资产评价行业管理体制改革的基本思路

1、资产评估行业管理体制改革的基本思路资产评估行业管理体制改革的基本思路来源：中国论文下载中心 06-08-21 11:08:00 作者：未知 编辑：20一、资产评估行业必须实行统一管理（一）我国资产评估管理体制的现状我国实行改革开放以后， 经济活动日趋增多，人们对经济 规律的认识不断加深，遵循经 济规律，按经济规律办事的自觉性不断增强。特别是到了八十年代末期，国有企业改革和对外开放进入新的阶段，国有企业的重组改制、产权交易和中外合资、合作等经济活动不断增 多，资产评估作为为产权交易、合资合作等经济活动提供价值咨询服务的社会中介行业，在这个时候应运而生。资产评估由于具有广泛的适应性和强劲的生命力，

2、受到社会各界的高度重视和关注，十年来，资产评估积极参与改革，服务改革，已成为我国经济建设中不可或缺 的公证性社会中介服务行业，评估行业在不断发展的同时，管理体制也不断完善，但是，应该指出的是，我国的资产评估管理体制还存在一些问题。1多个政府部门参与管理评估，形成部门分割，多头管理的格局。目前，插手评估的部门有十几个，比较成气候的有四个，即财政、国有资产管理部门管理的资产评估，国土资源管理部门管理的土地价格评估和矿产资源开采权、使用权评估，建设部门管理的房地产评估，计划、物价管理部门管理的价格评估，这些部门对评估的管理基本上都自成体系，从项目管理、评估人员资格考试和认定、评估机构的审批与管理、评

3、估方法标准的制定等都有一套相 对独立、比较完整的系统。 这些部门对评估的管理都是以部门权力为基础，所管理的评估的范围都与本部门的行政权力相适应，特别是以发证审批的权力为依托， 行政权力的相对独立、分工明确的特点与评估行业的中介性、社会性、市场性的特点存在很大的差别，因此，可以说政府部门以权力介入评估，对评估行业的发展不仅无益，而且有害，这是因为，第一，政 府部门权力介入导致评估行业业务分割，不利于评估机构之间公平竞争；第二，政府部门权力介入不利于统一的评估专业标准的形成；第三，政府部门权力介入使评估机构对政府部门的依赖性增强，不利于培养评估机构的进取精神；第四，政府部门的权力介入容易导致腐败现

4、象，评估机构为了招揽业务不得不采取不正当手段讨好巴结政府部门，政府部门为了得到好处，经常用不正当的方式对评估机构施加影响，这种腐败现象很不利于评估行业的发展； 第五，政府部门权力介入使需要评估的单位不能自主地选择评估机构，影响评估机构作为市场中介机构的声誉； 第六，政府部门权力介入还导致政府部门对评估时间、评估收费、评估结果的不正当干预， 影响评估质量和评估机构的合法权益。第七，政府部门权力介入导致一个完整的评估项目需要由隶属于不同部门的多个评估机构来完成，造成重复评估，重复收费，加大了企业的工作量，加重了企业的负担。2行业协会在评估行业管理方面作用有限，而且相互封闭。我国目前有三个评估行业管

5、 理协会，即中国资产评估协会、中国房地产估价师协会、 中国土地估价师协会，这三个协会 在评估行业管理方面作用都有限。第一，这三个协会的独立性都不是太强，都隶属于相应的政府部门，它们既是经民政部门批准成立的社团组织，又是隶属于政府部门的事业单位，其编制以事业编制为主，领导由政府部门任命或推荐，职能由政府部门确定；第二，这三个协会管理的相应的评估事务都只是其中的一部分，其余很大一部分由相应的政府部门直接管 理，例如，评估项目的管理，评估机构的审批，有些甚至还有评估人员的管理，都是由政府 部门直接负责的，真正由行业协会管理的事情很少； 第三，评估协会的业务职责范围与其上 级政府部门的职权范围相适应，

6、绝对不会超出政府部门的职权范围；第四，这三个协会各自为政，相互之间缺乏必要的沟通和协调，特别是人员资格、机构资质、 方法标准等应当沟通和协调的事情没有进行必要的沟通和协调。评估行业协会的不独立，相互之间的不沟通、不协调，在某种程度上影响了评估行业的社会化、市场化进程，加重了评估行业分割，障碍了评估行业的统一。3政府评估管理部门管理评估的方式带有浓厚的计划经济色彩。第一，政府评估管理部 门时常发布文件，规定哪种经济活动在什么情况下必须经过评估。由于评估管理是政府评估管理部门的一项职责， 在通常情况下，它当然希望自己管辖的事情越多越好，管辖的事情越多，就意味着权力越大。 但实际上，政府评估管理部门

7、管理的只应该是评估方面的事情，即 怎么评估的事情，至于哪种经济活动在什么情况下需要评估，则不属于评估管理部门的事情，应属于相应的经济主体或相应的政府部门的事情。第二，政府评估管理部门对评估的管理过于具体。最典型的是，各政府评估管理部门都把评估项目管理当作评估管理的一项重要内容，规定评估报告必须经过政府部门的确认。由政府部门确认评估报告， 在某种程度上有利于规范评估机构和评估师的行为，防止国有资产的流失， 维护国家听有者的合法权益，但其弊端也非常明显，（1）政府部门承担了本应由评估机构和评估师承担的风险和责任，不利于培养 评估机构和评估师的风险意识和责任意识；（2）所有的评估机构和评估师都知道由

8、哪个部门、哪个人决定评估报告是否能够通过确认，可能会出现这样一种情况： 评估机构和评估师会把很大一部分精力放在对负责评估报告确认的部门和人员的公关”上，这一方面会影响评估机构和评估师做好评估报告、提高评估质量的动力，另一方面可能容易导致腐败现象的发 生；（3 ）评估报告要经政府部门确认，在一定程度上影响了评估机构作为中介机构的独立 性，影响了评估作为中介服务行业的性质。4有关资产评估的法律、法规不完善、不统一。第一，有关评估的法律、法规不完善。 评估行业的发展已有十年的 历史，但至今还没有专门的关于资产评估的法律，注册会计师、律师行业都有相应的法律，分别为中华人民共和国注册会计师法、中华人民共

9、和国律师法，资产评估行业缺乏相应的法律，影响了评估行业作为权威的中介行业地位的确立； 第二，有关评估的法律、法规不统一。国务院91号令、土地管理法、房地产法等法律、法规都有关于评估的规定，但内容不统一，财政部、国土资源部、建设部的三定”方案中都有关于评估的规定，但内容不一致。有关评估的法律、法规不完善、不统一，直接影响了评估 行业的统一，强化了评估行业的分割状态。（二）国外资产评估管理体制的几种模式1美国模式（1 ）美国政府对资产评估的管理。在八十年代以前，美国政府对资产评估行业不予直接管理，八十年代末期， 美国出现了银行贷款呆坏帐严重，大批金融机构倒闭，损失了上千亿美元的联邦储备基金。一些金

10、融分析家认为，这种状况与资产评估机构低评银行贷款抵押 品价值有关。联邦政府于 1989年颁布了不动产评估改革，这是美国联邦政府有关资产 评估最具代表性的法律文件，各州均依据该文件制定了相应的州政府文件。该法令对从事不动产评估人员的资格标准和职业道德规范作了规定。美国联邦政府还依据该法令成立了联邦金融制度监察委员会评估分会（简称评监委），评监委的主要职责是：监督各州评估人员注册制度的实施；监督联邦金融管理机构与联邦信托公司所制定的与国有储备基金利益有关原 交易中评估方面法规的实施；推行涉及联邦权益评估人员的注册工作；监督评估促进委员会（美国评估自律管理组织联合体）的工作等。美国各州均设有专职注册

11、机构，对有能力从事与联邦储备基金利益相关资产评估业务的评估人员办理注册手续。同时，美国各州所属郡、 县政府以征收不动产税为目的， 也都设有资产评估操作部门， 为地方征收不动产税提供依据， 需要指出的是，这些政府设立的资产评估操作部门并不负责评估行业的管理，而且，它们在从事评估操作时，也须遵守政府有关法规和评估自律管理部门颁布的制度、准则及职业道德规范。全美资产评估行）、美国评估学会（2）行业自律性管理。美国的资产评估行业主要实行行业自律管理, 业自律性管理组织主要有：美国注册评估协会（）、美国评估者协会（）,以及一些专业性协会，如机器设备、不动产、公路、铁路评估师协会等。这些协会成立很早，大都

12、在本世纪二三十年代就成立了，它们都有自己的章程和执业标准，并制发会员证书。随着行业的发展，各协会认识到需要统一资产评估执业标准，在美国评估者协会（）的倡议下，联合其他协会于1987年成立了美国资产评估促进委员会（），到 1995年已有16个评估协会（学会）加入该组织。下设评估资格审查部和评估标准部。前者负责对申请 加入该协会的会员进行资历审查，按规定的课程进行考试及再后续培训；评估标准部负责制定、修改全行业的评估标准 2英（国）澳（大利亚）模式这种模式的特点是，资产评估行业分两大体系，即政府管理下的资产评估体系和民间自律性的资产评估体系， 政府管理下的评估体系是为政府纳税服务， 为评估操作机构

13、服务， 不 负责评估行业的管理， 评估行业的管理统一由行业自律管理组织负责。 这种模式以英国、 澳 大利亚最为典型，新兴的马来西亚评估业也属于这种模式。（1 ）英国。英国政府管理下的资产评估体系，主要服务于征税目的，在组织上分三个 层次，即中央、大区和区评估办公室。中央级评估办公室设在财政税务局之下，主要职能是 制定有关政策，管理大区和区的评估工作。 大区级评估办公室全国共设有五个，主要职能是协调其所辖区内评估办公室的评估工作。区级评估办公室，全国共设有95个，具体承担其所辖区内的评估工作。最初，大区和区的评估办公室都归当地税务部门直接管辖，由于评估工作的技术性、独立性越来越强，加之政府为减少

14、行政开支而精减人员，因此，在以后的发 展中，大区级和区级评估办公室逐渐从税务部门中独立出来，成为非行政序列的单位， 其性质和我国的事业单位相似，但其主要职能仍然是为政府对房地产征税及为公共部门提供服 务，除此之外，也承揽一些其它的评估项目。民间的资产评估机构则是完全不依赖任何部门的独立、客观、公正的社会中介服务组织，其组织形式主要是合伙制和有限责任公司，也有少量独资形式的。这些机构大都以咨询、 顾问公司的形式存在，除做评估业务外， 还承揽许 多相关的服务业务，如接受委托从事房地产购买、销售、出租、承租、投资等业务。英国民间评估机构在发展过程中，逐渐建立了行业协会组织。 据了解，协会组织目前有三

15、家，其中影响最大的是英国皇家特许测量师协会（），该协会成立于1868年。在这之前，英国民间已经存在一些规模较小的，地方性的测量师协会或俱乐部，其成员主要从事不动产管理、土地测量和建筑预算等，1868年，他们的一部分联合在一起，组成了一家规模较大的协会，即的前身。最初的会员不到200人，在随后的发展过程中规模不断扩大，影响力也越来越大。目前，该协会已发展成为英国最大的、涉及面最广的、最具权威性的评估行业 协会组织，拥有会员九万多人。的主要职能是：制定行业操作规范和行为准则；教育和培训;对评估人员进行监督；保持和政府部门的联系；为测量师和广大公众提供服务。另外两家分 别是估价师与拍卖师联合协会（）

16、和税收评估协会（）。皇家特许测量师协会评价与评估手册”就是这三家协会联合发布的。 据悉，目前三家协会正在进行接触，寻求合并统一之路。（2 ）澳大利亚。澳大利亚的资产评估管理机构是澳大利亚评估协会。总部设在悉尼， 各州均有评估分会，参加协会的会员都是注册评估师，全国共有会员7000多人。其主要职能是：制定和选择资产评估准则； 对申请参加评估协会的会员进行严格考核；对评估会员进行定期培训，提高其评估水平；定期参加国际评估协会和太平洋地区评估的例会；承担资产评估争议的仲裁。澳大利亚还设有评估总署，它是为征收房地产税而设立的政府评估机构。因为房地产税在澳大利亚属于地方税， 所以评估总署只在各州设立，州

17、内各地设有评估总署分部。评估总署的主要职能是以政府征税为目的从事土地评估，也兼营其他评估咨询业务，如政府资产出售、私有化、各部门间资产转让，征用私人房地产等的评估。这些经济行为的评估不是法定的，政府部门也可以委托社会上的会计公司、评估公司进行评估。由于评估总署是政府职能机构，缺乏竞争，在澳大利亚资产评估行业中，认为评估总署的评估人员不如社会上评估机 构的评估人员。3马来西亚马来西亚的评估行业分两大体系，一是以纳税为目的和涉及国家权益的评估，由财政部下属的评估与财产服务署负责；二是其他民间性质的评估，主要由社会上的评估机构负责。马来西亚财政部评估与财产服务署主要职能是在评估及不动产管理方面向联邦

18、、各州和地方政府以及相关管理部门提供评估和咨询服务。具体职能有：（1）为联邦税收为目的代表政府对应纳税标的进行评估，以合理确定税基，涉及的税种包括印花税、不动产增值税、房产税等；（2 ）为土地购买、住房贷款、保险、私有化、组建公司等目的进行评估及相关谈判工作；（3 ）为可行性研究、物业管理、法律诉讼等目的对土地和建筑物进行评估；（4 ）为不动产交易提供信息咨询服务；（5 ）广泛调研，为制定、修改评估准则提供建议。评估和财产服务署的主要客户为联邦政府、各州政府、地方政府及有关管理部门，此外也接受私人和私有企业的委托提供评估服务。评估和财产服务署为政府提供评估服务时不收费，由财政部划拨专项经费，但

19、其他评估服务可按照规定收取相应费用。评估和财产服务署设主任一名，副主任两名，主任助理若干名，并在各州、地区设分支机构，主任必须是注册评估师，并由财政部部长任命。在马来西亚全国，评估和财产服务署共有 160多名注册评估师，300多名助理评估师和 600多名高级评估助手。马来西亚的评估行业管理部门有两个，即评估师、估价师和不动产代理人委员会与马来西亚测量师协会。评估师、估价师和不动产代理人委员会是介于官方和民间之间的组织，设17名委员，由财政部部长任命，财政部评估与财产服务署主任兼任该委员会主席，委员中 有6名来自于为公众服务的注册评估师，4名由马来西亚测量师协会推举的注册评估师，3名注册不动产代

20、理人，3名由委员会主席提名的评估师。评估师、估价师和不动产代理人委员会根据马来西亚政府颁布的评估师、估价师和不动产代理人法令，行使对全国评估业的管理职能，评估师和评估机构只有获得该委员会签名颁发的注册执照和执业许可证，才能以评估师、评估机构的名义提供有关评估服务。其具体职能主要是：保存和管理全国注册评估师和注册不动产代理人名单；对注册申请进行审查， 决定是否允许注册； 举行注册评估师和注册不动产代理人的全国考试；就专业纠纷举行听证会并做出裁决；制定行业准则；对违规人员进行处罚；评比、授予专业奖金等。马来西亚测量师协会是全国性的民间行业协会， 基本继承了英国皇家测量师协会的模式，依照英国的传统分

21、类，对产业测量师、大地测量师等专业人士进行行业自律管理。该协会制定了相关文件， 对产业测量师的资格、考试、 行为守则及有关罚则等做出了具体规定。测量师的资格长期以来被当然视为评估人员的资格。1981年，评估师、估价师和不动产代理人法令颁布后，已经注册的147名产业测量师转为注册评估师，注册评估师成为政府认可的评估行业从业资格，马来西亚的评估行业的行业管理职能实际上由评估师、估价师和不动产代理人委员会行使，马来西亚测量师协会作为专业团体仍然在学术和专业上对评估业具有影响力，多数注册评估师也都是测量师协会的个人会员。4韩国模式韩国的评估行业产生于七十年代，1972年底，韩国建设部根据国土利用管理法

22、等土地相关法律，建立了韩国 土地评价士 ”制度。土地评价士主要从事基准地价的调查和评估 业务，为国有和公有土地买卖，为政府根据国家开发法、城市规划法对私人土地的征用补偿、 课税税基的确定等提供地价标准。1982年2月，成立土地评价士协会。1973年底，韩国财务部根据鉴定评价有关法律”建立了公认鉴定士 ”制度。公认鉴定士主要从事银行贷款时抵 押担保财产的评估，国有、公有财产的评估，根据国家资产再评估法”规定的定期财产评估， 诉讼财产评估，以及其他公证性财产评估的中介活动。1976年4月，成立公认鉴定士协会。1989年4月，韩国将土地评价士制度和公认鉴定士制度统一起来，统称鉴定评价士 ”，鉴定评价

23、士可以从事所有公私财产的价值评估业务。这两个协会也于1989年底合并，成立了现在的韩国鉴定评价业协会。韩国的鉴定评价业和鉴定评价业协会由建设部统一领导。建设部对鉴定评价士和鉴定评估机构的管理，一般只管到鉴定评价士资格的取得和鉴定评价机构的设立，其余主要由鉴定 评价业协会以自律方式进行管理。协会的主要职能是：鉴定评估制度、理论、方法的调研、 制定和发表；鉴定评价士的业务培训； 鉴定评价士的权益的维护； 对鉴定评价士的统一指导； 建立鉴定评价士职业道德规范，监督会员公正执业，调解、仲裁评估纠纷等。以上几种模式是世界评估行业管理体制中比较有代表性的模式，尽管各种模式具有不同的特点，但有几点是相同的：

24、（1 ）政府对评估行业的管理介入很少，而且没有多个部门插手评估管理的现象。从以上几种模式看，美国政府是在经历了八十年代的 金融危机以后才开始介入评估管理的。但介 入的程度并不深，主要是以政府法令的形式来对评估行业进行管理，英国、澳大利亚政府是涉及不动产税基评估的实际操作者，并不直接参与对评估行业的管理。马来西亚政府也是涉及国家权益的评估的实际操作者，不直接参与对评估行业的管理，只是在1981年制定颁布了评估师、估价师和不动产代理人法令，以规范、指导评估行业的发展。相比较而言，韩国政府对评估行业的管理介入要深一些，但韩国建设部对评估行业的管理也只涉及到评估人员考试资格的取得和评估机构的设立，其他

25、方面的管理并不介入。在以上几种模式中，尽管有少数国家的政府对评估行业实行某种程度的管理，但是，没有哪一个国家是多个政府部门同时管理评估行业的。（2）行业自律性管理是评估行业管理的主要形式。从以上几种模式看，在评估行业发展比较成熟的国家， 都有评估行业自律性组织，而且，评估行业自律性组织在评估行业管理中发挥主导作用，由其对评估行业的人员资格、后续培训、执业标准、职业道德等进行相应的规范管理，为评估人员和客户提供相应的服务。在评估行业的发展过程中， 评估行业自律组织也不断完善和成熟，许多国家的评估行业自律性组织如英国的、美国的和等已发展成为具有广泛影响的、世界知名的行业自律性管理组织。这反映了评估

26、行业作为一项市场性的社会中介行业的特点和要求。（3 ）评估行业管理的重点是人的管理。国外评估行业自律性管理主要是对人的管理， 具体包括：评估人员执业资格考试和认定；评估人员的注册管理；评估人员的后续培训；评估执业准则的制定； 评估行业职业道德规范的建立；评估纠纷的调解与仲裁；等等。这些管 理内容都与评估人员有关。（4）评估行业自律性组织都经历了从分散走向联合统一的发展道路。从上面介绍的几种模式看，无论是评估行业高度发达的美国、英国等市场经济发达国家，还是评估行业发展起步稍晚的韩国等新兴市场经济国家，其评估行业自律管理组织都经历了从分散到联合统一这样一个发展历程。 实行统一管理，有利于评估行业统

27、一行业准入条件、统一执业行为、统 一执业标准、统一服务规范。实行统一管理，不仅有利于管理部门对评估行业进行 科学、规范的管理，也有利于消除评估行业的内部壁垒，使评估人员在同一起点上，在同一执业准则下，在更宽广的舞台上为客户提供更规范、更优质的服务，社会对评估行业更加信任，评估行业自身也能得到更好的发展。从世界范围来看，评估行业管理从分散到统一，是评估行业历史发展的客观现实，也是评估行业进一步发展的必然趋势。再简单地说，实行统一管理，并且主要由行业自律组织进行管理，是世界评估行业发展的趋势，这种管理体制符合评估行业的行业特点，符合市场经济的客观要求。中国目前的评估管理体制与国际惯例还存在较大差距

28、，尽管中国有自己的国情， 评估管理体制可能会与国外有些差别，但按照评估行业的特点，按照市场经济的要求， 对现行评估管理体制进行改革是必要的，改革的方向既要尊重国际惯例，借鉴国外的先进经验，又要结合中国的国情，考虑中国评估行业发展的自身特点。二、评估行业如何实行统一管理（一）评估行业的统一大体有两种方式：1. 由政府部门来进行统一管理。 就是将众多政府部门评估管理的职能集中到一个政府部 门，由一个政府部门行使。这种方式难度较大，因为，第一，政府部门的权力刚性较强，权 力捏合难度较大，特别是国务院各部委的职能都是三定”方案规定的，而 三定”方案是由国务院批准的；第二，中介行业的统一尚无由政府部门来

29、进行的先例。2由行业自律组织来进行统一管理。首先，将政府部门评估管理的职能交由相应的评估行业自律组织，实现评估管理职能由政府向行业自律组织的转移，然后将不同评估行业自律组织合并为一个统一的评估行业自律组织，实现评估行业由分散管理到统一管理的转变。这种方式比较可行，资产评估行业是市场中介行业，应由评估行业管理部门自律管理。在市场经济社会中，政府不能包办一切，政府和市场是存在分工的，有些应由政府管理， 有些事情则应由市场来管理。 资产评估行业说到底是市场中介服务行业，其行为规范当然应由市场来调节，具体来说，应由该市场中介行业的自律管理组织一一评估行业自律部门管理。 从国际评估行业的发展趋势看，大多

30、采取这种统一管理的模式。（二）评估行业自律管理组织的职责和架构。1评估行业自律性组织的基本职责是负责评估行业的自律性管理。具体来说主要是：（1）负责制定评估行业的规章制度；（2 ）配合政府或立法部门进行有关评估行业的立法工作；（3 ）负责制定评估行业的执业准则；（ 4 ）负责注册评估师的考试工作；（5 ）负 责注册评估师的后续 教育工作；（6 ）负责评估行业的国际合作与交流；（7 ）对评估机构和评估师的执业行为进行指导、监督和检查；（8 ）编辑评估行业的刊物书籍，为评估行业提供信息咨询服务；（9 ）调处评估纠纷，并对评估机构和评估师的违规行为进行处罚；等等。2. 评估行业自律管理组织的架构。评估行业专业跨度大、涉及面广，由一个行业组织来对评估行业进行有效的管理， 必须合理设计行业组织的架构。 从国际惯例来看，这样一种设 计比较合理，即在统一的评估行业协会下面， 分设若干管理部门和专业委员会， 管理部门负 责协会日常事务的管理， 管理部门可分为综合管理部、方法标准部、考试工作部、培训工作部、业务监管部、财务部、国际联络