国外财政支农政策的比较与借鉴

1、第13卷 第3期2006年6月湖南商学院学报(双月刊JOURNAL O F HUNAN BUSI NESS COLLEGEV o1 13 N o 3Jun 2006收稿日期 20060415作者简介 温桂荣(1970-,女,陕西户县人,湖南商学院经济学系副教授。国外财政支农政策的比较与借鉴温桂荣(湖南商学院 经济学系,长沙 410205摘 要 由于农业是弱质产业,国际上运用财政补贴、公共投资等方式支持农业生产、保障农民收益是很普遍的现象。财政支农也是我国政府近年来经常使用的支农工具。美国、欧盟等发达国家和印度、巴西等发展中国家在财政支农方面有许多值得我们学习的经验,对我国财政支农政策促进农民收

2、入长期稳定增加有良好的借鉴作用。关键词 财政支农政策;财政补贴;绿箱政策 中图分类号 F810.45文献标识码 A文章编号 10082107(200603001803由于农业是弱质产业,国际上运用财政补贴、公共投资等方式支持农业生产、保障农民收益是很普遍的现象。我国已加入WTO,农产品的国内支持政策是国际贸易多边谈判的焦点之一,我国必须按照 农业协议 和我国的承诺对国内支持政策进行调整,建立与W TO 要求相适应的新的农业国内支持体系,以保证我国农业持续发展,进而促进农民收入的不断提升。W TO 的许多成员国在国内财政支农并促进农民收入增长方面有许多成功的经验,非常值得我国借鉴与学习。一、国外

3、财政支农政策的经验1 美国财政支农政策的调整。美国政府财政支农政策在20世纪30年代大危机后,开始加强并一直持续到现在。主要的政策工具是财政补贴和价格支持制度。据统计,从1996 2000年5年间,美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金补贴。布什总统签署的2002年农业安全和农村投资法案,计划在2002至2111年十年间向农业提供1900亿美元(年均190亿美元的巨额补贴。美国的财政补贴政策保证农民有较高的稳定收入,从而更有信心投资农业新技术和促进农业专业化。在乌拉圭回合谈判结束后,为适应农业多边贸易规则的要求,美国于1996年4月颁布了 1996年联邦农业完善与改革法案 ,对国内支持政策

4、进行了调整。主要有以下几个特点:其一,从1996年起至未来的7年内,逐步取消对农民的价格补贴,停止目标价格差额补贴的做法,把价格补贴改为收入补贴(事实上没有做到。其二,取消对作物耕种面积的限制,农民可以完全根据市场需求状况决定种植什么和种植多少,但市场风险完全由自己承担。其三,保留对农产品销售的保护价格制度,但保护机制发生了变化。其四,取消了农民自有储备计划,以减轻财政负担。到2002年美国政府仅保留400万吨对外援助粮食库存,储备的粮食品种除了小麦外,增加了玉米、稻米、高粱。美国的国内农业保护政策,从 蓝色 (一些与农产品限产计划有关的 黄箱政策 如休耕补贴等价格支持转变为 绿色对农民直接固

5、定支付 。1997年,美国用于对农民固定支付的支出总额为63.2亿美元,占美国价格和收入支持等总支出的87%(扣除作物保险部分,1998年的固定支付支出额为56.72亿美元,占价格和收入支持总支出的56%(见下表。美国农业价格、收入支持和作物保险支出 单位:亿美元年 度1994年1996年1997年1998年1999年价格支持 5.3463.256.72.13.4总 计131.182.491.3119.6200.6自1996年连续三年的农业丰收,使美国谷物生产量持续增加。但从世界经济看,亚洲经济危机的爆发,东南亚国家和地区的谷物输入数量不断减少,导致美国和世界谷物市场价格持续下降。1998年3

6、月至9月间,谷物价格下降了30%,小麦、玉米等作物的市场价格下落到价格支持水平以下。1996年后美国农业法中,导入了对农民收入支持的固定直接支付政策,无论市场价格如何变动。政府对农民的收入支持只能采取固定支付手段。另外,美国农业部推行作物收入保险计划以保障农民收入。同时,美国政府为提高农民收入,于1998年10月导入了市场丧失补助政策。1999年度政府的新增农业支援计划支出为60亿美元,其中用于市场丧失补助支出为28.57亿美元。2000年农业支持计划总支出为1999年的1.25倍,其中用于市场丧失补助55.4亿美元,是1999年的2倍。2 欧盟共同农业财政支农政策。在欧共体经济一体化的过程中

7、,农业一体化是成员国追求的目标之一。1962年在法国等农业大国努力下,欧共体通过了 建立一个农产品统一市场折衷协议 ,由此,产生了欧共体的共同农业政策。目前,欧盟共同农业政策已成为一个完整的农业政策体系,包含组织立法体制、价格政策、结构政策和财政体制等四方面内容。欧盟共同农业财政政策是欧盟共同农业政策的核心。共同农业政策的支出由共同农业财政来负担,即来自于农业调整和保证基金。共同农业财政政策在提高农业劳动生产率、保证食物供应、稳定市场以及确保农民生活水平等方面做出了巨大贡献。欧盟共同农业财政政策在不同的经济发展阶段,具有不同的政策取向。在1962 1977年之间,财政支农政策主要采取农产品价格

8、支持和出口补贴等手段,促进农业生产,提高农民收入。这些政策大大刺激了欧共体成员园的农业生产,农业生产率大幅度提高,农业收入逐年增加,到70年代实现了许多农产品自给有余。但70年代后期,农畜产品大量过剩,增加了欧共体的农业预算支出,于是在1978 1988年间,财政开始采取限制性的价格政策,控制农业生产。1988 1992年之间,引入了稳定调整器机制,使有约束的价格政策保证得到执行。这对农业生产增长起到了减缓作用。但新的问题又开始出现,即农业收入的增长缓慢。这成为1992年欧盟农业财政政策改革的基本原因。欧盟1992年对共同农业政策进行了改革,主要内容包括:降低支持价格水平。谷物的支持价格下降2

9、9%,牛肉的支持价格下降15%,乳制品的支持价格下降5%。导入对农业支持的直接支付方式。由于降低了价格支持水平,农民的损失部分采取直接支付方式给予补贴。其三,导入生产结构调整计划。为获得上述直接补贴,农民必须参加减少15%种植面积的生产结构调整计划,同时对耕地休耕每公顷给予253欧元(Ero的补助。其四,引进了三个新财政支持法案,即推进农业植树造林活动;采用更有利于环境的农业生产方式,减少杀虫剂和化肥的使用;实施一个改进了的针对年逾55岁农民提前退休计划。1998年3月欧盟通过了 欧盟2000年议程 ,对共同农业政策作了调整,改革方案的重点是在降低市场支持价格的同时,对农民给予直接的补贴。改革

10、的目标是逐步使欧共体的干预价格接近市场价格,同时也是适应乌拉圭贸易总协定的要求而采取的措施。这次改革加大了用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区,对生态脆弱地区提供补贴,减少化肥和农药的施用,同时为植树造林提供补贴。进入新世纪后,欧盟提出新的农业政策目标,包括提高农业竞争力保证食品的安全性和质量,采取环保的农业生产方法,稳定农民收入等。财政支农政策为上述目标服务,主要包括对农民的直接补贴,也包括对农业生产环境保护、农民技术培训、产业鼓励等间接补贴。这些措施在很大程度上促进了农民收入的稳定增长。3 日本财政支农政策。日本的财政支农政策可分为两个阶段,第一阶段是1961 1999年7月的

11、农业基本法 实施阶段,这部法律被称为旧基本法。旧基本法是在战后日本经济从恢复阶段到经济起飞阶段的转折时期制定的。旧基本法充分体现了日本当时对农业现代化道路的选择,旧基本法的目标是提高农业劳动生产率和缩小工农收入差别。在财政支农政策方面,主要采取了财政补贴、扩大支农力度、促进农业产业结构调整等手段。日本国家财政对农业的支持力度和保护程度是发达国家中最高的。国家财政的农林水预算从1960年的1319亿日元增加到2000年的34281亿日元,年平均增长15.25%。1960年、1980年和2000年的农林水预算占国家财政预算的比重分别为10.5%、11.7%和7.1%;分别相当于当年农业GD P的9

12、.3%、51.7%和约57%,再加上地方预算支出,日本财政支农资金超过了农业GDP总额。在财政的大力支持下,到20世纪70年代初,日本农民的平均收入水平和消费水平超过了城市居民的平均水平,城乡差别大大缩小。第二阶段是1999年7月至今,日本国会1997年7月通过了新的 食品、农业、农村基本法 。新的基本法主要是基于两个背景出台,一是日本农业在旧基本法下累积起来的一些矛盾已非解决不可;二是日本加入乌拉圭回合农业协议要求调整国内政策。4 巴西财政支农政策。巴西和我国都属于发展中国家,都是农业大国,巴西发展农业的成功经验值得我们学习,尤其是巴西的财政支农经验。巴西政府财政支农的政策主要包括:其一,农

13、产品最低保护价政策。巴西政府规定一般在每年播种前60天公布农产品保护价格,只要生产者是将公布的农产品卖给政府,就可享受最低保护价。最低保护价制定的原则是高于生产成本,略低于预测的市场价格。其二,农产品出口鼓励政策。为提高农产品的国际竞争力,巴西政府制定了一系列鼓励政策鼓励农产品出口。首先是鼓励出口计划。巴西政府为出口产品提供信贷、贴息;建立出口保障基金和提高产品竞争力基金;建立出口开发基金。其次,农业低税收政策。巴西农业的各种税收与其他行业相比是最低的,对于土地利用率在90%以上,占地25公顷以下,居住在农村的农场主可免除农业土地税。再次,设立地方开发银行和特别基金。为增加开发区资金的供应,在

14、国家进行投资的同时,利用财政刺激的办法,鼓励私人向落后地区投资。其三,通过实行 北方产品出口长廊建设计划 和 北部地区灌溉计划 ,加速改善开发地区交通运输条件和基础设施等。最后,巴西政府重19视环境保护和资源利用,支持农业专业化、规模化、农产品交易规范化以及农业科研和成果的转化,尤其是巴西财政非常支持和重视农业科研。巴西农科院在全国设有39个研究不同领域的研究所,经费来源主要靠财政拨款。每个研究机构专业性很强,有自己专门的研究课题,并且重视实用性研究。如大豆研究中心大豆北移的研究,在较短的时间内取得了显著的效果,仅几年的时间就使大豆的种植从巴西南部扩大到巴西中部和北部,创造了在热带地区种植大豆

15、并成功的奇迹。1999 2000年度,巴西大豆产量已达3000多万吨,仅次于美国居世界第2位。巴西政府的这些财政支农政策极大地促进了巴西农民收入的提高和生活质量的改善。5 印度财政支农政策。近年来,印度政府在W TO农业协议框架内,逐步形成了符合本国国情的农业支持体系,以促进本国农业的发展和增加农民收入。印度充分利用W TO 关于 绿箱政策 和 黄箱政策 微量允许限度内的补贴政策,加大了对农业的支持力度。在 绿箱政策 补贴方面,印度特定产品支持在1986 1988年为负值,非特定产品支持量约占国内农业生产总值的6%。最近几年,印度非特定产品支持一直保持在国内农业生产总值的7.5%左右。中央财政

16、补贴粮食和化肥的支出约占全年总开支的8%,占GDP的1.2%左右;同时,联邦政府对灌溉用电等予以财政支持,根据稳定价格补贴计划,印度对尿素(占印度化肥使用总量的60%采取政府定价,对生产商和进口商直接予以补贴,对运费进行补贴的办法,来保持其低价格。印度还充分利用发展中国家的出口补贴规定,对水果、蔬菜和花卉出口提供运费补贴。在税收减免方面,印度免征农业所得税,对出口农产品免征出口赢利税。但对于进口农产品实施高约束关税,将大多数冲击国内市场及产业的外国商品的进口关税提高到世贸组织允许的最高水平。二、国外财政支农政策的共同特点和启示1 外国政府财政支农政策的共同特点。从以上主要发达国家和部分发展中国

17、家财政支农政策经验可以看出,在W TO农业多边贸易谈判的推动下,这些国家都对农业保护政策进行了调整,更倾向于农产品的自由贸易。在财政支农政策方面,通过比较可以发现以下几个方面的共同特点:一是政府财政支农政策目标的演变有一定规律并且财政支农力度较大。即当本国农业生产供给能力尚不能满足本国对农产品的需求时,政府财政主要支持农业生产,其范围包括能够带动农业生产发展的水利、交通、电力、教育、科研以及科技推广等,发展提高本国农产品的供给能力、维持较低的食品价格水平并相应增加农民收入。当农产品生产过剩之后,财政政策就逐步转向控制农业生产,调节和优化农业生产结构,发展规模经营及促进农业劳动生产率的提高,维持

18、农业资源的可持续利用和良好的生态环境,旨在保证农民收入、稳定农产品供应和价格,以及实现农业的可持续发展。为了实现不同的目标,财政支农总量和相对比重都比较高。二是财政支农项目的选择一般分类以下几类:有利于土地集中和扩大农户经营规模的项目;推动农业一体化经营发展的项目;促进现代化农场发展的项目;有利于可持续发展的项目;促进相对落后地区经济发展的农业项目;促进农民合作经济组织发展的农业项目。三是财政支农政策工具的选择一般遵循以下原则,支农工具必须能够有效地实现既定的农业政策目标;支农工具的实施成本最低;支农工具在政治上可以接受。基于以上原则,国外财政支农工具一般有:价格和收入政策工具,主要包括市场干预类工具和补贴制度或收入支持政策工具;农业发展政策或结构政策工具。这类工具主要是提高农业生产率以增加农民收入,主要包括,提高农业生产要素质量的财政政策(如农业教育 科研 推广体系的资助扶持,改善农业生产要素在农业部门内部和农业部门与其他产业部门之间的配置效率的财政政策,降低农业生产要素投入成本的财政政策。这些不同的政策结构搭配比较合理。四是各国财政支农的实施体制效率较高。财政支农的实施体制关系到执行财政政策的最终效果。政府财政支农实施体制效率的高低,关系到数