土地利用规划发展背景与本轮创新

1、本轮土地利用总体规划背景与创新本轮土地利用总体规划背景与创新某地基本农田保护区图与耕地利用等别图叠加结果某地基本农田保护区图与耕地利用等别图叠加结果高等别，一般农田高等别，一般农田低等别，基本农田低等别，基本农田中等别，基本农田中等别，基本农田数量管护数量管护质量管护质量管护生态管护生态管护数量管护数量管护 彻底改变传统的土地利用模式彻底改变传统的土地利用模式产能管护产能管护四位一体四位一体土地利用总体规划与其他规划其他规划的关系土地利用总体规划经济社会发展规划城乡规划基础设施规划生态环境保护规划各业各类各地区有限土地资源统筹安排 国务院批复国务院批复纲要纲要的通知中指出：各部门、各行业编制相

2、关规的通知中指出：各部门、各行业编制相关规划，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。划，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。 不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。模，调整用地布局。国民经济和社会发展规划国民经济和社会发展规划国家中长期发展战略的总体安排国家中长期发展战略的总体安排, ,是对百年大计的是对百年大计的分段落实分段落实战略性战略性( (未来未来)基础性基础性( (根本依据根本依据)历史性重点是历史性重点是在时间上的总体安排在时间上的总体安排规划目标主要是用与

3、时间相关的发展指标规划目标主要是用与时间相关的发展指标基本性质基本性质: :时代特征时代特征主体功能区规划主体功能区规划统筹区域发展的战略性规划划分四大功能统筹区域发展的战略性规划划分四大功能: :优化优化开发区开发区/ /重点开发区重点开发区/ /限制开发区限制开发区/ /禁止开发区禁止开发区两级规划两级规划: :国家级主体功能区规划不覆盖全部国国家级主体功能区规划不覆盖全部国土土; ;省级规划基本特征还在探索省级规划基本特征还在探索以县为规划基本单元以县为规划基本单元基本性质基本性质: :政策指导性政策指导性( (软规划软规划) )城市规划（城镇体系规划、村镇规划）城市规划（城镇体系规划、

4、村镇规划）城市内部各种规划要素的总体安排城市内部各种规划要素的总体安排城镇体系规划城镇体系规划, ,区域内大小城市相互关系区域内大小城市相互关系村镇规划村镇规划, ,村镇内部各项建设的总体安排村镇内部各项建设的总体安排基本性质基本性质: :点规划点规划国土规划国土规划空间规划空间规划全覆盖规划全覆盖规划区域布局规划区域布局规划用地保障安排规划用地保障安排规划土地利用总体规划土地利用总体规划生产用地部门生产用地部门: :农业部农业部, ,林业局林业局建设用地部门建设用地部门: :铁路部铁路部, ,交通部交通部, , 水利部水利部, ,民航局民航局, ,商务部商务部, ,旅游局旅游局, ,环境部环

5、境部相关用地部门相关用地部门: :发改委发改委, ,财政部财政部, , 建设部建设部, ,监察部监察部, ,民政部民政部, ,计生委计生委基本概念：土地利用总体规划基本概念：土地利用总体规划 指在一定的规划区域内，根据地区的自然和社会经济条件、指在一定的规划区域内，根据地区的自然和社会经济条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求，协调国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求国民经济各部门之间和农业生产各业之间的用地矛盾，寻求最佳最佳土地利用结构和布局土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理，对土地资源的开发、利

6、用、治理保护进行统筹安排的战略性部署和措施。保护进行统筹安排的战略性部署和措施。实质：定量、保质、定位、规定用途实质：定量、保质、定位、规定用途核心：土地利用结构和布局核心：土地利用结构和布局县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的指导作用。（指导作用。（实施性规划实施性规划） 县级土地利用总体规划划分土地利用分区；县级土地利用总体规划划分土地利用分区； 乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，是建设用地审批的依据。是建设用地审批的依据。五级体系与三轮规划五级体系与三轮规划“第一轮第一轮”规划背景规划背景

7、党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促进了国民经济的发展进了国民经济的发展 出现人地矛盾突出的形势出现人地矛盾突出的形势: :“六五六五”期间，年均减少耕地期间，年均减少耕地48.748.7万公顷，万公顷，19851985年高达年高达100100万公顷万公顷 19861986年年, ,成立了国家土地管理局成立了国家土地管理局, ,实施实施中华人民共和国土地中华人民共和国土地管理法管理法 该法第十五条规定该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行上级人民政府批准执行”

8、 。以实行有计划的商品经济为条件，。以实行有计划的商品经济为条件，按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及及国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要要求编写。要求编写。 基期为基期为19851985年，规划期为年，规划期为20002000年，并展望到年，并展望到20202020年和年和20502050年。年。 明确土地利用的基本方针明确土地利用的基本方针 全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是: :切实保护耕地；切实保护耕地；保障必要的

9、建设用地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；提高土地利用率和生产力；实行土地实行土地“开源开源”与与“节流节流”并举的方针；并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。“第一轮第一轮”规划特点规划特点构建了土地利用总体规划的构建了土地利用总体规划的基础基础体系体系 开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作土地利用总体规划编制工作 完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规

10、划工作 制定了制定了省级土地利用总体规划编制要点省级土地利用总体规划编制要点以及以及县级土县级土地利用总体规划编制要点地利用总体规划编制要点“第一轮第一轮”规划特点规划特点“第二轮第二轮”规划背景规划背景 “第二轮第二轮”规划是在贯彻落实中央规划是在贯彻落实中央1111号文件号文件关于进一步加关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知强土地管理切实保护耕地的通知精神、精神、19981998年修订年修订土地土地管理法管理法. . 确立了土地利用总体规划的法律地位确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用规划对城乡土地利用的整体调控作用

11、建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展经济和社会发展“九五九五”计划和计划和20102010年远景目标的实现年远景目标的实现 基期为基期为19961996年，规划期为年，规划期为20102010年，并展望到年，并展望到20302030年。年。 适应社会主义市场经济体制需要适应社会主义市场经济体制需要,以以耕地保护为耕地保护为主题主题 规划目标（在保护生态环境前提下，规划目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态

12、平衡保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变土地利用方式由粗放向集约转变坚持占用耕地与开发复坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）垦耕地相平衡） 土地利用基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；土地利用基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导坚持供给制约和需求引导） 规划指标（四个指标都围绕耕地规划指标（四个指标都围绕耕地: :耕地保有量、基本农田、耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标）非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标） 表现出本次规划以耕地保护为主题表现出本次规划以耕地保护为主题“第二轮第二轮”规划特点规划特点建立

13、了建立了指标加分区的规划模式指标加分区的规划模式 采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制 主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标土地开发、整理和复垦指标等四个指标 分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据具有操作性，为地方土地利

14、用控制提供依据 “第二轮第二轮”规划特点规划特点规划指标大面积提前突破规划指标大面积提前突破 耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破耕地保有量指标，大多数省的数量早早突破20102010年的指标。年的指标。 客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施建设的力加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施建设的力度，实施生态退耕的工程，加快城镇化建设的步伐等，都是度，实施生态退耕的工程，加快

15、城镇化建设的步伐等，都是使规划指标提前突破的原因使规划指标提前突破的原因 如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的要求。要求。 “第二轮第二轮”规划特点规划特点县乡级规划县乡级规划土地用途管制区作用有限土地用途管制区作用有限 县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新新土地管理法土地管理法关于实行土地用途管制的规定，着力提高关于实行土地用途管制的规定，着力提高规

16、划的可操作性。规划的可操作性。 但是但是, ,由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未能取得应用的效果。未能取得应用的效果。 “第二轮第二轮”规划特点规划特点协调城市规划的矛盾十分突出协调城市规划的矛盾十分突出 依据新依据新土地管理法土地管理法规定：规定：“城市总体规划、村庄和集镇城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在土地利用，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设

17、用地范围。规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。 越来越多的城镇规划把土地规划甩到了背后。现行的全国土越来越多的城镇规划把土地规划甩到了背后。现行的全国土地利用总体规划管到地利用总体规划管到20102010年，可是许多地方已经或正在编制年，可是许多地方已经或正在编制20202020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划经把规划“超前超前”做到做到20502050年。协调与被协调关系混乱年。协调与被协调关系混乱. .“第二轮第二轮”规划特点规划特点从审议过程看规划从审议过程看规划 耕地红线不紧耕地红线不紧 占用规模过大占用规模过

18、大 补充耕地不实补充耕地不实 保障措施不硬保障措施不硬“第二轮第二轮”规划特点规划特点本轮规划从四个方面着手：本轮规划从四个方面着手： 正确把握正确把握编制背景编制背景 切实加强切实加强耕地和基本农田保护耕地和基本农田保护 切实加强切实加强规划管理保障措施规划管理保障措施 依法有序依法有序做好规划前期工作做好规划前期工作新思路新思路 危机性危机性 战略性战略性 历史性历史性v立足科学发展立足科学发展v着重自主创新着重自主创新v完善体制机制完善体制机制v促进社会和谐促进社会和谐规划背景规划背景耕地耕地“三少三少”： 人均耕地少、优质耕地少、后备资源少人均耕地少、优质耕地少、后备资源少19.511

19、9.51亿亩亿亩 18.2618.26亿亩亿亩（19971997年）年） （20082008年）年）净减少净减少1.251.25亿亩亿亩减少的主要原因是减少的主要原因是1亿亩左右的生态退耕亿亩左右的生态退耕第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划耕地与国土整治耕地与国土整治 耕地数量快速减少耕地数量快速减少 1998=0.13 billion ha; 2009=0.12 billion ha Total decrease 10 million haRate of decrease 0.75 M ha/yr生态退耕生态退耕 耕地质量现状耕地质量现状15等，平均等别为等，平均等别为9.80等，

20、优、等，优、高、中、低等地面积高、中、低等地面积比例比例分别分别为为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于全国平均耕地。低于全国平均耕地等别的耕地约占等别的耕地约占57%以上以上。中国耕地等级质量调查中国耕地等级质量调查与评定与评定：耕地后备资源约耕地后备资源约2 2亿亩，水土光热亿亩，水土光热条件比较好的不条件比较好的不足足40%40%。 到到20202020年，我国人口总规模将达到年，我国人口总规模将达到14.514.5亿人，为保障亿人，为保障粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，必须稳定一定数量的耕地面积。

21、必须稳定一定数量的耕地面积。第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建设用地1997199720082008年，全年，全国城镇建设用地增国城镇建设用地增加加2.82.8万平方公里，万平方公里，同期城镇人口增加同期城镇人口增加2.242.24亿人，人均亿人，人均125m125m2 2 。城市化进程中新增用地高位运行城市化进程中新增用地高位运行当前的形势建设用地第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建设用地英国英国A级公路级公路我国高速公路我国高速公路基础设施超前建设、重复建设现象严重基础设施超前建设、重复建设现象严重第三轮土地利用总体规划第三轮土地利用总体规划建设用地建

22、设用地 城镇用地结构不合理。城镇用地结构不合理。我国城市工业用地比例超过我国城市工业用地比例超过20%20%，很多超过，很多超过30%30%，甚至，甚至50%50%； 用地产出效率低。用地产出效率低。我国我国1717个城市抽样调查，工业用个城市抽样调查，工业用地产出率不到发达国家地产出率不到发达国家2020世纪世纪8080年代的年代的2%2%。40%40%以上低以上低效利用，效利用，5%5%左右闲置（左右闲置（400400万亩）。万亩）。 农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展。向发展。96-0796-07年，农村人口减少约年，农村人口减

23、少约1.231.23亿人，农村居亿人，农村居住用地反而增加住用地反而增加130130万亩。万亩。国外大城市一般不超过国外大城市一般不超过15%。土地利用现状与形势土地利用现状与形势人口高峰逼近，耕地保护人口高峰逼近，耕地保护持续快速发展，建设用地持续快速发展，建设用地人地矛盾激化，土地生态人地矛盾激化，土地生态区域行业用地矛盾加剧，统筹协调区域行业用地矛盾加剧，统筹协调土地利用粗放，转变利用和管理土地利用粗放，转变利用和管理 伴随着经济高速发展的过程，农地伴随着经济高速发展的过程，农地大量减少，非农用地比例不断提高。大量减少，非农用地比例不断提高。人地矛盾日益突出，耕地保人地矛盾日益突出，耕地

24、保护任务日渐艰巨！护任务日渐艰巨！如何在区域经济又好又快发展的前提如何在区域经济又好又快发展的前提下，实现有限土地空间的可持续利用，下，实现有限土地空间的可持续利用，确保经济社会确保经济社会可持续发展？可持续发展？新规划需要破解的重大问题新规划需要破解的重大问题 加强耕地和基本农田保护问题加强耕地和基本农田保护问题 促进节约和集约利用土地问题促进节约和集约利用土地问题 优化城乡用地结构和布局问题优化城乡用地结构和布局问题 统筹区域土地利用问题统筹区域土地利用问题 协调土地利用与生态建设问题协调土地利用与生态建设问题 强化规划管理保障措施问题强化规划管理保障措施问题解决之道土地利用总体规划逻辑框

25、架逻辑框架投入：投入：要素、技术、管理、制度要素、技术、管理、制度 总抓手：总抓手：重大计划工程重大计划工程产出：产出：规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建规划定位、行政能力、经济手段、政策工具、共识共建行动：行动：建设、节地、调整、调控建设、节地、调整、调控任务：任务：耕地、占用、生态、空间、创新耕地、占用、生态、空间、创新目标：目标：耕地、节地、结构、耕地、节地、结构、布局、整理、生态、调控布局、整理、生态、调控目的：目的：粮食安全粮食安全持续发展持续发展区域协调区域协调生态文明生态文明参与调控参与调控重重点点把把握握 调整思路：调整思路： 耕地保护（退、占、调、补）耕地保护（

26、退、占、调、补） 建设用地（总量、边界、功能、开源、节用）建设用地（总量、边界、功能、开源、节用） 区域统筹（人均核算）区域统筹（人均核算） 摆正关系：摆正关系： 存量流量（重存量）存量流量（重存量） 布局规模（重布局）布局规模（重布局） 结构数量（重结构）结构数量（重结构） 土地规划：土地规划： 调整生产空间（决心调整，严格管理）调整生产空间（决心调整，严格管理） 优化生活空间（宜居城市、美好家园）优化生活空间（宜居城市、美好家园） 保护生态空间（优先布局，认真整治）保护生态空间（优先布局，认真整治）七个目标七个目标18亿亩耕地红线亿亩耕地红线地用水平明显提高地用水平明显提高结构优化结构优化

27、区域城乡统筹用地格局基本形成区域城乡统筹用地格局基本形成土地整理全面推进土地整理全面推进土地生态建设明显见效土地生态建设明显见效土地宏观调控能力不断增强土地宏观调控能力不断增强五项任务五项任务前提：严格保护耕地，统筹安排农地前提：严格保护耕地，统筹安排农地重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地重点：控制建设用地规模，推进节约集约用地手段：加强国土整治，协调土地生态手段：加强国土整治，协调土地生态主线：调整结构布局，统筹区域用地主线：调整结构布局，统筹区域用地突破口：规划制度创新，加强实施管理突破口：规划制度创新，加强实施管理四大行动四大行动 以建设促保护（耕地、基本农田）以建设促保护（耕地、

28、基本农田） 以节约促保障（建设用地）以节约促保障（建设用地） 以调控促人地和谐（生态环境）以调控促人地和谐（生态环境） 以统筹促均衡发展（国土均衡发展）以统筹促均衡发展（国土均衡发展）指标指标20102010年年20202020年年指标属性指标属性总量指标耕地保有量耕地保有量1212012033约束性约束性基本农田面积基本农田面积1040010400约束性约束性园地面积12121333预期性林地面积2409224992预期性牧草地面积2619126025预期性建设用地总规模33743724预期性城乡建设用地规模城乡建设用地规模24882665约束性约束性城镇工矿用地规模8481065预期性交通

29、、水利及其他用地规模8821022预期性增量指标新增建设用地总量195585预期性建设占用农用地规模157460预期性建设占用耕地规模建设占用耕地规模100300约束性约束性整理复垦开发补充耕地规模整理复垦开发补充耕地规模100300约束性约束性效率指标 人均城镇工矿用地（平方米）人均城镇工矿用地（平方米）129127约束性约束性 在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的在基本农田保护区划定中，可多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划。同时，列明可在基基本农田，用于规划期内补划。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。本农田保护区内安排的建设项目清单。 在不突破规划确定的基本农田规

30、模的前提下，在不突破规划确定的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。简化相应用地报批程序。1）预留建设占用耕地规模基本农田保护制度的完善 创新之一：基本农田保护制度的完善 创新之一：2）划定基本农田集中区与整备区基本农田集中区 市级规划中，将基本农田分布集中、市级规划中，将基本农田分布集中、优质基本农田比例较大的区域，划定为优质基本农田比例较大的区域，划定为基本农田集中区，重点保护和整治。基本农田集中区，重点保护和整治。 城乡建设用地规划布局应尽量避让城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。

31、基本农田集中区。 基本农田集中区 （武汉市）基本农田保护制度的完善 创新之一：2）划定基本农田集中区与整备区 乡级规划中，可结合新农村建设和土乡级规划中，可结合新农村建设和土地整治项目的实施，划定基本农田整备区。地整治项目的实施，划定基本农田整备区。 基本农田整备区内，要加大土地整治基本农田整备区内，要加大土地整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片、高标准农产品生产基地。形成集中连片、高标准农产品生产基地。 基本农田整备区县级基本农田保护规划图县级基本农田保护规划图基本

32、农田保护区基本农田保护区基本农田整备区基本农田整备区县级基本农田保护规划图县级基本农田保护规划图 建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。 借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城乡建设用地管制边界和管制区域（乡建设用地管制边界和管制区域（“三界四区三界四区”），），确定了划定要求和管制规则。确定了划定要求和管制规则。1）划定“三界四区” 创新之二：规划的弹性 允许建设区土地主导用途：城、镇、村或工矿建设发展空间，土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。区内