公路项目投资人招标评标方法的探讨

1、公路项目投资人招标评标方法的探讨方青青 马丽 (江苏省交通经济研究会南京210018)摘 要 公路项目投资人招标由于其交易目的的重性、中标人所承担责任的复杂性等多种原因,使得该类招标的许标方法具有区别于一般工程建设项目招标评标方法的特殊性,选择一个科学合理的评标方法,是投资人招标成败的关键。本文重点对公路项目投资人招标,评标的特点、特殊要求、评价方法选择及运用范围进行分析和探讨。关键词 公路项目 投资人 招标 评标方法公路项目投资人招标是指政府以经营性公路一定期限内的经营权为标的,通过社会投资主体的投标竞标来选择经营权受让方的过程,如何选择一个科学合理的评标方法,对于投资人招标的成败起着关键性

2、的作用。1. 公路项目投资人招标的内涵公路项目投资人招标以公路特许经营制度为基础,由政府通过招标选择具有一定实力的社会投资人作为投资主体,由其发起组建项目公司。政府授予项目公司一定年限的公路特许经营权,允许项目公司通过收取车辆通行费或经营公路的相关服务设施等取得的其他收益作为其投资回报。项目公司则作为独立的"项目法人",按照政府批准的工程规模和技术标准,具体负责高速公路项目的投资、融资、建设和运营管理或受让已有设施,对其进行管理运营。经营期满后,项目公司将全部设施无偿交还给政府。根据中标投资人所承担的责任和风险的不同, 可将实施投资人招标的公路项目分为两大类,一类是公路建设

3、项目,即新建项目,如BOT项目;另一类是公路转让项目,即已建项目,如TOT项目、股权转让项目。2. 公路项目投资人招标的特点2.l 交易目的的多重性首先,在目前的条件下,传统的公路投融资模式已很难支撑未来大规模的公路建设,较大资金缺口必须通过市场融资的方式加以解决,通过招标制度来选择经营性公路项目的投资者,利用市场机制吸收社会资金和外资参与到公路建设中来,不仅可以缓解资金短缺的矛盾,还可以引进竞争机制,打破国家垄断经营的局面,对深化我国公路投融资体制改革具有积极意义。其次,基础设施的公营制度一直因其低效率而遭受批评。尽管公营企业与私人企业都可能存在委托代理关系产生的低效率问题,但由于公营企业的

4、委托人政府机构本身就是代理人的双重委托代理关系,存在的效率损失与道德风险问题更为严重。而企业由于必须对其成本超支承担财务责任,因此这些问题在私人企业中相对要少一些。而且,在市场竞争的情况下,企业效率的增加也往往意味着向用户收费的降低。因此,通过在公路基础设施领域引人投资人招标,可以提高基础设施服务的效率。再次,在满足投融资要求和提高服务效率的同E时,公路项目技资人招标还要求投资人做出保证公路公益性目标实现的承诺,并且保证在特许期满公路移交时公路资产仍能保持在一个合理的水平。2.2发包人和受让主体的特定性与一般建设项目不同,公路项目投资人的发包人通常由政府委派的专门机构担任,经过招标投标环节确定

5、的中标人不是具体的某一施工或者设计单位,而是一个项目投资者,由其再组建项目公司。投标人(投资主体)必须具备相当的经济和管理实力,特别是BOT项目的投资方,一般应由设计、施工、监理咨询和合作机构联合组成。双方除遵循一般建设项目的权利和义务外,承包商组建的项目公司将享受到政府部门提供担保的特许权利:一是公路的建设和经营权;二是附属商业的开发经营权,如公路沿线的广告、服务设施的经营等。政府应该承担的义务有:完成土地的征用,根据合同规定的规划区域内征用土地;对工程进行必要的管理和监督。2.3评标专家队伍的综合专业化实施技资人招标的公路项目,对投标人的要求更高更全面,涉及专业也更加广泛,不同于一般施工、

6、设计评标仅仅涉及某一方面的专业。因此,组建综合专业化的专家队伍是评审工作顺利开展的前提,应该由公路和桥梁隧道设计专家、公路施工技术专家、注册造价工程师、注册会计师、熟悉BOT项目以及FIDIC合同条款的资深律师、投资银行专家等组成多专业的评标专家队伍,特别是熟悉BOT、TOT项目运作的各类专业综合人才。2.4合同内容的复杂化一般建设项目甲乙双方执行合同只涉及到设计实施或者施工管理,而投资人招标后所签订的特许经营合同则涉及到甲乙双方长期专业化合作的协议。合同实施涉及到项目公司组建、完成融资、项目施工、监理、项目投入使用后维护、运营收费管理、路政管理、绿化带管理、沿线商业运营以及合同期满顺利完成移

7、交等具体环节。因此,其合同内容更加丰富、全面和复杂化。3. 公路项目投资人招标对评标提出的特殊要求基于上述分析可知,实施投资人招标的公路项目具有商品性、公益性和福利性等特点,应针对不同的项目特点来具体分析其可行性。此外,由于该类项目还具有技资大、周期长等特性,技资人在承担项目建设和运营过程中还将面临各种风险。因此,公路项目投资人招标评标指标的设计,应该侧重于各类可行性指标分析和比选,并辅之以必要的风险分析指标比选。3.1组织架构及投融资合理性分析指标由于实施投资人招标的公路项目为特许经营项目,投资人在中标后,必须组建项目公司,由项目公司负责融资、工程勘测、设计、估算、施工管理、运营管理和维护使

8、用管理,直到交回政府方。因此,项目公司的组织架构、融资能力是能否胜任整个项目运作的极其重要的一项评审指标。3.2技术合理性分析指标公路建设项目投资人是项目建设成本的最终承担者,项目的最终拥有者还是政府。但是政府在签订合同后,只能起到监督作用。因此,要保证公路质量符合要求,在评标阶段,对其技术合理性分析至关重要。可考虑以下几个方面的指标:设计的合理性施工方法和进度计划的合理性应符合相关公路技术规范和运营标准,采用的施工方法和建设工具应符合我国政府的有关环境保护标准;监理公司以及监理工程师能胜任工程运作;收费站的设置应符合国家标准;相关交通设施国产化率,备品备件的提供方式等。当然,根据国家现行政策

9、,鼓励工程建设采用项目总承包和项目管理方式,也就是说,投资人中标后,完全可以通过招标方式选择专业公司进行项目的建设、运营、养护和维修,也可以选择项目管理单位对项目建设进行专业化管理。3.3运营管理能力分析指标主要针对项目运营管理方案,包括项目运营管理目标、项目移交时项目完好率的承诺等相应的保障措施。3.4经济可行性分析指标确定项目公司在建设和运营阶段的资金来源和供应是保证项目顺利推进的前提,项目公司应该提供履约保证,信用银行提供信用证明及合理的融资渠道和融资比例指标。同时提出对于建设期和运营期资金投人和未来运营收益、维护成本等指标估算,可以将投资回收期、内部收益率作为重要的动态评审指标。同时,

10、由于公路工程本身的特点,收费期限、收费标准、车辆流量的测定等也是辅助评审指标。3.5其他分析指标投标人递交的投标申请书对于发包方合同条款的响应是合同谈判是否成功的标志,评标中应该体现这方面的指标。4. 评标方法的选择及适用范围困通过上述分析,考虑到公路投资人招标的特殊性,并综合考虑各种影响因素的基础上,在公路项目投资人招标中,可采用的评标方法主要有以下几种。4.1综合评分法公路项目投资人的选择不仅需要考虑投资回报率的高低、特许经营期的长短,还需考虑投资人的融资能力和资金实力,以防止建设项目建设过程中资金断链,造成项目失败或者延误。此外,还要考虑到投资人的管理能力,以避免在经营权转让后出现管理不

11、善、无法实现项目的运营管理目标,无法保证项目移交时的项目完好率等问题。因此,在公路项目投资人招标的评标过程中,必须全面考虑各种因素，可采用综合评分法来进行评标。综合评分法是按照招标文件设定的不同分值权重对投标人的投标报价、首批到位资金,投融资能力、管理水平、业绩与信誉等按不同权重进行量化打分,并按照得分推荐中标候选人。综合评分法可以较好地体现投标人的综合实力,评审全面,但在考察投标人各种管理方案时容易受人为因素影响,且评标过程相对复杂繁琐。相对于公路转让项目而言,公路建设项目承担者将面临项目建设过程中的各种风险,因此对于投资人的综合能力要求较高,较宜采用综合评分法评标。4.2合理最短收费期限法

12、合理最短收费期限法,是指招标人通过对所招标公路项目的经营权价值进行评估,事先确定一个收费期限,类似于工程招标中所设的标底,评标时首选,低于“标底”期限者,视为废标,然后对其余投标者按照所投项目收费期限从短到长进行排序,在其他相关条件都相当的情况下,推荐所报收费期限最短的为第一中标候选人。计算收费年限的最小单位为日,收费期限起算时间自项目交工验收日或移交日开始计算。采用合理最短收费期限法可以最大限度地减少招投标过程中的人为因素,也可以避免"逆向选择"的风险,但其不足之处在于加剧了竞标者之间的竞争,容易削弱项目的投资吸引力,而且不利于最大限度地满足政府近期的融资需求。由于合理最

13、短收费期限法适用于投标人竞争激烈的情况下使用,因此适用于投资前景好、运行效益好的公路项目。4.3最高收费权益价值法最高权益价值法,是对通过详细评审的投标人按照所报项目收费权益价值从高到低进行排序,根据价值高低推荐中标候选人。在其他相关条件都相当的前提下,推荐所报收费权益最高的为第一中标候选人。采用最高权益价值法的前提是政府通过评估,事先确定并公布公路项目的转让期限、收费方式及收费标准,再由各投标人自行估算项目收益并进行投标报价。在投资人报价低于政府评估价值的情况下,其差额部分由政府负责提供补贴。采用最高权益价值法,投资人在报价低于政府评估价值的情况下可享受到政府的差额补贴,对于效益不太好的公路项目,采用最高权益价值法,可以曹控制定投资人的投资风险,从而制日项目的投资吸引力。因此该方法适用于投资前景不太明朗、运作效益一般但社会效益较高的公路项目。5. 结语评标是招标技标活动中的重要环节之一,公路项目投资人评标应遵循"遵守法规、公平公正、全面与考核、同类合并、量化比较、简要明确、前后呼应"的原则,借助于科学合理