处置 方面, 我们更是缺乏经验和规范, 也缺乏必要人 力, 疲于应付。因此, 有

29、必要通过建立存款保险制 度, 使相应的存款保险机构成为人民银行领导下 的又一重要的银行监管机构和处置机构, 承担大 量具体细致的监管和处置工作, 成为人民银行对 商业银行监管的补充。我们应将此看作是完善我 - 54- 5管理世界6双月刊 1999 年第 2 期 存款保险制度的目的扩展到监管与处置等方面, 则进一步看出将国有商业银行纳入存款保险体系 的重要意义。很显然, 在四大国有独资商业银行 占绝对统治地位的现实情况下, 没有国有商业银 行参与的存款保险体系绝不是一个完整的体系。 存款保险制度较之/ 最后担保人0的存款保护 方式, 一方面能更好地解决/ 道德风险0问题, 更规 范、 有效和及时

30、地处置出现严重问题的金融机构, 更规范和公平地对存款人实施保护; 另一方面, 由 于将过去模糊的存款保护承诺变成由法律规定的 明确的保护承诺, 因此在防止挤兑、 稳定金融体系 方面也将发挥更积极的作用。 此外, 如不将国有商业银行纳入存款保险体 系, 等于这些银行不缴纳保险金即享受政府的存 款保险, 对其他银行来说, 有其不公平之处。 ( 2 股份制银行 我国现有的若干区域性发展银行, 民营银行, 城市商业银行或合作银行等, 在股权结构和管理 方式上相似, 可归为股份制银行一类。尽管我国 的股份制银行不能等同于美国的私有制银行, 也 尽管我国股份制银行在数量和规模上与国有独资 商业银行相比都还

31、很小, 但引入其中的存款保险 制度可以说更表现出一种标准意义上的存款保险 制度, 应是发展的方向。因此, 将这类银行纳入存 款保险体系应是没有疑义的。 ( 3 城乡信用社 我国城乡信用社数量多, 分布广, 单个规模 小, 不规范运作的现象相当普遍, 许多信用社处境 艰难, 整个系统已蕴藏着较大的金融风险。 在这种 情况下, 如不加鉴别地将所有信用社纳入国家的 存款保险体系, 可能意味着将信用社的整体风险 转嫁到存款保险这一尚且脆弱的系统中, 使其不 堪重负, 甚至中途夭折。 而且这种一揽子做法不能 保证监管到位, 存款保险的意义又少了许多。 可以借鉴美国 F DIC 对申请成为会员的银行 进行

32、资格审查的办法, 采取自愿申请、 严格审查的 办法逐步吸收信用社于存款保险体系之内。审查 内容亦如历史业绩、 资本充足率、 资产质量、 收益 前景、 管理体制等。 对于在信用社基础上组建的城市商业银行或 合作银行的信用社, 性质上属于股份制商业银行, 已组建的应直接纳入存款保险体系。对于正申请 组建的, 则可将上述审查内容作为组建的必要条 件之一。一旦批准组建合作银行, 则自动将其纳 入存款保险体系。这种做法能有效地将保险与监 管结合起来, 也在尽可能的程度上规避存款保险 机构自身的风险。此外, 政府应通过公告方式向 公众区别被保险和未被保险的信用社, 并明确对 未保险信用社的存款不承担当然的

33、保护义务, 以 对不合格者形成压力, 促其改善和规范经营, 同时 有效地防止信用社乐于滞留 在存款保险之外的 / 搭便车0行为。 考虑到稳定金融全局的问题, 在目前处置行 将倒闭的信用社时, 政府自然需要对存款人施以 必要保护, 即使是那些尚未纳入存款保险体系的 信用社。但在保护力度上应 有意识地体现出差 别, 即实行部分保护。这也是防止/ 搭便车0 的一 个重要方面。 可以预见到, 有不少城乡信用社, 特别是农村 信用社, 会在相当一段时间内不具备加入存款保 险体系的条件。可考虑在政府的支持和督促下, 在这些信用社之间建立起类似 Wallison 所推荐 的民间互助的存款保障体系, 一方面通

34、过规模的 扩大增强存款人的信心, 另一方面借此引入如前 所述的风险自律机制, 弥补中央银行对这些金融 机构监管的不足。这种民间互助的存款保障体系 可按地域划分, 并可考虑地方政府的部分参与和 资金支持, 形成带有地方特色和一定政府色彩的 民间互助存款保障体系。 对经营人民币存款业务的外资银行, 也可考 虑采取申报审核的方式, 有条件地将其纳入国家 的存款保险体系。 3. 存款保险费率的确定 目前国外仍较多采用单一的存款保险费率制 度, 但根据银行风险等级实行差别费率的趋势已 很明确。美国 F DIC 已在这方面迈出步伐。在我 - 55- MANAGEMENT WORLD No. 2 1999

35、行、 特别是国有商业银行的体制问题, 消除各种与 国有体制相关的道德风险, 更有效地发挥市场约 束机制的作用; 第三, 应建立较为完善的银行信用 评级制度, 使差别费率的确定建立在更科学的基 础之上。可以肯定, 第二阶段是一个渐进和长期 的过程。第三阶段作为远景目标, 即将市场机制 逐步引入保险费率的确定过程。 4. 存款保险机构的运作特点 存款保险机构的基础工作自然包括收缴和管 理保险金和在处置破产银行时提供资金。但这种 资金方面的运作不足以概全存款保险机构的运作 特点。突出监管功能和加强对出现严重问题的银 行的处置能力, 应是我国存款保险机构的重要的 运作特点。这与前面关于建立我国存款保险

36、制度 的基本目的的论述是一致的。 我国金融部门的监管机构分业分设后, 人民 银行成为银行业的唯一监管机构。因此, 强化存 款保险机构的监管职能, 应视为对人民银行监管 职能的积极补充。主要是围绕存款保险, 从控制 风险的角度对银行进行积极的监测、 监管, 并不完 全等同于证券、保险业的监管机构分设。也正因 为如此, 我国的存款保险机构应是在人民银行直 接领导下的相对独立的机构。从时间段来看, 近 期的独立性应小一些, 远期可逐步适度地增强其 独立运作的能力。 对出现严重问题、 破产或行将破产的银行进 行处置, 应作为存款保险机构的重要职能之一。 我 国政府已下决心花大力气整顿金融秩序, 化解金

37、 融风险。 在不允许所谓的/ 护航0制度存在的原则 下, 意味着相当一批金融机构的陆续退出, 处置和 善后工作将越来越多, 越艰巨。 仅仅依靠人民银行 派出人员进行救火或应急式处置, 可能不堪重负, 更为重要的, 是缺乏规范。 可考虑在人民银行的指 导下, 由存款保险机构担当起这一专门工作。 如前所述, 一般的处置方法有清偿存款、 承接 购买、不歇业救助以及建议改进的 / 保险存款转 移0等方式。选择何种方式进行处置, 除需考虑具 体情况外, 还需在规避系统风险和减少道德风险 国, 一般看法也是先采用单一费率, 条件成熟时再 考虑差别费率。 然而应该看到, 根据风险等级实行差别费率 的做法是美

38、国存款保险制度改革争论中的核心问 题之一。各种不同的方案中均对差别费率予以肯 定, FDIC 也最终采纳了这一建议。 这应说明差别 费率所内含的重要意义。尽管在实施中确有难 度, 差别费率的方案仍值得认真考虑。 我国目前不同类别银行的风险等级存在着系 统性的差别, 即国有独资商业银行、 股份制银行、 城乡信用社之间的风险等级表现出层次性的差 别。国有商业银行尽管也有相当比例的呆坏帐, 但以其规模之大、运营相对规范及以政府信誉为 后盾, 其风险等级显然较规模小和规范不足的信 用社为低。从经营环境来看, 地区性发展银行、 合 作银行和城乡信用社因受地域的限制, 风险承受 能力较国有商业银行明显为低

39、。因此, 正如前面 提及国有商业银行如不纳入存款保险体系显得对 其他银行不公平, 那么如对所有银行实行同一水 平的保险费率, 似又是对国有商业银行不公。 可以借鉴美国财政部报告中提出的分两步走 的方案, 结合我国实际情况扩展为三个阶段。目 前可考虑第一步, 实行所谓/ 等级费率0, 即在认定 国有商业银行、 股份制银行、 城乡信用社具有明显 不同的风险等级的条件下, 对不同类别的金融机 构实行不同等级的存款保险费率。在同一类别的 金融机构之间, 则暂不考虑差别费率。考虑到国 有商业银行的特殊性, 初期可实行较低的等级费 率, 但应有逐步提高的要求。对于股份制银行与 信用社, 则应在综合考虑处置

40、成本、 银行承受能力 等因素的基础上, 确定等级费率水平。我们可将 这一阶段理解为差别费率的导入阶段。第二阶 段, 在可操作的条件下, 逐步将资本金充足率和反 映资产流动性、盈利性和安全性方面的指标作为 确定费率的综合指标, 在不同银行之间实行适度 的差别费率, 逐步淡化第一阶段的等级费率。要 做到这一点, 首先需要解决银行的透明度问题, 保 证银行各种报表数字的真实性; 其次, 需要解决银 - 56- 5管理世界6双月刊 1999 年第 2 期 之间进行权衡。 在美国的存款保险制度改革的争论中, 道德 风险问题是关注的焦点。但从我国目前的实际情 况看, 防止系统风险的发生仍应是首要考虑。况

41、且在目前的银行体制下, 依靠市场约束来解决道 德风险问题的想法并不见得能够奏效。因此, 我 们一方面仍需主要考虑收购、兼并或救助的处置 方式, 尽量减少社会震荡, 另一方面, 则需通过加 大监管力度, 提高监管效率, 尽量减少因道德风险 带来的不良后果。 当然, 从长远看, 我们需要通过积极的金融体 制改革, 逐步建立起金融系统内的市场约束机制, 以使我国的存款保险制度在减少银行的道德风 险、 控制金融风险方面发挥更积极的作用。 总之, 设计我国的存款保险制度, 除基于保护 存款人利益的基本目的之外, 应充分强调其监管 功能和处置功能, 发挥其在防范金融风险方面的 积极作用。也只有从这个意义上

42、来理解, 才能体 现出建立我国存款保险制度的重要性和紧迫性。 ( 作者单位: 国务院发展研究中心; 责任编辑: 蒋东生 参考资料 ( 1 M itch ell Berlin an d An thony S aun ders, Deposit I nsu r ance R ef or m : W ha t A re the I ssues and W hat Need s to be F ix ed ?, Jou rnal of Banking and Finance, 1991. ( 2 J onath an M acey an d E liz ab eth Garrett, M ar ket

43、 Disci p line by Dep ositor s : A S u mm ary of the T heoretical a nd E mp r ic al A r gu me nts ", Yale Journ al on Regu lation, 1988. ( 3 Peter Wallison, Back f rom the B r ink: A Pr acti cal Plan f or P riv atiz ing Dep osit I nsu ra nce and S tr eng th e ning Ou r Banks and T hr if ts , American E nter pris e Ins titute, 1990. ( 4 M od er niz ing the F inanc ia l S yste m : tions f or Saf er , th e T reasu ry, 1991. ( 5 Low ell Bryan , B ankr up t: R estor ing the H ealth a nd P rof itabilit y of Ou r Ban king Sy ste m , H