完善我国不动产登记制度的法律思考

1、完善我国不动产登记制度的法律思考常健华中师范大学副教授关键词 :不动产 /物权/不动产登记制度内容提要 :不动产登记制度是物权法的重要组成部分，然而我国 不动产登记存在着诸如立法不完善、 房地分离登记、 城乡管理不统一 等许多问题。目前，我国物权立法已经提上了日程，因此，有必要就 不动产登记制度在全面考察的基础上，从立法体系、登记机关、登记 规则等方面提出改进意见，以期促进我国不动产物权立法的完善。不动产登记指经权利人申请国家专职部门将有关申请人的不动 产物权之事项记载于不动产登记簿的活动。 它能使不动产物权变动得 以确认并为交易安全提供法律保障， 是房地产管理的重要手段和现代 房地产制度的基

2、础。然而，我国至今尚未制定不动产登记法 ;已制定 的法律法规中虽有不少关于不动产登记的规范， 但这些规范零散， 并 且相互冲突，不合法理的规定颇多。在物权立法提上议事日程之际， 笔者运用比较研究的方法， 从物权立法的角度对完善我国不动产登记 制度作一初步探讨。、比较研究目前，世界各国所采用的不动产登记制度主要有三种类型， 即契 约登记制度、产权登记制度、托伦斯登记制度。 1(一)契约登记制度。由于这种登记体制是由 法国民法典 创立， 故亦称法国法主义登记制度，其主要特色在于：第一，登记是物权变 动对抗第三人之要件 ;第二，采取形式审查主义，只要当事人提出申 请即可登记 ;第三，登记无公信力，即

3、登记事项不成立或无效时，不 得对抗善意第三人 ;第四，登记簿以权利人为标准而编成，采用人之 编成主义 (Prinzipdesporsonenfoliuncs); 第五，权利以动态登记为 主，不仅登记物权现状，而且还登记物权的变动。(二)产权登记制度。这种体制为德国民法典所建立，并在德 国土地登记条例、地上权条例以及住宅所有权法中有明 确规定。其特点是： (1) 登记是土地物权变动的效力发生要件，土地 物权之取得或变更须经官方正式登记才具有法律效力 ;(2) 实质审查主 义，登记机关对登记申请及权利变更要进行详细的合法性审查 ;(3)登 记有公信力，即一经登记就具有法律效力 ;(4)权利以静态登

4、记为主， 登记簿不记入物权的变动情况，只记入物权的现有状态 ;(5)采用物之 编成主义 (Prin-zipdesReaifoliums) ，登记簿按地号顺序进行排列(三)托伦斯登记制度 (Torenssyhem) 。这种制度 1955 年创始于 澳大利亚， 现被美国多数州和英联邦国家所采用， 是对产权登记制度 的改良。其一，采用实质审查主义，并采用公告程序 ;其二，初次登 记自由， 其后登记则进入强制状态， 即任何不动产经申请第一次登记 后，其不动产物权转移和变更，不经登记无效 ;其三，登记具有公信 力，如果真权利人因不实登记而受损害时，国家负赔偿责任 ;其四， 人之编成主义，不考虑地号，按登

5、记次序编排登记簿，并附土地及建 筑物位置图。通过三种登记制度之比较，可以发现，首先，各国不动产登记制 度都是以本国的民事基本法律为基础，并辅之以单行的不动产登记 法，不仅设计合理、体系完整，而且保留着本国的立法传统，体现出 民族特色。其次，各国不动产登记往往实行房地合一的登记体制。虽 然各国不动产登记对象是以土地为主， 但西方国家的不动产登记法理 认为建筑物与其附着的土地是紧密联系在一起的， 2 因此，这些国 家的不动产登记， 基本上名为土地登记， 实际是土地及地上附着建筑 物的一并登记。再次，各国不动产登记实行城乡统一管理。在许多国 家，所有的土地无论在繁华的闹市，还是人烟稀少的西部，一般都

6、按 统一的标准由不动产产权管理机构办理登记，以获得完整的地籍资 料，方便土地的宏观管理。在我国，由于不动产登记立法不健全，不 动产登记制度还存在着诸多问题， 因此，有必要在全面考查各国不动 产登记制度的基础上， 结合我国不动产登记的实际情况和特点， 促进 我国不动产登记制度的日趋完善。二、我国不动产登记制度现状及存在的问题 我国现行有关不动产登记制度的立法主要有土地管理法（1998 年 8 月修订 ）、国家土地局发布的土地登记规则 （1989 年 11 月）、城市房地产管理法 （1994 年 7 月颁布 ）和建设部发布的城 市房屋产权产籍管理暂行办法 （1990 年 12 月 ）。其中土地登记

7、的内 容包括：土地的性质 （主要是集体土地所有权、国有土地使用权、集 体土地使用权及他项权利 ）、土地权利来源、权利主体、权属界址、 土地面积、用途、使用的限制以及土地等级和价格 ;房屋登记的内容 有所有权人、所有权性质、地号、房屋状况、契税交纳情况、使用土 地面积及土地登记证号和他项权利。 虽然我国不动产登记事业已经步 入有法可依的历史阶段， 较改革开放以前有了长足地进步， 但不可否 认，我国不动产登记制度依然存在着不少问题有待解决。第一，不动产登记立法不完善。如上所述，我国不动产登记立法 主要集中在土地和房地产管理法律、法规之中，此外民法通则、担保法、森林法、草原法、矿产资源法等也有所涉及

8、。由于各部法律之间衔接不紧密，加之各个职能部门在立法过程中强调本部利益，这就造成了各部法律之间在不动产登记问题上的规定 相互交叉、冲突，从而使我国不动产登记承现出房产和地产的不统一、 登记机关的不统一、登记程序的不统一、登记效力的不统一、登记权 属证书的不统一的状况。在我国法律规定的应登记的不动产权利方 面，不动产实体权利的登记范围仅包括房屋所有权、 土地使用权和不 动产抵押权。而在社会生活中广泛存在的土地租赁权、承包经营权、 地上权、采矿权等诸多不动产实体权利却没有被列入登记范围，影响了土地资源的高效利用和对我国不动产利用的宏观管理。除了不动产实体权利登记以外，在现实生活中，同一不动产之上可

9、能同时存在着 数个物权，因此，有必要建立不动产物权顺位登记，即不动产程序权 利登记制度，以保障正常的不动产物权秩序。而在这一方面，我国不 动产登记立法处于空白状态。这显然不符合我国社会主义市场经济发 展对不动产权利保护的基本要求。第二，我国不动产登记存在房地分立登记的问题。 依据我国现行 法律规定，约有六个部门可以进行不动产登记， 如土地登记在土地管 理部门，房屋产权登记在建设行政管理部门， 林地权登记在森林管理 部门等，并且各个部门登记的内容、程序等也有较大差别。众所周知，不动产登记的根本目的在于确认不动产物权或完成物权变动，进行物 权公示，提供统一的不动产物权的法律基础， 而不仅是对土地、

10、 房屋、 森林等不动产的行政管理。 3 分别登记恰恰违背了法律设立不动产 登记制度的初衷， 一方面造成不动产物权法律基础的不统一， 引起法 律法规之间的相互冲突 ;另一方面，造成了各个登记机关之间职责不 清，机构膨胀， 部门利益相互冲突，其结果不仅增加了不动产登记人 的不合理负担，也破坏了地籍资料的完整性和管理的统一性。第三，不动产登记城乡管理不统一。 我国广大农村的房产登记工 作主要由村镇管理部门负责。 由于村镇管理部门缺少从事此项工作的 专业人员，对登记后形成的房屋产籍管理混乱。目前，在国家取消了 对农民房产登记的收费项目之后， 村镇房产登记工作在大部分地区已 经趋于停顿。 4 但实际上，

11、广大农村中与房地产有关的经济活动日 益活跃，房产的买卖、转让、抵押等交易活动也日趋频繁。农民对他 们取得的房地产权利，同样迫切地希望得到政府的保护。另外，由于 城乡管理不统一，使得一些城市开发区、郊区违反城市房地产管理 法的规定，为在城市边缘地区的耕地上建房者发放房屋所有权证书， 以逃避土地管理。三、完善我国不动产登记制度的法律对策一种较为完善的不动产登记制度， 必须符合明确产权、 简化手续、 节省费用和明确登记的公信力的原则。 5 从我国不动产登记制度现 状来看，其与完善的登记制度、 保障房地产交易安全的要求尚有一定 差距，存在着许多问题，亟待进一步解决和完善。（一）吸收、借鉴国外不动产登记

12、立法的先进经验，推动我国不动 产登记立法发展西方各种类型不动产登记制度都是以本国的民事基本法律为基 础，并辅之以单行的不动产登记法。可见，西方各国将不动产登记定 性为私法行为， 其意义在于不动产物权变动的公示及公信， 保护交易 安全。目前，我国物权立法工作已经提上日程，借鉴国外立法经验， 结合我国不动产登记的实际情况，在将来出台的物权法中明确规 定不动产登记的各项制度， 不仅是合理保护土地资源、 发展房地产经 济的要求， 也是顺应世界不动产登记立法发展潮流， 完善我国不动产 登记制度的必然选择。在物权法规定不动产登记基本原则、内容 的基础上， 国务院也可以适时地出台 不动产登记条例 等有关法规

13、， 细化物权立法中关于不动产登记的原则性规定， 使我国不动产登记真 正作到有法可依，更具有实际操作性。（二）依据产权登记制度，并吸收托伦斯登记制度之优点，完善我 国不动产登记体制物权制度具有很强的民族性、 固有性，不动产登记制度也不例外。 我国目前不动产登记制度具有明显的行政管理倾向， 其制度基础在于 国家干预主义， 这与产权登记制度， 即德国不动产登记立法模式极其 相似。此外，我国不动产登记与产权登记制度在登记规则，如登记生 效主义、物之编成主义、登记之公信力等方面，也基本一致。首先， 城市房地产管理法第 60 条、第 61 条规定，房地产权利变动应 当登记。土地登记规则第 25 条规定：“

14、不经变更登记的土地使 用权、所有权及他项权利的转移， 属于非法转让，不具有法律效力。 ” 显然，我国不动产权利的产生、 变更都以登记为生效要件。 其次，城 市房屋产权产籍管理暂行办法 中规定，房屋登记的内容包括有地号、 使用土地面积及土地登记证号， 登记簿按地号顺序排列。 这亦是物之 编成主义典型作法。再次， 我国不动产登记同样具有公信力，不动产 物权一经登记即具有法律效力。 由此可见， 在保持我国现行不动产登 记制度民族性、固有性基础上，完善不动产登记体制，参照产权登记 制度进行，不失为一种最佳的选择。 当然，产权登记制度也并非完美。在完善我国不动产登记制度过程中， 我们还可以借鉴托伦斯登记

15、制度 之优点， 如错误登记赔偿和强行登记制度等， 以弥补产权登记制度之 不足。（三）统一登记机关、消除城乡分别，实现不动产登记规范化有学者认为， 我国不动产登记程序、 效力等不统一的根源在于部 门利益之争，解决的根本途径是统一不动产登记机关。 6 综观世界 各国的不动产登记机构， 尚无将土地与房产分为两套系统进行登记的 先例。目前，我国一些地方政府，如广州、深圳、上海、汕头、厦门 等，已经意识到房地分立设置的缺陷，尝试将两部门合而为一，从而 实现房地合一登记。 这些大胆地探索不仅代表着设立统一的不动产登 记机关的发展趋势， 同时也为我国将来统一登记机关的改革提供宝贵 经验。我国 98 年修订的

16、土地管理法明确规定：“十分珍惜、合 理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。 ”而不动产产权管理 的城乡统一无疑是全面保护土地资源，加强土地宏观调节的有效途 径。这样不仅使不动产登记机构有了完整的地籍资料， 也不会再存在 城乡接壤处由谁管理之虞。（四）扩大应登记不动产权利之范围，完善各项登记制度笔者认为，应当将承包经营权、农村宅基地使用权、地上权、采 矿权、地段权和房地产租赁权纳入不动产登记范畴， 扩大应登记的不 动产权利范围。就不动产登记的具体制度而言，首先，我国房地产交 易中的二重买卖 (即不动产所有人在签订买卖合同所有权移转登记 前，又与他人订立买卖合同并进行了所有权登记 )现象比较普

17、遍，而 我国立法对不动产物权变动采用的是登记生效主义，对不动产物权， 特别是房屋所有权的确认原则以登记为准， 未经登记则不动产所有权 不转移。因此，第一个买卖合同的买方只能要求卖方承担违约责任， 这对他来说是极不公平的。如果不动产登记立法中设立预告登记制 度，即赋予债权以排他的物权效力，从而保障债权的实现，则可以有 效地防范二重买卖情况出现，维护交易安全。其次，我国现行民事立 法中尚无完善的善意取得制度， 有关不动产登记的法律法规也未明确 登记公信力的绝对效力，使得第三人对登记的信赖得不到法律保障。 因此，有必要设立不动产交易的善意取得制度。 善意取得的要件应包 括： (1)取得必须有偿 ;(2)除登记错误外，民事法律行为本身合法有 效;(3)第三人善意且无过失。再次，在不动产登记立法中构建善意取 得制度时， 我们还应当设立错误赔偿制度， 将其作为对善意取得制度 的补充， 以加强不动产登记机关的责任， 维护不动产交易人的合法权 益，保障交易公平、合理。我国不动产登记制度存在着诸多问题， 不但造成了不动产管理的 混乱，也妨碍了我国房地产经济发展。 在我国物权立法提上日程之际， 理所当然应当在未来物权法中完善不