我国医疗器械监管法规体系建设之思考

1、 药品监督管理 我国医疗器械监管法规体系建设之思考安抚东 (国家食品药品监督管理局 , 北京 100810摘要 : 通过对美国 、 欧盟医疗器械法规体系分析研究 , 总结其管理经验及技术规范要求 , 给我国医疗器 械监管体系改革 , 提出一些意见建议 。关键词 : 医疗器械 ; 监管 ; 法规体系 ; 改革中图分类号 :R95 文献标识码 :A 文章编号 : -Thinking on the R eformAn Fudo ng (, Beijing 100810ABSTRACT analysis on t he medical device regulatory system in Unite

2、d States and European Union , t his paper tries to summarize t he management experience and related technical guidelines , so as to p rovide some comment s and suggestions concerning t he reform of medical device regulatory system in China.KEY WOR DS medical device ; regulation ; legal system ; refo

3、rm1 医疗器械法规概述111 医疗器械是同药品一样的特殊商品医疗器械的使用源远流长 , 在新石器时代人类 就曾经采用工具实施环锯术 , 用于治疗和诊断疾 病 。 现代医疗器械已经与药品一样 , 成为医疗卫生 服务中不可缺少的重要内容 , 被广泛应用于疾病预 防 、 诊断 、 治疗 、 监护 、 缓解 、 补偿等方面 。 随着 科学技术的不断创新 , 越来越多的高科技产品 、 学 科交叉产品推向市场 , 医疗器械工业也日益成为发 展最快的行业之一 。 与此同时 , 由于医疗器械多学 科协作 、 技术高度密集 、 产品种类繁多的特点 , 亦 增加了政府监管难度 , 特别是随着人民生活水平的 提高

4、 , 对医疗器械产品安全性 、 有效性的要求也越 来越高 。112 医疗器械法规的形成和主要内容11211 医疗器械法规的形成和发展医疗产品法规起源于消费者保护法 , 目的是为 了保护消费者的利益并防止假冒伪劣产品进入市 场 。 对于可能给消费者带来风险的产品 , 立法者通 常对生产者和经营者制定一些基本要求 , 如基本的 产品安全和产品责任 。 医疗产品 , 包括药品和医疗 器械 , 则被公认为需要特殊安全要求的消费品 , 因 为其具备以下的一些特性 :医疗产品基本上是被用 在处于非健康状态的人群 , 即病人 ; 医疗产品在使 用时 , 穿破人体的屏障系统 , 如皮肤 ; 部分医疗产品 在使

5、用过程中 , 与人体重要器官或体液长期接触 。 更为重要的是 , 一些医疗产品 (如生命支持产 品 :人工心脏 、 心脏起搏器等 的使用直接关系患者 的生命安全 , 对这些产品就必须有更严格的要求 , 不仅要保证安全性 , 也必须保证其有效性 。 医疗产 品的这些特性决定了其特别的立法要求 , 在获准上 市之前必须通过特殊的技术审查 。 由此可见 , 为满 足公共卫生和安全的需求 , 医疗器械必须安全有 效 、 质量可控 , 政府需要制定一个科学的监管体系 。 医疗器械法规的发展历史比较短 。在 20世纪 50年代之前 , 由于人们对医疗器械风险的认识不 足 , 对医疗器械管理也没有特别的要求

6、 。 随着科学 认识水平的提高 , 科学家们发现 X 光机等产品 , 会对人体带来可预知的风险 。 随后 , 一些国家逐步 开始对医疗器械制定相应的规范要求和法规 。 1976年 , 美国食品药品化妆品法案 (FDCA 的修订 , 诞 生了第一部真正全面的医疗器械法规 , 对医疗器械 的生产 、设计管理起到了深远影响 。 FDCA 借鉴 药品管理经验 , 根据已经上市案例的管理要求制定 了一系列具体的产品审查指导原则 。 1993年 , 欧 洲医疗器械指令 (MDD 颁布 , 进一步延伸和细 354中国药事 2007年第 21卷第 7期化了医疗器械的安全有效要求 , 成为另外一部有重 大影响的

7、医疗器械法规 。 MDD 提出 “统一标准” 概 念 , 并在附录中明确了一系列重要安全指标 , 把技 术指标作为上市前审查的具体依据 , 医疗器械生产 者必须执行相关的标准以确保上市产品达到医疗器 械指令中所要求的安全要求 。 MDD 单独立法 , 体 现了与药品法规完全不同的 “ 工程管理模式” 。 随着世界经济全球化以及区域经济一体化趋势 的日益加强 , 国际上对医疗器械法规一体化的呼声 也愈发强烈 。 1992年在欧盟 、美国 、加拿大 、澳 大利亚和日本的努力下 , 全球医疗器械法规协调组 织 (GH TF 成立 , 并通过发布一系列的协调文 件 , 指导各国的医疗器械立法 ,化 、

8、, 欧盟内颁布实行了 统一的医疗器械指令 ; 南美国家成立了一个地区法 规体系 , 作为南美共同市场贸易的一个组成部分 ; 亚太地区国家成立了亚太协调小组来协调各成员国 的法规要求 (我国是亚太协调小组成员 。采用国 际统一的法规要求并且主张国际市场规则 、 协议互 认成为医疗器械法规的发展方向 。11212 医疗器械法规的主要内容按照世界卫生组织的建议 , 医疗器械的管理应 当是一个动态的过程 , 包括产品上市前 、 经营和上 市后 3个阶段 。对于医疗器械产品安全和性能的 控制通过上市前审查实现 , 并通过上市后的监督 , 确保在用医疗器械产品安全有效性能的延续 。此 外 , 确保正确使用

9、产品也是法规的一项重要内容 , 需要通过对医疗器械标签 、 说明书和广告等管理来 实现 。2 美欧医疗器械法规体系现状美国和欧盟科学技术发达 、 市场经济发展早 , 建 立了相对完善的医疗器械法规体系 。同时 , 美国和 欧盟是 GH TF 的倡议国 , GH TF 的指导性文件大 多是建立在其法规基础之上 , 在国际社会上发挥着 重要影响 。 研究分析美国 、 欧盟法规体系 , 对我国 医疗器械法规体系建设能够提供一些有益的借鉴 。 211美国法规体系21111 美国法规体系的主要内容美国最早于 1938年 , 将 FDCA 的管理延伸到 医疗器械 。 1968年的控制放射卫生和安全法案规

10、定了对放射性医疗器械的要求 。 第一部全面的医疗 器械法规是 1976年版的 FDCA , 它同时提出了对 医疗器械的上市前和上市后管理 , 具有非同凡响的 现实意义 。 此后 , 又制定了一系列的法规法案 , 如 医疗器械安全法案 、 医疗器械修订本 、 食品和药品 管理现代化法案 、医疗器械使用费和现代化法案 等 , 与食品药品和化妆品法案第五章医疗器械部分 配合 , 医疗器械法规体系得到不断完善 。21112 美国监管的主要特点美国广泛采用了严格的药品管理模式 , FDCA 是医疗器械管理体系的核心 , 美国食品 、 药品 、 医 疗器械 、 化妆品 、(FDA 的医 , 负责新医疗器械

11、的上市 , 建立生产制造和产品性能标准 , 追踪医疗器械的故 障和严重不良反应 。 美国明确了全面综合的医疗器 械定义 , 虽然对医疗器械产品的定义和界定相对范 围较窄 , 但其审查指导文件有非常宽泛的阐释 , 以 及充分的数据库资源 , 弥补了定义中的不足 。 确立 了基于风险的医疗器械分类制度和市场准入的理 念 , 建立了以产品风险作为依据的医疗器械分类和 管理制度 。 按照产品风险不同 , 将 1700种医疗器 械分为 3类 (I 、 II 、 III , 不同产品上市需要不同 的许可要求 , 其中 I 类产品约占 30%, 采用豁免 备案管理 ; II 类产品约占 62%, 大多数采用

12、上市 前通报 (须符合 510K 条款要求 进行审查 ; III 类约占 8%左右 , 采取严格的上市前批准 , 制造 商必须参照药品类似要求 , 按照审批的临床方案开 展临床研究 。 医疗器械标准是上市前的具体技术指 标 , 在法规中有明确的法定地位 。 在产品分类的基 础上 , 美国强制执行医疗器械生产质量管理规范 , 制定了相对独立的法规要求 。 对上市后产品实施强 制监测体系 , 规定了 GM P 定期检查 、 产品跟踪随 访 、 上市后监督研究 、 不良事件报告以及产品召回 等制度 。生产 、经营企业实施年度登记和产品登 记 , 保证严格监督医疗器械生产者对法规的执行情 况 , 并要

13、求生产者和使用者反馈医疗器械的使用情 况 , 明确生产企业为产品第一责任主体 , 对产品及 故障承担一切后果 。 例如 , 美国对上市的批准文件 设置限定条件 , 明确申请人需要保证产品符合全部 原则要求 , 并承担一切责任 。212 欧盟管理体系21211 欧盟法规体系的形成及主要内容欧盟作为全球第二大医疗器械生产和消费者 ,454中国药事 2007年第 21卷第 7期对医疗器械的管理也有着不短的历史和值得借鉴的 经验 。 在 20世纪 90年代初期 , 以英国 、法国和 德国为代表 , 初步形成了各自不同的医疗器械管理 体系 , 如英国的生产企业注册制度 、 GM P 要求及 不良事件报告

14、制度 ; 法国的临床试验要求 ; 德国的 药品法及医疗设备安全法规 。 随着欧盟统一市场条 约的颁布 , 经统一协调 , MDD 于 1993年正式发 布 , 其目的是在欧盟各成员国内消除贸易障碍 、 相 互认可和技术协调 。作为统一市场计划的一部分 , 欧盟为医疗器械管理制定了一个统一的法规体系 , 主要 由 3个 指 令 组 成 :MDD 、诊 断 试 剂 指 令 (IVD 、 有源植入医疗器械指令 (A IMD 。 MDD ,21212统一的欧洲将许多行业纳入欧盟的统一管理框 架内 。 指令是欧盟最重要的立法工具之一 , 目的是 为了达到欧盟内法律的一致性 。 欧盟对医疗器械普 遍采取工

15、程管理模式 , 以技术原则为导向 , 配合产 品标准要求 , 其监管是建立在成熟的市场经济基础 之上 , 统一协调欧洲各主权国家 。欧盟在管理体制上实行分权式管理 , 授权公告 机构按照审查程序对企业进行现场质量体系和技术 文件的审查 。欧盟对医疗器械产品的定义相对宽 泛 , 同时明确了药械复合产品和组织工程产品的要 求 。 结合产品风险程度 , 以分类原则为依据 , 分为 4类 (I 、 IIa 、 IIb 、 III , 分别遵循不同的符合性 审查途径 , 其中 III 类产品约占总数的 9%左右 , 亦明确了产品标准的法定地位 。 欧盟医疗器械指令 (MDD 、 IVD 、 A IMD

16、, 以基本技术审查要求作为 确保医疗器械安全和性能的基本条件 , 并配合使用 医疗器械标准细化产品的技术指标和质量管理体系 相结合的方式 , 为企业提供不同的申报途径 , 由生 产者根据情况自己申请并管理 。 提出了医疗器械风 险评估 、 临床试验的要求 , 鼓励使用文献资料和实 验室资料验证 , 加以必要的临床验证 。 欧盟重点是 以质量体系的实施作为产品上市的控制手段 , 产品 上市后对生产企业重点实施质量体系检查 , 并建立 了较完善的不良事件监督和反馈体系 。 明确生产企 业为产品第一责任主体 , 生产者有报告不良事件与 检测其上市产品义务并承担一切后果 。3 我国医疗器械法规体系状况

17、与分析美国和欧盟的医疗器械法规提出的一些管理理 念被我国管理部门所采纳并运用于 2000年颁布实 施的条例 , 但在实施应用中还存在很大的差异 , 有 较大差距 , 这其中既有法规体系和监管措施不完善 的原因 , 也有企业自身和市场发育的问题 。311 我国法规体系主要内容我国医疗器械管理的历史很短 。 1991年发布 了第一个医疗器械政府规章医疗器械管理暂行办 法 (原国家医药管理局 5号令 , 随后不断发展完 善 。 2000年第一部法规医疗器械监督管理条例 (以下称条例 颁布实施 ,、注册 、 、 、 , 由此构建了一个基本的医疗器械法规体系 。 目前我 国医疗器械的监管 , 重点是对医

18、疗器械上市前的管 理 , 分为 3段并实施强制许可制度 , 即医疗器械 产品注册要求 、 生产企业许可要求和医疗器械经营 管理要求 。 上市后管理与控制的主要手段为质量监 督抽查和许可检查 。产品按照风险程度分为 3类 管理 (I 、 II 、 III 类 , 并采用了集权和分权相结合 的监管模式 , 高风险 III 类产品 (约占 35% 实行 国家药品监管部门集中审批 , 对低风险 II 、 I 类产 品 (约占 53%、 12% 分别由省 (区 、 市 、设区 的市药品监管部门审批 。 目前对产品质量体系和上 市后管理 , 正处于法规实施的试点阶段 。就我国医疗器械监管机构的现状来看 ,

19、 1998年国务院机构改革后 , 成立了国家药品监督管理 局 , 2003年在此基础上又组建为国家食品药品监 督管理局 , 省以下亦成立相应机构垂直管理 , 基本 结束了医疗器械监管政出多门的局面 , 强化了监管 力度 , 生产经营行为不断规范 , 专业执法机构承担 全程监管职责的体制优势得到体现 。312 我国医疗器械法规及监管存在的主要问题 近年来 , 我国医疗器械监管在体制 、 法制和制 度建设等方面 , 做了大量工作 , 取得了明显成效 , 特别是最近一段时期 , 通过开展医疗器械整治和规 范专项行动 , 监管部门牢固树立科学监管理念 , 监 管力度不断加强 , 违规企业得到查处 ,

20、发生严重不 良反应事件产品得到有效控制 , 为规范医疗器械行 业的健康发展 , 保障医疗器械生产质量和人民群众 使用的安全有效 , 做出了贡献 。 但是 , 实践证明随 着我国经济和科技的迅猛发展 , 医疗器械产业不断 增长壮大 , 现有监管法规体系已经不能完全适应监 554中国药事 2007年第 21卷第 7期管实际需要 。31211 医疗器械监管法律法规的问题我国医疗器械法律法规尚不健全 。 2000年的 条例对监管制度设计不尽严谨 , 对违法行为处 罚不明确 , 在医疗器械生产体系管理规范 、 不良事 件监测及再评价等方面缺乏明确规定 , 导致监管重 审批发证 , 轻日常监督检查 。同时

21、 , 条例仅是 国务院行政法规 , 法律地位不高 , 与质量监督 、 卫 生行政等相关的法规规章也相互冲突 , 有的涉及多 头重复管理 , 不仅降低了监管效能 , 也增加企业成 本 。 比如 , 在药监部门对医疗器械注册中 , 包括实 验室检测 、 临床试验 、 生产质量体系现场审查等措 施 , , 重复管理 , 职责不清 ,者身上 。 此外 , , 围绕动态监管的整体考虑不足 , 对行业宏观影响的 评估不够 , 降低了监管效能 。31212 医疗器械管理技术规范要求的问题现有的医疗器械技术规范对基本概念规定不够 清晰 , 诸如分类目录仅进行了原则性要求 , 具体品 种是否属于医疗器械 , 属

22、于何类产品界限不清 。 III 类产品比重很大 , 造成审评资源配置不均 。医 疗器械标准不健全 , 产品标准的法律地位一直没有 明确 , 实施过程中政府相关部门交叉管理 , 降低了 行政效率 , 同时医疗器械标准建设科学规划不够 , 约 90%的产品缺乏有效标准 , 标准陈旧过时 , 各 地执行缺乏明确原则和有效监督手段 。 医疗器械生 产体系规范定位不清 , 体系审查与注册检测脱节 , 无法保证注册审查的真实有效 , 给企业弄虚作假提 供了可承之机 。 对医疗器械包装 、 标签 、 说明书的 规定不够明确 。 医疗器械重新注册概念模糊 , 按照 规定每 4年要求企业重新注册 , 即使生产无

23、任何改 变和不良报告也要进行重复注册检测 , 一定程度造 成监管资源浪费 。31213 医疗器械监管重点环节的管理问题医疗器械产品上市前的注册审批职权设置和审 查要件不够科学完整 , 产品上市后监管薄弱 。 依现 行法规规定 , 产品按照风险分为 3类管理 , III 类 、 II 类 、 I 类产品分别由国家级 、省级和设区的市级 药品监管部门负责注册审批 , 实际造成全国 700多个具体单位 (680多个设区的市 、 31个省局和 国家局 承担医疗器械产品注册审批工作 , 但是由 于缺乏严谨的注册审评程序 、 严格的审查技术指导 原则和临床试验等管理要求 , 导致各地注册审查标 准不一致

24、、 自由裁量过大 , 注册中弄虚作假 , 越权 审批 、 违规审批时有发生 。一些地方 , 把本应为 III 类的医疗器械 , 甚至药品的产品 , 按照 II 类产 品批准上市 。 更严重的是个别地方不经过科学的论 证 、 评价 , 就将一些产品批准上市 。 对于监管链条 中同样重要的环节 , 诸如产品注册检测 、 上市后不 良事件监测 、 严重突发不良事件处置 、 生产质量体 系规范实施以及流通使用各环节的日常监管等 , 相 , 监管和处罚力度312, 监管机构建设还不能很好地满足监管发 展的需要 。很多地方没有专门的医疗器械监管机 构 、 审评检测机构 , 没有专业技术队伍 , 有的机构

25、装备差 , 人员专业素质参差不齐 , 又缺少系统培 训 , 日常监督经费国家投入不足 , 导致很多单位重 创收 、 搞建设 , 日常生产监督 、 产品抽检无法深入 落实 , 监管职责难以落实到位 。医疗器械技术审 评 、 不良事件监测 、 质量管理体系检查等技术体系 不够完善 , 难以保障行政管理决策的科学性 。 此外 , 从监管相对人来看 , 一些医疗器械企业 诚信意识 、 守法意识 、 质量责任意识淡薄 , 千方百 计逃避监管 , 弄虚作假 , 严重破坏了正常的市场秩 序 , 增加了监管难度 。探究主要原因 , 我国医疗器械行业发展晚 , 水 平低 , 监管法规及配套技术支撑体系建立晚 ,

26、 监管 重视程度不够 。随着这些年国家经济 、科技的发 展 , 器械行业突飞猛进 , 监管滞后的矛盾被突显出 来 , 虽然在逐步改进 , 不断学习国外先进管理经 验 , 但是由于长期以来对医疗器械监管重视不够 , 投入不足 , 再加上对监管法规的研究分析不充分 , 科学有效完整的监管法规体系尚待建立 。4 政策建议我国医疗器械监管需要尽快完善医疗器械监管 体系 , 应当始终坚持科学监管的指导思想 , 始终把 保障产品的安全有效放在首要位置 , 应当把握好产 品责任 、 风险管理 、 质量体系控制 、 有效性研究以 及上市后管理等关键环节 , 确保医疗器械研究 、 生 产 、 流通 、 使用全过

27、程的安全有效 。411 完善医疗器械法规体系管理模式的基本构想 41111 要处理好借鉴先进经验与适应国情的关系 加强法规体系建设 , 需要积极吸收 、 转化发达654中国药事 2007年第 21卷第 7期国家成功的管理经验 。 这里要强调的是 , 每个国家 或地区的监管都是与一国的政治 、 经济 、 文化等密 切相关的 , 学习借鉴发达国家的管理经验 , 必须结 合国情 , 有所选择 , 不能生搬硬套 。 比如 , 欧盟的 指令性要求 、 自主选择审查程序 、 分权制 、 第三方 委托等 , 很大程度是跟欧盟是国家共同体的特点 、 欧洲统一市场的要求相适应 ; 再比如欧美等发达国 家由于市场

28、经济比较成熟 , 在经济技术发展 、 诚信 体系建设 、 企业自律等方面有优势 , 对医疗器械行 业实行“ 轻入门 、 重监管”的政策 。 然而这些对于 我国来说 , 由于医疗器械企业生产水平 、 生产能力 普遍不高 , 小企业多 , 企业注重经济利益高于质量 意识 , 配套法规有待完善 , ,政审批 、 , 假劣产 品泛滥 。同样 , 在具体的技术标准采用上 , 也需要结合 国情 , 分步稳妥推进 。 随着经济全球化 , 医疗器械 法规一体化的趋势日益加强 。 尽可能地采用国际上 相对完善的通用命名原则 、 分类原则 、 标准体系要 求等 , 有利于快速提高国内审评检测技术水平 , 也 有利

29、于鼓励和引导国内医疗器械企业创新 , 促进产 业的健康发展 , 提高国际竞争力 。 但也必须清楚地 看到 , 美欧等发达国家科技发展水平较高 , 医疗器 械产业发达 , 监管制度相对成熟全面 , 而我国医疗 器械相关行业整体水平较低 , 自主知识产权的高端 产品很少 , 在全球医疗器械市场上 , 很多关键技术 都被跨国巨头们所垄断 , 同时 , 我国还有广大的农 村等欠发达地区 , 医疗水平比较低 , 其医疗机构的 整体医疗装备水平不高 , 在一些具体产品的标准制 定 、 分类划分上 , 在绝对保证产品安全有效性前提 下 , 还应给予企业生存发展的空间 , 通过技术政策 引导 , 推进企业自主

30、创新 , 不断发展壮大 。 还要积 极引导企业参与国际市场准入 、 企业审查 、 标准制 定等规则的制定实施 , 运用国际法 、 国际贸易规则 打破国外行政与技术壁垒 , 维护国内企业利益 , 也 为我国医疗器械行业参与国际市场争得一席之地 。 41112 建立健全法规适用的监管体制和管理模式 完善医疗器械法规建设必须首先完善目前的监 管体制 。 随着经济全球化 、市场化程度日益加深 , 特别是我国加入 W TO 后 , 社会环境发生了很大改 变 , 如果还按照旧的模式 、 手段监管 , 必将带来低 效率 、 低水平 、 高成本 、 高风险的结果 , 必须加快监管体制改革 。我国是在 1998年国务院机构改革 后才将药品 、 医疗器械的监督管理职责 , 统一到新 成立的国家药品监督管理局 , 2000年才颁布实施 条例并逐步实现省以下垂直管理 ,