城镇化发展问题与制度体系创新研究

1、城镇化发展问题与制度体系创新研究王翔（福建工程学院经管系，福建福州：350014）摘 要：当前我国正处于加快城镇化进程的关键时期，许多传统体制下的制度安排需要被摈弃。本文在分析了我国城镇化制度障碍的基础上，从户籍、就业、社保、土地、财税等五个方面进行制度创新，全面构筑出市场经济体制下的城镇化制度体系。关键字：城镇化；制度；对策；创新一个国家的城镇化进程，在根本上会受到工业化和制度这两个因素的制约。其中，工业化是通过非农业就业人口的集聚而促进城镇化，而制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。当前我国正处于建立和完善社会主义市场经济体制的关键时期，探寻在这一历史巨变中有关城镇化

2、的制度障碍，以期构筑出市场经济体制下的城镇化制度体系就成了一项极为重要的研究课题。一、传统体制下我国城镇化制度及其局限1.计划经济体制限制了城镇化水平的提高纵观发达国家的工业化进程，无一不是广大民众追求新生事物、追求财富积累、追求个人价值实现的过程。但是，在传统体制下，高度集中的计划经济体制决定了政府垄断了资源配置的权力和机会，国民都只能在计划经济体制下参与经济活动，没有任何寻求新的发展空间的权利和机会。高度集中的计划经济体制剥夺了广大人民积累财富的权力，从根本上决定了工业化和城镇化的低效率，城镇化被限制在了狭窄的渠道之中。2.重工业化为核心的投资体制决定了一系列不利于城镇化的制度安排第一，重

3、工业超前发展在很大程度上排斥和限制了轻工业和第三产业的发展，决定了中国传统工业化过程中非农产业吸纳劳动力的能力低下。第二，为增加对重工业的投入，尽可能降低城市建设投资，把城镇建设标准降到了最低限度。同时，还通过提高设市、镇建制的标准，减少市、镇个数，从而达到减少城镇建设投资的目的。第三，由于实施重工业化战略，所需要的劳动力偏少，不能满足农村人口进入城镇的需求，因此建立了相应的封闭型户籍管理制度、城镇就业制度及社会福利制度，限制农村人口进入城镇。二、 市场经济体制下我国城镇化制度体系创新高度集中的计划经济体制加上重工业化为核心的产业战略阻碍了我国的城镇化进程，要彻底改变这一状况，就应从户籍、就业

4、、社保、土地、行政等方面进行创新，全面构建推进我国城镇化进程的制度体系（图1）。收稿日期 2006-05-24作者简介 王翔（1980），男，汉族，湖北随州人，经济学硕士，助教，福建工程学院经管系教师，主要研究方向为区域经济发展与管理。户籍制度创新就业制度创新社会保障制度创新土地制度创新财税制度创新城镇化制度体系创新 图1 我国城镇化制度体系创新1.户籍制度创新在所有的制度障碍中，城乡二元户籍制度无疑是制约我国城镇化发展的关键性制度安排。二元户籍制度是计划经济的产物，它是一种同重工业优先发展战略相适应的户口管理制度，导致了城市与农村相互隔离的“二元经济结构”，迫切需要对现行的户籍制度进行改革创

5、新。（1）尽快制定适应社会主义市场经济体制的户籍法我国的经济是统一开放的社会主义市场经济，人力资源应该在市场机制的作用下充分自由地流动。要打破阻碍城乡间人力资源流动的壁垒，就应制定符合市场经济要求的户籍法。新的户籍法要适应新形势，在人口流动政策方面，赋予公民迁徙和居住自由的权利，允许在城镇有固定住所、稳定职业和生活来源的民工获得城镇户口；在人口管理制度上，以公民身份证制度取代户口制度，身份证在全国范围内通行，身份证上的号码也是公民个人社会保障号码，一出生就确定，并且终生不变。（2）积极稳妥地推进户籍制度创新适应市场经济发展和经济全球化的要求，改革我国严格的户籍管理制度势在必行。户籍制度改革不是

6、要取消户口，而是要取消户口限制。从户籍制度改革的最终目的来说，就是要取消农业户口与非农业户口的划分，彻底切断户籍与福利待遇的联系，消除户籍制度背后的种种权利不公，实行城乡户口的统一。为了实现这个最终目标，就要通过改革，使我国的户籍管理更加科学合理，形成户籍管理由以行政调控为主转为以经济调控为主，国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择相结合的户籍管理新机制。2.就业制度创新在长期城乡隔离的二元经济结构下，我国农村已积淀了庞大的农业剩余人口，经济相对落后的农村更是如此。要加快推进我国的城镇化进程，关键在于各级政府采取切实有效措施，促进就业增长，维护农民工在城市就业的各种合法权益。（1）确立“就业

7、优先”的工业化政策基本取向“就业优先”并不意味着政府对发展用人少的高科技产业不予考虑，相反，关系国民经济命脉、带动能力强的关键行业和代表未来发展方向的新兴产业以及核心技术产业，国家要大力支持其发展，但对多数普通行业和一般产业领域，应当实行“就业优先”的原则。在不降低效率和技术要求的前提下，大力发展采用先进技术的劳动密集型产业。基本完成工业化的国家和地区的经验证明，劳动密集型为主导的工业化阶段持续时间最长，占整个工业化发展期的60%以上，劳动密集型主导向资本密集型主导转换是一个缓慢的演变过程。目前我国大多数地区远不具备劳动密集型主导向资本密集型主导转换的条件。因此，当前我国工业化和城镇化发展特定

8、阶段的主体产业选择应该是采用先进技术的劳动密集型产业。（2）运用就业政策工具，鼓励创造就业发达国家政府在解决本国失业问题方面采取了许多经济刺激措施。例如，比利时规定，在就业区内若创造较多新的就业机会，可获准全部或部分免征其公司所得税，就业区的设置数量限于结构性失业特别高的地区。我国今后应考虑把政策支持的重点放在鼓励中小型民营企业创造就业上，各级政府可以考虑从财政拿出一部分专项资金，根据在一定时期内创造就业岗位的数量多少，对企业主给予奖励；或根据其支付的劳动成本，给予一定比例的补贴。另外，也可以对创造就业超过一定规模的企业主，在可减免的权限内给予其税收优惠。（3）建立农民工培训制度，提高进城农民

9、工的适应性随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，社会对劳动力的素质要求越来越高，缺乏转岗就业技能的农村劳动力的转移就业领域将越来越窄，转移就业难度将越来越大，加强农村劳动力转移培训的任务非常艰巨而紧迫。因此，政府应当建立农民工培训制度，并通过立法进行一部分强制性培训，为农村劳动力接受职业教育培训提供政策和法律支持。同时还要加大对职业培训的投入，以不断提升进城农民工的技能和素质。3.社会保障制度创新只有将进城的农民工纳入社会保障体系，加强农民工的社会资本建设，有效地化解农村人口在城镇化过程中所面临的各种市场风险，才能够为农村剩余劳动力转移提供真正的社会保障。（1）建立针对农民工的工伤保险制度

10、对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的伤害事故。而政府要做的则主要在于设计特定制度，并将之强制推行。（2）建立针对进城农民的医疗和大病保障制度 患病是农民工最为惧怕的问题，为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制以个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定，所形成的基金由有关社会保障机构专项管理。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确

11、定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。（3）根据进城农民工的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度 为进城农民建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病医疗保险具有更大的难度。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以视同于城镇职工。对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业都必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相

12、应档次的基本养老保险费。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人帐户。4、土地制度创新对现代化进程而言，农村城镇化，农业现代化、农民市民化是不可逆转的大趋势，随之而来的土地经营形态和方式的转变也是必然的。但这一发展过程并非一帆风顺，现实中，因征用农民土地而造成的干群纠纷、群体性事件时有发生，严重影响了基层社会的稳定。近年来流行的土地流转，是解决农民与土地矛盾问题的有益探索。（1）完善土地使用权流转制度首先，建立健全相关法律法规。使农民承包地流转纳入法制化的轨道，必须尽快制订相关的法律法规，在坚持依法、自愿、有偿的原则的基础上，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权的要求，对土

13、地流转方式、补偿费、耕地保护等具体问题制定规范化标准，保证土地流转平衡发展。其次，坚持自愿原则。农民承包地的使用权属于农户，土地流转与否是流转当事人理性权衡的结果。因此要制止那种政府部门或相关组织强迫农民出让承包地的非法行为，是否转让土地是农民的自愿选择，不应强求。最后，逐步建立土地流转中介组织，规范交易行为。必须尽快建立农村土地市场的中介服务机构，为农民承包地使用权流转提供完善的服务，可以建立农民土地经营公司，农民可在此通过租赁、转包等形式实现农户之间的土地使用权的自愿有偿转让并得到租金、转包费以取得土地资产收益。（2）完善征地补偿制度首先，改征地补偿为征地赔偿。作为征地主体的政府和作为土地

14、所有者的集体及其土地使用者的承包农户在法律上处于平等地位。征地赔偿更接近于土地的赎买，要求政府征用土地需按市场机制进行，征地赔偿应体现具有土地所有权和使用权的物化价值。土地征用赔偿费要以市场价格为依据，以拍卖方式确定。其次，逐步提高征地赔偿标准。使征地赔偿费标准逐步接近市场价格是完全可能的。因为，经过近几年农业结构调整，单位土地的年产值有了较大提高。此外，拆迁安置费应与被拆迁住房投入的建筑装修成本或重置成本大体相当。最后要保证土地补偿费全额支付。土地补偿费应全额支付给农村集体经济组织和农民，并且将不少于80%的土地补偿费支付给被征地农民。鉴于目前失地农民基本上都是自谋职业的实际，安置补偿费原则

15、上也应全部发放给被安置人。5、财税制度创新（1）构建公共财政框架，支持城镇化发展从城镇化建设的角度来看，构建公共财政的框架可以明确财政的职能，界定财政支出的范围。按公共财政的要求，财政要从前线的直接参与者转变为后方的间接调控者，要退出竞争性和经营性领域，从参与经济转为服务企业，搞好基础设施建设，为企业改善投资经营环境；建立社会保障制度，为劳动者解除后顾之忧；搞好环境保护和卫生保健，改善生活环境，增强人民体质等等。最重要的是，财政要处理好“越位”和“缺位”的问题，同时从城镇化发展的角度考虑，加大转移性公共支出的份额，包括社会保障、支援经济不发达地区的支出等等。（2）健全地方税体系，支持城镇化发展

16、完善地方税体系要求赋予地方一定税收立法权。目前，不仅地方税不成体系，税源零星，税额少，难以满足地方政府事权的需要，而且地方只有税种，没有税权，不利于调动地方政府财政收入的积极性。因此，为了扩大地方税规模，逐步完善地方税体系，应赋予地方一定的税收立法权、开征权、停征权和调整权。参考文献：1顾朝林.经济全球化与中国城市发展M.北京:商务印书馆,2000.2秦润新.农村城镇化理论与实践M.北京:中国经济出版社,2000.3夏绪梅.农村土地制度对城市化的制约及对策研究J.西安联合大学学报,2004,(3).Research on Urbanization Development and System

17、InnovationWang Xiang（Department of Economic Management，Fujian University of Technology，Fuzhou，Fujian，350014）Abstract: Our country is in the key period accelerating the urbanization process at present, some system under traditional systems is being arranged to need abandonning. This article carries on system innovation from five respects of household register , empl