自然保护区立法的利益博弈

1、第10卷第1期2011年3月北京林业大学学报（社会科学版）Journal of Beijing Forestry University （Social Sciences ）Vol. 10No. 1Mar.2011收稿日期：2010-街59号中国人民大学静园20楼51号。自然保护区立法的利益博弈陈廷辉（中国人民大学法学院）摘要：通过对我国自然保护区设立后运行中出现的问题进行利益分析，指出目前存在的自然保护区保护不力问题不仅仅是因为法律的位阶低等因素导致的，而是保护区的立法未能较好地协调其背后的各种利益关系，没能有效地重新分配或确认这些利益关系。最后，提出了在兼顾环境利益、国家利益、地方利益与社区

2、居民利益的基础上，进行制度构建的必要性。关键词：生态利益；社区利益；生态补偿；公共政策中图分类号：D922. 6文献标志码：A文章编号：1671-6116（2011）-01-0010-07Game of Interests on Legislation of Natural ReservesCHEN Ting-hui（Law School ，Renmin University of China ，Beijing ，100872，P. R. China ）Abstract ：Through analyzing the issues appeared after the establishment

3、s of natural reserves ，this paperpoints out that the natural reserves do not work well not only because of the lower rank of regulations in Chinese legal system ，but also the legislations can not successfully coordinate all kinds of interests behind the natural reserves and can not efficiently alloc

4、ate or confirm the interests. The author indicates that it is necessary to build reasonable rules and regulations which can justly redistributes all kinds of interests based on giving consideration of environmental ，national ，local and community interests. Key words ：ecology interests ；community int

5、erests ；ecology compensation ；public policy一、被忽略的利益关系基于学理上的分析我国自然保护区的管理和运作方面出现了许多不如人意的问题，从法律上寻找导致这些问题的原因时，学者们普遍认为：自然保护区立法目前只有中华人民共和国自然保护区保护条例（以下简称为自然保护区保护条例）和散落于中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国森林法（以下简称为森林法）、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国草原法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国水法、中华人民共和国野生动物保护法、中华人民共和国水土保持法、中华人民共和国防沙治沙法等法律中的零星条款。除了自然保护区保

6、护条例外，其他相关法律对自然保护区所涉及的社会关系的调整不是其主要任务，只是简单地、附带点提一下。而且这些相关规定在执行时缺乏监督主体，实施效果较差。因此，大部分学者认为当前自然保护区的立法位阶不高，是导致这些问题的主要原因，建议把自然保护区保护条例上升为“自然保护区法”。绝大多数学者都持这一观点，学界在这一问题上也好像达成了高度的一致性1-7。上述这些原因的指出无疑是正确的，但是，不足的地方就是缺乏对这些表象更深入的分析，而找不出它们的根本原因，就难以找到有效的对策。是否法律位阶一提高，就意味着法律保护的力度会相应加强，笔者认为并不是绝对的。在理论上，法的位阶高其效力也高，但这并不意味着其实

7、际运作的效果就绝对好。霍姆斯说过，法律的生命在于经验。法律的效果只能在适用中得到验证，而且法律效果的评价涉及很多因素，法的应然与实然还是存在着差别。在自然保护区问题上，上述的结论有点把复杂问题简单化了，是在没有考察法律运作的具体语境的条件下做出的结论，是经不起实践的检验的。法律位阶的高低与法律实施效果的好坏并不总是一一对应的。我们都知道宪法的位阶最高，但它的运行效果就最好吗？可以说，在我们的日常生活中，违宪是非常普遍的事，上至某些政府，下至企业，违宪习以为常。如政府在招考公务员中没有特别的理由，就对性别做出限制或不合理的地域限制，侵害了公民的平等就业权利；教育部门招生时的地区差别和不同地域的分

8、数差别，侵犯了公民平等受教育的权利；一些地方政府对公民的自由迁徙进行限制；企业在招工时经常或明或暗地歧视女工。更加严重的是社会存在着法不责众的心理，在当前还缺乏行之有效的制度来有效遏制这种趋势的蔓延的情况下，要马上抑制这种违宪的行为还是比较困难。前几年学界和实务界呼吁的“宪法司法化”8改革，提出的设立宪法法院，进行违宪审查等，针对的正是宪法实行效果极差的状况。以上的例子，说明一部法律其位阶的高低并不必然导致其效果也成比例的高，有时位阶高可能效果反而差，相反，位阶低其效果也不见得就低，关键还得看它是否能比较合理地分配、调整主体之间的利益关系。所以，学界在自然保护区问题的认识上存在一个误区。其实，

9、除了位阶不高的问题外，自然保护区在设立、运营中出现的其他问题，如“法出多门，管理体制不顺，缺乏对任意改变自然保护区性质、功能行为的刚性约束，现行立法对自然保护区内自然资源产权归属没有界定，自然保护区性质定位不准，建立程序不合理”，“任意改变保护区性质、功能的行为”等9，也正好说明其中的利益关系不平衡，这些利益主体希望打破现成的利益格局，寻求新的平衡。我们可以从自然保护区立法所追求的目标对利益的触动入手，来进一步理解法律与利益的关系。二、正视利益的存在基于实际的考察自然保护区所在地的政府为什么经常以财政困难为由不给保护区拨款？一些保护区当地居民为什么会经常到保护区里去偷伐木材等资源？而保护区的管

10、理者为什么经常采取放任的态度？上述这些现象的背后隐藏着什么？保护区的设立、运营、管理，牵扯着诸多的利益关系。要探求自然保护区存在的问题，就不能回避这些背后的利益因素。1）自然保护区与当地居民的生存权利存在一定的紧张关系。自然保护区一般都是位于经济比较落后或者偏远的地区，当地居民基本上是以原生资源为生活来源。设立自然保护区就必须占用该地方的土地和资源，而法律法规却与现实有很大的冲突。如森林法第31条第3款：“自然保护区的森林，严禁采伐。”自然保护区的森林当然不能采伐，但该社区居民因为不能采伐而失去生存的来源，这些损失由谁来进行补偿呢？有付出就要有补偿，不然就妨碍了社区居民最基本的生存权，造成新的

11、不公平。保护区项目都是由政府来组织的，设立自然保护区就必定会涉及到占用地方土地问题，但国家级的自然保护区设立后，产权是属于国家的，由地方进行管理。如果按照国家的相关制度对集体土地进行补偿，完全无法真实补偿集体土地的合理价值，而当地农民一旦失去土地，补偿又不可能解决他们以后的生活来源，这就有可能造成农民与国家关系的紧张。“过多地强调保护社会公益性，而轻视了给当地人（包括居民与政府）带来合适的利益分享甚至带来不便或损失，那么在社会公益与当地人利益的博弈中会导致当地居民选择不利于保护环境的策略，最终会导致各利益主体的利益均受损，政府的决策也难以实现。”10例如，贵州省的“草海自然保护区”在建立前，周

12、边的土地在1982年就划定为责任田承包给各家农户，但随着保护区的建立，农民已经分到的土地被划入保护区，并被水淹没，以扩大黑颈鹤等珍稀水禽的栖息地，农民因此失去他们赖以生存的土地利用权利；同时，由于为了保障黑颈鹤等水禽的食物来源而采取禁渔措施，使农民又失去了原有的对渔业资源利用的传统权利。“为了自身生存，农民违反自然保护区的有关规定，采取掠夺式的捕鱼方式，以获得生活资源。”9可见，大部分自然保护区所属地区居民还保留着传统的生产和生活方式，他们的经济来源于在自然保护区放牧、捕捞，以及采集林木、中草药，瓜果等。一旦农民或牧民生存的权利受限制，当地居民对保护区就会产生抵触心理。吉林长白山自然保护区在旅

13、游资源开发方面，没有考虑当地居民的利益，垄断了保护区内的服务项目，当地居民没有得到实惠，怨声载道，地方政府也不满，周边关系恶化，这非常不利于社会的和谐和维护稳定局面。许多自然保护区周边的农民擅自到区内做小生意，或向游人销售日用品、食品等，屡禁不止。保护区的管理人员也没有积极性去阻止他们的行动，因为保护区的管理人员觉得那是居民的生活出路。抓了又能怎样？他们又没有犯罪，罚款他们拿不出钱，拘留他们不怕，正像有些村民所说：“我们现在没有土地，一无所有了，还怕什么？”可见，问题的症结就在于没有妥善解决好土地被征收后居民的生存问题。2）自然保护区设立与社区经济发展存在着矛盾。首先，国家占用集体土地用于环境

14、和生态保护，属于环境公益的范围，但这并不意味着当地社区的利益就可以忽视。集体土地的首要用途在于促进社区的经济发展，而不是保障全民的环境公益。如果让这部分人为人类的环境责任做出自己的牺牲，不符合环境公平的价值追求。因此，“在处理国有土地与集体土地的关系时，如果一定要将集体土地首要地用于环境公益，那就必须在国家和集体之间建立交易规则，使国家和集体变成财产上的平等主体，国家对集体土地采用购买的办法，使集体土地变成国有土地。购买完成后，依赖土地维持生计和福利的那部分村民的社会保障，必须由国家通过行政权来提供。因此，国家必须对集体土地所承载的集体经济组织成员的生计和福利负完全责任，在为他们提供谋生出路的

15、同时，还应当为他们提供像城市居民那样的社会福利。”11这样，才能把环境保护与民生问题结合起来，使两者处于双赢的局面。其次，国家级保护区一般涉及生态或者物种的保护区域，这些物种基本上是这些偏远地区唯一可以发展或开发的资源，但保护区设立后，这些资源就不能作为纯商业目的进行开发，只能在指定的实验区内开展一些有利于保护区发展的经营活动。因此，在一定程度上，这些措施限制了当地经济的发展或增长。这些问题的存在，多少会影响地方政府对自然保护区各项事业的支持力度，特别是在当前考察干部政绩主要是以经济发展指数为主的体制下，地方政府对与地方经济发展关系不大的国家级保护区的支持和投入，普遍缺乏制度导向和动机。3）自

16、然保护区普遍存在着资金严重不足的问题。1956年我国开始建立第1个自然保护区以来，就一直遵循地方政府负担经费与自然保护区自筹的原则。保护区建设的资金需要量较大，而我国的经济发展尚处于经济结构的调整时期，中央与地方财税改革后，要求地方政府保证足够的资金投向保护区建设是有困难的。自然保护区条例第23条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”条例规定了自然保护区的资金投入，但没有明确国家级自然保护区属哪一级政府安排。这些笼统的规定虽然起到一定作用，但资金的落实却存在着很大的问题。我们知道，大部分自然保护区都是位

17、于经济比较不发达的地区，财政一般比较困难。在财政负担很重的情况下，要这些地方政府拨款支持保护区建设，如果没有强制性规定，资金很难到位。所以，应该规定国家级自然保护区要由国家财政负担，省级的保护区由本级的财政负担，这样既能保证资金的落实，又能体现国家环保由国家负担的合理性。因为本级的保护区一般能够结合地方的经济和旅游，促进地方经济的发展，地方政府也有动力做这个工作。何况自然保护区管理条例中有关分区管理的条款规定：“可以在实验区开展一些经营活动，有利于缓和社区矛盾，带动社区经济发展，同时也为自然保护区创造良好的发展环境，更有利于达到保护自然资源的目的。由于资金问题制约着自然保护区的生存和发展，建议

18、拓宽自然保护区筹资渠道，对于国家财政拨款则重在落实。”12从上面对自然保护区设立中存在的一些主要问题的分析，可以看到，保护区当前存在问题的背后原因，是现行制度的构建方面缺乏对保护区所涉及的利益关系进行细致的分析，没有厘清法律调整背后的利益关系，对利益的分配不符合实际的要求，导致所涉及的利益主体对该制度的消解、虚化。从上述对自然保护区管理问题的原因分析中，显然不仅仅是自然保护区法规位阶低的原因所导致的。三、利益分析的几个维度从上文中，我们可以得出如下的利益关系：第一是中央政府所追求的利益，建立自然保护区，保护生物的多样性，进而保护人类赖以生存的环境，是国家甚至是全人类的利益，这属于长远利益，属于

19、国家从理论上应该追求的利益。第二是地方政府所追求的地方利益，也可以说是经济利益。发展本地区的经济，在可能的情况下，兼顾自然保护区工作，最好是能够对保护区进行旅游开发，解决资金问题，并安置被迁移的居民，这属于短期利益。第三是自然保护区当地居民的利益诉求，即要求得到政府妥善的安置、合理的生态补偿，获得生存的保障或者能够支撑以后生存与发展的保障。这属于居民的生存权，属于生存利益。这3种不同主体所涉及的利益从不同的维度来看，相互交错，相互纠缠。从理论上说，每种利益都很重要，但还是有轻重快慢，应该让3者协调起来。国家为了保护环境，以公共利益、生态利益为由，设立自然保护区来履行保护环境的义务。但是，保护区

20、的设立不但要占用地方土地，还要占用地方的资金，而环境保护一般是没有或较少回报的事业，地方政府对于环保是没有太大的热情的，许多地方保护区的资金不到位就是明证。因为政府的官员是有任期的，发展经济的目标也有阶段性，他们倾向于重视眼前的利益，他们总觉得环境、生态利益离他们很远，对其政绩不但没有帮助，反而要占用发展经济的资金，对于发展地方经济不利。在这点上，地方政府的利益与国家的利益发生了矛盾，短期的经济利益与长期的环境利益也发生了矛盾，而要化解这两对矛盾，必须用利益机制促使地方政府去追求与国家相一致的利益目标。从长远的角度来看，地方经济利益是地方社会全面发展的根本保证，因为地方经济发展了，人民的生活水

21、平就提高，这些是地方政府政绩的主要方面。虽然以地方经济发展作为衡量地方政府政绩的唯一依据，而没有考虑环境、生态的成本，确实存在着不合理、不科学的因素，但现行体制下，这种情况仍然会存在很长时间。地方利益在一定程度上要服从国家利益，但不是无条件的，那些以损害地方人民的利益来换取国家利益的行为，其行为本身的正当性就值得质疑。因此，关键要照顾到两种利益关系的平衡，如果地方与中央的分工是必要的，就必须协调到双方的利益领域，让地方承担自己能承担的责任，或者让地方也有一定的利益驱动，使双方趋于双赢。例如，地方政府经常会以财政紧张为由，延缓或不给自然保护区拨款，并不都是出于地方保护的原因。有些地方比较穷，财政

22、很困难，如果中央财政没有转移支付，全靠当地财政支付是不现实的。当然，要警惕地方保护主义的倾向，严重的地方保护主义不但会阻碍国家经济发展战略的实施，还会孳生腐败，蚕食国家和人民的利益，贻害无穷。另外，还要警惕政府的自利性，中央政府、地方政府都有自己的利益。地方利益与国家利益博弈的正当性有时都值得怀疑，要防止政府打着公共利益的名义进行一些自利的行为。同样，要防止地方保护主义危害国家和民众的利益。法律最重要的功能之一不但是调节利益关系，而且是调节各种利益关系的平衡。保护区当地的居民为何要冒风险去保护区偷果子、木材呢？单纯从道德上否定他们不会有太大的效果，说到底就是一种利益的不均衡，是当地居民的利益与

23、自然保护区所追求的生态利益发生矛盾。当地居民祖祖辈辈生活在这里，他们潜意识中仍然觉得这些东西就是他们家的，如果不是全部归属于他们，那也应该有一部分是。村民的行为，传递给我们一个十分重要的信息：国家的环境利益已经防碍了地方居民的生存利益，如果不及时纠正，不但有悖于环境公平，而且会造成社会不稳定。“法律的真正益处在于它能确保有序的平衡，而这种平衡能成功地预防纠纷。”13在这种情况下，只有政府有所作为，让付出生态代价的居民得到补偿，使利益趋于平衡，当地居民才不会去偷果子或木材。“从功能的视角观察，法律是调和、协调、折中这些彼此交叉和冲突的利益的努力，法律的目的是产生最大多数的利益，或在最低程度地牺牲

24、其他利益的情况下，产生了我们的文明中分量最重的利益。”14法律正是通过秩序的表现形式，对利益实行调整；同时，法律不仅仅是对利益的调整，而是在调整的同时，创造一种新的利益或者是一种大多数人认可的利益。就像自然保护区所涉及的诸多利益关系中，如果上述列举的几对利益关系能够取得平衡，那国家通过自然保护区保护生物多样性、保护环境的目的就能实现。虽然制度的选择是有代价的，但一部良法是不能以剥夺一部分人的生存权为代价去获得人类最重要的利益，况且并不是没有其他途径去兼顾这部分人的利益，不是非此即彼的问题，而是可以寻求共赢的结局。这些结论也从一个侧面证明了制度经济学为何能够在西方世界流行的原因，就是通过法律这个

25、制度工具，让人们明白了“法律是各种利益的表达方式”。当我们分清楚在自然保护区中各种利益的诉求之后，就知道其实法律文本的精确程度、法律位阶的高低，并不是决定自然保护区能否健康发展的根本原因，其根本的症结在于利益的分配是否恰当。这就意味着法律的功能与运作及其效果的评价，不能脱离其调整的语境，而必须全面考虑与法律相关的因素，特别是经济因素、利益因素。经济是基础，特别是在中国的一些落后或偏远地区，离开发展和生存谈生态和环境保护，是不太现实的。即使是有高位阶的、完善的法律，因为难以解决诸如自然保护区产权不清，土地利用矛盾比较突出，没有建立生态补偿以平衡区域之间的利益等15问题，这些高位阶的法律也只能是摆

26、摆样，难以发挥真正的功效。只有让这几对相互交错的利益关系协调一致，自然保护区的运作才能顺畅。四、利益的再分配立法过程其实就是一个多方利益不断博弈的结果，各种利益主体经过充分的表达，最终找到一个各方都能接受的平衡点，法律就生成了。因此卡多佐认为：“司法过程是一种妥协，一种矛盾与矛盾之间、确定性与不确定性之间，崇尚书面文字的拘泥字义与破除规律及秩序的虚无主义之间的妥协。”16美国实用主义法学的代表人物卡多佐的观点或许能够为我们理解守持法条主义与应对现实需求这类矛盾提供一定的启示。如果法律不能有效地表达人们的利益追求，不能有效地分配利益，即使有国家的强制力作为后盾，那这部法律也会难以为继，更不用说什

27、么实现正义与公平，因为国家强制是有限度的，关键还需要理顺利益关系。苏力在海瑞定理I 中说：“司法裁判的结果无论如何最后都定会涉及各种社会资源在整个社会的分配格局。而海瑞追求的是整个社会资源的有效配置。”17这里所涉及的资源，也是一种利益，一种利益的形式。应该说，利益的平衡是社会有序运行的基础。或许，正义和公平的价值追求就在秩序的运行中得到体现。（一）引入生态补偿制度解决保护区居民的生存权问题“所谓生态补偿机制，即自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的固定做法。建立这种机制的目的在于支持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态而非经济

28、发展的责任。”18生态补偿制度是贯彻环境保护法中“谁受益，谁付费”的原则。生态补偿制度是一个解决环境公平、已经被许多国家广泛采用的一个有效的制度。其关键的问题是怎样为该制度的运行提供一个有效的实施机制，这关系到该制度能否有效地发挥作用，达到其制度创制者的目的。自然保护区的设立是为了保护生物的多样性，属于国家的环境生态利益，生态补偿机制的启动应该由中央政府来启动或牵头。当然，一些经济发展较好的地方政府也应该承担一部分资金，与中央政府共建。另外，在现阶段，单靠资金还是无法较好地落实生态补偿制度，还可以采用政策补偿、技术补偿、实物补偿等配套的制度19，不要仅仅局限于眼前的补偿，而是要着眼于可持续发展

29、，尽可能发挥这个制度的整合功能。只有这样，生态补偿制度才能得到有效实施，才能够较好地解决保护区居民长久的生存问题，为实现环境公平提供可能的物质条件。（二）自然保护区立法应考虑公共政策的因素法律的治理是法治社会的基本要求。但法律与政策的关系非常密切，特别是在环境法律体系中，许多环境政策就是环境法律的直接渊源。自然保护属于生态利益，也是一种公共利益，存在着外部性，这就必须通过政府的干预来克服外部性问题。上面我们分析，自然保护区的建设，涉及复杂的利益关系，不但需要法律的规定，也需要各种政策工具的补充，因为在环保领域，或者是存在法律空白，或者是立法不完善，这就给公共政策提供了很大的空间。例如，现阶段国

30、家正在推行“和谐社会”建设，围绕着这个大目标，中央还配套了一系列文件，进行了建设“资源节约型、资源友好型”两型社会的实验。为了实现既定的目标，这些政策对社会的影响很大。首先，和谐社会的精神，就是要求经济发展要与环境保护相和谐，缓和社会矛盾，因此，地方政府要推动自然保护区的建设就有了更多的政策支持。可以利用和谐社会的政策，要求中央出台相关政策，或增加拨款改善保护区的建设，或者给当地居民更多的生态补偿，这样既能落实自然保护区的各项任务，又能减轻自身的压力。其次，立法应该考虑当时的公共政策，如“两型社会”的建设，说明经济发展不能以牺牲环境为代价，提出良好、健康的生活方式，以及人与自然的和谐为全社会追

31、求的目标。因此，自然保护区的立法不能不考虑当前国家的政策与方针，“和谐社会”、“两型社会”应该成为立法的理念，法律应该贯彻人与自然和谐的理念，这样才能保持法律的与时俱进。在具体涉及保护区的诸多利益关系中，如中央利益与地方利益、中央利益与当地居民利益、地方政府利益与居民的利益这几组利益关系的协调与处理，就应该在和谐的观念下进行具体的制度设计，使各主体的利益得到较好的维护，如不能以保护全人类的环境利益为借口，牺牲居民的生存利益。地方政府也不能置人类的生存环境于不顾而执行狭隘的地方保护主义政策。环境的外部性，决定了政府在环境保护中的主导地位，而政府对政策的偏好，决定了环境执法中政策变量对环境管制的影

32、响力。当然，政策与法律之间的关系、法律与非正式规则之间的关系、公共政策与非正式规则的关系等因素20，立法者都应该适当地考量。并不是在任何情况下，法律的实施效果都比政策好，特别是对于自然保护区这样的专业问题。从社会资源的优化和制度的时效性来看，发挥政策的效用可能成本更小。在新公共管理的“治理时代”，追求纯而又纯的法律控制方式是不太可能的。随着时代的发展，我们的立法模式已经从“立法中心主义”逐步过渡到“行政中心主义”了。各种各样的授权立法和行政法规、规章、通知等行政法规的数量已经大大超过了立法机关制定的法律。据统计，第1期 陈廷辉：自然保护区立法的利益博弈 15 司法机关在司法过程中常用的法律，

33、大概在 50 部左 右， 与成千 上 万 的 行 政 法 规 相 比， 这是一个很小的 数字 。 换言之， 大部 分 甚 至 绝 大 部 分 法 律 法 规 或 规 章的执行 者 都 是 行 政 者 而 不 是 司 法 者 。 而 且 行 政 人员的数量远大于 司 法 人 员 的 数 量， 行政系统控制 行政 的社会资源远大于 司 法 系 统 控 制 的 社 会 资 源， 机构调 整 的 领 域 也 大 于 司 法 机 构 调 整 的 领 域 21 技能以适 应 岗 位 的 需 要 。 也 可 以 在 保 护 区 内 开 设 一些学习班， 聘请 一 些 保 护 区 专 业 人 员 来 授 课

34、。 通 过这些途径， 以 解 决 当 地 居 民 文 化、 专业素质方面 的问题 。 如 果 保 护 区 居 民 的 生 活 能 与 保 护 区 的 发 展紧紧联系 在 一 起， 就 不 但 化 解 了 矛 盾， 而且对保 护区的发展也能起到一定的促进作用 。 3. 缓解 地 方 政 府 与 保 护 区 建 设 的 关 系 推 行绿色 GDP 上文在分析自 然 保 护 区 建 设 中 出 现 的 问 题 时， 提及地方 政 府 与 保 护 区 的 建 设 存 在 着 一 定 的 紧 张 关系， 但并 不 是 所 有 的 地 方 政 府 都 是 这 样 的， 有些 保护区的 设 立 会 给 当

35、地 带 来 许 多 好 处 和 机 会 。 如 一些保护区旅游资 源 丰 富， 保护区的设立会吸引许 多游客的到 来， 并 会 带 动 相 关 产 业 的 发 展， 从而对 地方经济起到促 进 作 用 。 但 对 于 经 济 比 较 落 后 、 财 政非常困难的地方， 保护区的设立又不能给当地带 来这些好处 时， 对 于 这 些 地 方 的 政 府， 特别是当地 官员的考 察， 不 能 用 通 常 的 经 济 发 展 指 数 来 衡 量， 而应该综合各种因 素， 特别是该地区对环境保护的 贡献因素 。 如果 单 纯 用 GDP 来 衡 量 这 些 地 方 官 员 的政绩， 势 必 造 成 他

36、们 不 考 虑 环 境 的 因 素， 而想方 设法地去发展经 济， 增 加 GDP ， 提 高 自 己 的 政 绩， 为 一些急功近利的做法或手段 自己的升迁积累资 本， 就会被采用 。 许多 地 方 政 府 为 了 政 绩， 不顾自然保 护区设立的目的和 生 态 发 展 规 律， 强制开发旅游资 并且采 用 杀 鸡 取 卵 式 的 经 营 方 式， 造成对自然 源， 保护区 生 态 与 环 境 的 严 重 破 坏 。 因 此， 采用绿色 GDP 来考察干 部 的 政 绩 势 在 必 行 。 绿 色 GDP 就 是 增 加 环 境 贡 献 率 的、 能反映当地经 扣除环境损 耗 、 济发展的实

37、际水 平 的 指 数， 也 就 是 正 的 增 长 率。有 些地区把环境因素 纳 入 干 部 政 绩 的 考 察， 是一个值 得肯定的做法 。 。 对于环境保护或与 环 境 有 关 的 问 题， 单独依靠法律 的解决手段， 而 不 考 虑 公 共 政 策 的 支 持 作 用， 是难 以想象的 。 西方发 达 国 家 的 环 境 立 法 中， 大量的政 策性立法已成为环 境 法 律 的 基 本 形 式， 环境法律与 政策的使 用 已 经 模 糊 化， 边 界 已 经 不 明 显 。 相 反， 公共政 策 可 以 弥 补 法 律 的 不 足， 有利于环境保护 事业 。 （ 三） 利 益 的 共 享

38、 让 当 地 居 民 参 与 自 然 保 护区建设 在保护区设立 时， 相关部门也一定会考虑到当 地居民的利益和补 偿 问 题， 但往往是从外部的角度 把 两 者 的 关 系 置 于 对 立 的 层 面。 其 来考虑 问 题， 实， 对立中 也 有 统 一， 如果从一个内部的角度来考 让 当 地 虑问题， 就可 以 把 这 种 紧 张 关 系 内 部 化 让他们参 居民成为自然保护 区 的 建 设 者 或 管 理 者， 与保护区的管理工作 。 1. 发展与社区居民生活有关的产业 在发挥法律作 用 的 同 时， 我们应该结合相关政 结合自 然 保 护 区 建 设 中 出 现 的 问 题， 因地制

39、宜 策， 地制订 相 关 的 优 惠 政 策， 发展与保护区有关的产 业 。 自然保护区社 区 经 济 的 发 展 程 度， 直接关系到 自然保护 区 的 发 展 前 景 。 因 此 可 以 让 保 护 区 管 理 者， 在不妨 碍 自 然 保 护 区 的 生 态 利 益 的 前 提 下， 根 据社区居民生存发 展 的 需 要， 通过促进参与和利益 共享， 发展保护区 经 济， 提 高 社 区 居 民 的 生 活 水 平。 社区的经济 发 展 了， 居 民 的 生 活 有 保 障 了， 居民的 生活对自然资源的 依 赖 程 度 降 低 了， 也就达到了保 护的目的 。 同时也 缓 和 了 社

40、区 矛 盾， 使周边群众从 自然保护区的可能 破 坏 者 变 成 共 同 管 理 者， 把孤立 从而 的生态系统变成了 开 放 的 经 济 社 会 生 态 系 统， 达到长期有效的可持续发展目的 居民 解决好居民的 生 活 出 路， 是保护区的发展中一 项不能忽视 的 工 作， 因 此， 在保护区的用工方面应 在同等的 条 件 下 优 先 录 用 当 地 居 民 。 这 样 做 可 以 解决一部分劳动力 的 出 路， 让当地居民真正成为保 护区的管理者 。 如 果 人 员 的 素 质 不 符 合 要 求， 可以 对被录用的人员进 行 定 期 培 训， 提高他们的素质和 22 五、 结 语 自然

41、 保 护 区 的 设 立 与 发 展 涉 及 的 因 素 是 非 常 多的， 它当 然 也 需 要 相 关 法 律 的 不 断 完 善 和 发 展， 如法律 位 阶 的 进 一 步 提 高， 制 订自 然 保 护 区 法 等 。 还有， 保护区 设 立 的 规 划 制 度， 合 理、 科学的分 类， 高效 、 清 廉 的 管 理 体 制 等 都 是 非 常 必 要 的。 然 而， 这些都 不 是 本 文 要 解 决 的 问 题 。 在 这 里， 笔者 只是想基于针对不 同 主 体 的 利 益 诉 求 的 分 析， 说明 利益因素 对 法 律 制 度 建 构 的 重 要 性 。 无 论 时 代

42、怎 么发展， 法 律 追 求 的 价 值 如 何 多 元， 法律永远都是 调整利 益 的 关 系 、 实 现 利 益 的 再 分 配 的 机 制。 正 义、 公平虽 然 也 是 十 分 重 要 的 法 律 价 值 目 标， 但一 般还是以利益平衡为基础 23 。 2. 保护区的 工 作 人 员 应 该 尽 可 能 地 聘 请 当 地 。 正义 、 公平更多地体 16 北京林业大学学报（ 社会科学版） 第 10 卷 现了法律追求的 应 然 状 态， 是 一 种 理 想。 随 着 社 会 的发展， 法律的形 式 已 经 从 强 制 型， 发 展 到 自 治 型、 回应型法律 。 而无 论 法 律

43、的 表 现 形 式 、 调整的方式 有何不同， 其 调 整 利 益 的 功 能 却 是 不 变 的 。 其 实， 如果我们能通过法 律 的 调 整 作 用， 透过纷繁复杂的 社会关系， 洞 察 到 其 背 后 各 种 利 益 关 系 的 走 向， 也 就抓住了事 物 的 本 质， 这 样 离 真 正 地、 有效地解决 现实问题 就 不 远 了 。 当 然， 正 义、 公平永远是法律 追求的理想 。 参考文献 ： 1 马燕 . 我国自然 保 护 区 立 法 现 状 及 存 在 的 问 题J . 环境保 2006 （ 21 ） ：43 47. 护， 2 邹丽梅， 王跃先 . 我国自然 保 护 区

44、立 法 模 式 与 立 法 问 题 分 析 J . 林业科学， 2007 （ 10 ） ：112 116 . 3 颜士鹏， 骆颖 . 论自然保护 区 立 法 的 理 论 基 础 与 我 国 自 然 保 . 黑龙江省社会主义学院学报， 2006 （ 2 ） ： 护区立法的目标J 2123 . 4 张天威 . 自然保 护 区 立 法 建 议 及 法 律 体 系 的 完 善J . 森林 2008 （ 6 ） ：3032. 公安， 5 王灿发 . 国外自 然 保 护 区 立 法 比 较 与 我 国 立 法 的 完 善J . 2006 （ 21 ） ：7378 . 环境保护， 6 郭 院， 吴 莉 婧， 谢 新 英. 中 国 海 岛 自 然 保 护 区 法 律 制 度 初 探 J . 中国海洋大学学报（ 社会科学版） ， 2005 （ 3 ） ：1418 . 7 朱晓 燕， 薛 锋 刚. 国 外 海 岛 自 然 保 护 区 立 法 模 式 比 较 研 究 J . 海岛管理， 2005 （ 2 ） ：7785 . 8 强世功 . 立法者的法理学M . 北京：三联出版社， 2007 ：33. 9 国家林业局野 生 动