论城乡和谐发展中公平与效率关系的权衡_从初次分配和再分配的视

1、合理的收入分配制度，是构建和谐社会的经济基础，而和谐社会的关键一环在于城乡和谐。从历史和现实考察，无论发达国家还是发展中国家，伴随着工业化和城市化的推进，都曾经或正在出现不同程度的城市和工业发展迅速、但农村和农业相对滞后的状况，这种城乡发展中公平和效率的失衡，突出表现为城乡分配不均和城乡收入差距扩大，其后果将恶化经济增长和发展的环境和条件，导致社会矛盾的累积和激化。当前我国经济社会发展进程中存在着一些不和谐，最突出的一个表现就是城乡之间收入分配的巨大差距而凸显的城乡不和谐。因此如何正确认识并处理好城乡分配中公平和效率关系，促进我国城乡和谐发展成为一个十分急迫并且重大的理论和实践课题。一、我国城

2、乡收入分配差距及公平和效率失衡现象的分析1、我国城乡收入分配差距扩大的严峻现实20世纪80年代以来，我国城乡收入分配差距总体上呈现出不断扩大的态势。首先，从初次分配的角度考察。目前我国城乡收入差距远远高于世界发达国家和中等收入国家城乡收入差距比1.21-1.51，即使一些经济不发达的发展中国家，差距也不像中国这样大。1我国城乡居民收入之比从1983年最低的1.71，上升至2007年的3.331，绝对差距达到9646元，为改革开放以来最大差距。由于在全部国民收入分配中初次分配占居民收入的80%-90%，再分配只占居民收入的10%-20%，2因此上述我国城乡居民收入差距基本反映了城乡居民在初次收入

3、分配结果上的差异。再从城乡要素收入差异情况来看，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。调查显示，珠三角地区农民工月平均工资12年只提高了68元，平论城乡和谐发展中公平与效率关系的权衡从初次分配和再分配的视角陈丽华（中共福建省委党校，福建福州350001）摘要：目前我国城乡收入分配差距已经达到甚至超过大多数已经完成工业化国家曾经经历的最大城乡差距，城乡经济社会发展出现公平与效率失衡的态势。现阶段构建和谐城乡关系，必然要求公平与效率同时兼顾。城乡初次分配和再分配中，公平与效率有着不尽相同的具体内涵，必须权衡处理好公平与效率二者的关系。关键词：城乡和谐；公平；效率；初次

4、分配；再分配中图分类号：F124.7文献标识码：A 文章编号：1008-4088（2009）01-0030-06收稿日期：2008-11-19作者简介：陈丽华，女，福建莆田人，中共福建省委党校经济学教研部副教授。中共福建省委党校学报2009年第1期经济与社会30论城乡和谐发展中公平与效率关系的权衡均下来，一年才提高5元，2005年，农民工人均年收入为8520元，仅相当于城镇单位在岗职工年均工资的45。3城市居民财产增加幅度大大高于农村居民的增加幅度，二者相差近10倍。城镇居民财产的快速增长很大程度上归因于房产价值的增加，与这一时期城镇公有住房的加速私有化过程分不开。如果进一步考虑城乡居民的金融

5、资产收益差别，则城乡居民收入差距更大。与此同时，长期以来农村的要素资源数量在源源不断地流失。据农业部统计：从1952年至1989年工农产品“剪刀差”累计7000多亿人民币，1990-1998年间，国家通过财政渠道、工农业产品价格“剪刀差”和金融渠道，又从农村汲取资金近2万亿元。农村资源流出另一突出的问题是20世纪90年代以来，城市化过程中土地收益分配和农民补偿问题，有资料显示，土地收益分配中，农民只得5%-10%，村集体得25%-30%，政府及部门得60%-70%，据统计，农村转移出去的土地收益高达2万亿元。4其次，从再分配的角度考察。第一，长期以来，政府对农村的财政支出不仅有限，而且出现相对

6、下降的趋势，国家农业支出占财政总支出比例由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%。从支出结构看，20世纪90年代以后，农业科技费用的支出占比不到1%，而农业救济费占比也只在5%左右。第二，农民很穷，但长期以来税负却高于城市居民直到取消农业税，有学者统计，中国城镇居民人均税赋37元；而中国农民人均税额146元。城乡税制不同反映税负的不公平，如农业税收没有起征点和免征额，各种税费的征收基本上是按人头分摊的，其他行业的所得税都规定了相应的成本费用扣除，以净所得作为征税依据，而农业税是以总收入为征税依据。第三，长期以来，社会保障制度主要着眼于城镇居民，而绝大部分农民无法享受到。这种状况直

7、到近两年有所改善，但尚未根本扭转。此外，全国公共教育投入77集中在城市，农村义务教育“不义务”。公共医疗卫生投入80以上集中在城市，世界卫生组织将中国卫生资源配置公平性排在191个成员国的第188位。5第三，综合分配与再分配环节，城乡收入差距远远高于初次分配的统计数。由于城市居民享受到的各种福利性补贴无法统计，如教育、住房、医疗、交通等各种公共服务，实际收入被低估；而农民收入可能被高估，如果再扣除农民收入中不可交易的实物性收入，以及农民收入中用于第二年再生产的生产资料支出，其收入更低。城乡收入实际差距应该是51甚至61，这一估计差距使中国成为世界上城乡收入差距最大的国家之一，这样的差距已经达到

8、甚至超过大多数已经完成工业化国家曾经经历的最大城乡差距。如果这种差距不能得到有效遏制，将给我国经济的可持续和谐发展带来极大的负面效应。2、农村经济发展公平与效率的双重缺损建国初期，为了赶超发达国家，国家实行重工业优先发展战略，农业承担起了为工业提供积累的重任，收入分配向城市居民倾斜，最突出的一个特征就是工农产品价格“剪刀差”。这实际上是一种为追求总体经济效率但以牺牲农村、牺牲公平为代价的增长路径。在长期的不等价交换中，农村和农民陷入贫困，城乡市场联系日益薄弱，农村市场消费能力极其有限。城市居民升级换代下来的消费品，农村居民仍无力购买。另外，乡村市场出现假冒伪劣产品屡禁不止的现象，这恐怕不能仅仅

9、用厂商的诚信不足来解释，正是因为这类产品价格低，正好适应了农民低收入水平下的超低购买力。而农民购买力低，既不能提高生活水平，又难以改善生产条件，导致农业生产工具和生产工艺落后、农产品品质不高、市场竞争力不强，农业生产效率低下。正是由于城乡分配不公，差距很大，使得我国在人均收入刚刚1000美元时就出现了发达国家3000美元下才出现的有效需求不足、产品过剩的买方市场情况，但我国这种买方市场是低水平的。这导致了我国宏观经济运行中拉动经济增长的动力结构失衡，即经济增长主要依赖投资和出口，消费需求31中共福建省委党校学报2009年第1期严重不足，消费和投资比例不合理。如果这种状况继续下去，最终将造成国民

10、经济失去可持续发展动力，进而阻碍整体经济效率提高。农业与农村向工业与城市提供积累的同时，却得不到政府公共投资的眷顾，收入再分配倾斜于城市，造成农业基础十分薄弱。农村基础设施和公共环境差，私人逐利资本也却步于农村大门之外。资金投入的短缺导致了农业生产技术止步不前，传统农业的劳动生产率与现代工业差距不断拉大，农业农村发展滞后，农民贫困。城乡分配不公不仅使农村物力资本积累能力受阻，而且使得人力资本积累能力弱，突出表现在城乡教育文化鸿沟。据我国高等教育公平问题的研究课题组发布的研究结果表明：农村人口低学历比例远远高于城市人口的比例，城市人口中高学历人口比例明显高于农村人口的比例。其中小学及小学以下文化

11、程度的人口占农业人口比重与占非农业人口比重分别是51.5%和16.3%；而本科文化程度人群在农业人口与非农业人口中所占的比例分别是0.02%和5.63%，差距达280多倍。这不仅降低了农民就业机会和收入能力，而且更为严重的是将导致贫穷的代际延续，从而进一步加剧了城乡发展失衡。虽然开始于20世纪70年代末期的市场化改革进程使我国城乡关系发生了一些积极的变化，例如工农业产品价格“剪刀差”的逐步缓解，乡镇企业引发的农村工业化、农村小城镇的迅速发展，农村剩余劳动力向城镇和非农产业的转移等，从而带来了农村经济效率状况一定程度的有效改进。但是，由于我国在改革开放以前，长期实行重工业优先发展战略和城乡隔离的

12、体制和政策形成的路径依赖和效应，加之在体制转轨过程中主要又采取了通过农村工业（乡镇企业）和“民工潮”的形式转移农业剩余劳动力，造成我国工业化进程与城市化进程严重脱节，我国就业结构滞后于产业和产值结构的转换。同时，公共资源的分配依旧向城市倾斜，投入农村的比重过低，导致城乡分配差距扩大的问题日益突出，农业、农村、农民逐渐被现代经济边缘化，城乡二元经济结构状况没有得到明显改善，甚至有些地方出现恶化趋势。实际上不仅在分配领域，城乡经济社会发展暴露出的不和谐问题日益凸显，呈现出公平与效率的双重缺损。二、初次分配中城乡公平和效率二者关系的权衡20世纪90年代以后，随着改革开放的不断深入，市场经济体制逐步建

13、立，我国的收入分配制度也发生了重大变化，各种生产要素参与到收入分配中，形成了按劳分配为主体、按劳分配和按生产要素分配相结合的收入分配原则。初次分配反映的是各收入主体对国民收入原始贡献所获取的相应的原始收入，收入形式主要表现为按劳分配收入和要素收入。然而在我国长期的城乡分配关系中，初次分配显失公平的问题始终存在，不断累积造成了今天城乡差距过大的严峻现实。这里既有市场因素的作用，更是一系列城市偏向的制度安排等因素综合作用的结果。主要表现在：1、工农业产品价格“剪刀差”及“比价复归”问题这是工农业产品交换中由于工业品价格偏高、农产品价格偏低造成的不合理的价格差距，它反映了工农业产品之间不等价的交换关

14、系，其实质是国民收入的一种分配，将农业剩余转移到工业部门，影响了城乡收入分配格局，削弱了农业再生产的积累能力，制约了农业的发展。20世纪50年代我国选择了重工业优先发展的工业化道路，并通过工农业产品价格“剪刀差”让本身就弱质的农业为工业化提供巨额资金积累。为了保证这种不等价交换的顺利进行，在改革开放以前，我国对农副产品实行统购统销，政府垄断了农产品的全部购销，使农产品的流通非市场化。改革以来，随着农产品统购统销政策的取消和农产品价格的上涨，虽然工农业产品价格“剪32刀差”有所缩小，但是我国在计划经济体制下形成的工农产品价格“剪刀差”表现出很强的“路径依赖”。1985年开始合同订购与市场调节的双

15、轨制取代了统购统销制，农产品价格不断提高，但同时工业品和农业生产资料价格也相应提高。1989-1992年，我国农产品收购价格提高了5.3%，而同期农业生产资料却上涨了33.5%。从1997年到2000年，农产品收购价格指数逐年下降，分别为95.5、92.0、87.8、96.4。同期工农业商品综合比价指数却逐年升高，分别为105.9、106.3、110.8、102.5，都超过了100.0，这显示工业品零售价格上涨超过农产品收购价格的上涨，出现了“比价复归”问题。6近两年，柴油、化肥等农业生产资料快速上涨，种粮成本增加过快，在生产成本和生活成本同时上升的双重影响下，农副产品市场价格上涨给农民带来的

16、增收效益被明显压缩。“无农不稳、无工不富”从另一角度表明工农业产品价格“剪刀差”依然存在，不利于城乡居民收入差距的缩小。2、农民工劳动工资收入低、农民要素收入少，出现城乡“新剪刀差”问题先从农民工工资分析，他们处在劳动力市场低端，劳动报酬被压低到极限，缺乏基本的社会保障，长期陷入被资本剥夺的困境。农民工的月收入大约为城镇职工月收入1/2，以我国农民工的总数一亿人计，假定城市从每名农民工的工资中每年获得3000元的剩余，那么全部农民工的劳动剩余就是3000亿元，10年就有3万亿元。再从农民其他要素收入来看，农村居民财产增加幅度大大低于城市居民的增加幅度，农村居民的金融资产收益大大少于城市居民，居

17、民储蓄存款大部分来自城市，拥有股票和债券等其他金融资产的农村居民只占少数。城乡“新剪刀差”主要不是从产品差价中，而是通过对农村的要素收入强制性转移来实现的，如对农地的低价征用、压低农民工工资等。如果仅按平均一亩地少给农民2万元钱的补偿费计算，那么每年土地补偿的剩余总额就有500亿元流入城市，10年就是5000亿元左右。初步估算，近10年“新剪刀差”的剩余已经大大超过过去30年传统“剪刀差”获得的剩余总和。73、城乡资源配置扭曲，城乡经济主体所面临的市场规则和发展机会不公平在计划经济时期，通过实行重工业优先发展战略，吸收农业剩余为工业化提供资本积累，结果导致资本集中于城市产业，劳动力过度集中于农

18、业。这种劳动力和资本配置的扭曲，使城市职工劳动生产率和报酬水平都远远高于农村劳动力，从而导致了城乡居民收入差距。改革开放以后这种状况长时间得不到根本转变，劳动力配置的扭曲源于中国特有的城乡分割的户籍制度，大量的劳动力长期被锁定在低生产率的农业部门，扩大了城乡劳动力收入差距。同时城市偏向的投资政策加剧了城市工业部门的资本积累，加之农村金融发展缓慢，农业生产和农村经济很难得到信贷支持，农村资金向城市流动的态势没有转变，从而使城乡劳动力的人均物质资本拥有量差距进一步扩大，农业部门的生产率提高和技术进步受到了抑制，城乡收入差距因此而扩大。规则公平和机会公平是分配结果公平的前提和基础。也正因为城乡分割的

19、户籍制度及相关的制度规定，使得城乡居民之间在接受教育、参加培训和享受迁移、就业、医疗保健的机会等方面面临的市场规则和机会不公平，造成城乡两大经济社会群体在生存和发展机会起点上的不公平，进一步造成收入分配结果显失公平，这是导致目前我国城乡收入分配结果差距过大的一个重要原因。根据以上分析，可以将城乡初次分配公平的具体内涵概括为以下几个方面：第一，工农业产品价格形成合理的比价关系，逐步消除价格“剪刀差”；第二，提高农民工劳动工资收入，逐步实现与城镇职工“同工同酬同待遇”，其合法权益得到有效保护；第三，不断提高农民其他要素收入，包括财产性收入、土地租金收入等，保护好农民的合法权益；第四，优化城乡资源配

20、置，促进农村劳动力转移，积极发展农村本土金融，加大对农业、农村的投资；第五，改善农村经济发展环论城乡和谐发展中公平与效率关系的权衡33中共福建省委党校学报2009年第1期境，逐步实现城乡两大经济主体所面临的市场规则和发展机会的公平。由于在国民收入分配中，初次分配是再分配的前提和基础，初次分配公平程度的高低对全部国民收入分配结果的公平程度有决定性影响，因此城乡分配中从初次分配开始就要认真重视公平。当然，市场经济是追求效率的经济。效率在一般意义上可理解为投入与产出或所耗与所得之比。经济效率通常是经济效益、劳动生产率及资源配置效率的总称。市场经济条件下城乡的初次分配过程贯穿效率原则，主要体现为两方面

21、的内容：首先是国民收入依据市场法则，通过价格机制作用，遵循“多劳多得”、“贡献大者多得”的原则，在城乡居民之间进行分配；其次是要素资源在城乡的配置与城乡各自的经济效率直接挂钩。在市场经济条件下，国民收入初次分配总量取决于经济效率的提高。每个经济活动主体从事生产经营的直接目的是实现经济利益的最大化，这就要求他们努力优化生产要素配置，充分发挥各种生产要素的潜能，最大限度地提高生产经营效率；同时要求各经济主体按市场需求规模及其结构进行生产，减少资源浪费。这样才能从微观和宏观两个方面都达到资源优化配置，促进经济效率提高，从而不断增加国民收入总量，进而才能不断提高国民收入初次分配水平乃至不断提高国民收入

22、再分配水平。从这个意义上说，初次分配应该注重效率。市场调节、追求效率的结果必然是优胜劣汰，要素资源流向经济更为发达的城市地区以获取更高的收入报酬，从而形成一定的城乡收入差距，这里存在市场因素的自发作用。然而造成我国城乡初次分配结果的不平等还有一个重要原因就是城乡经济主体所面临的市场规则和发展机会的不公平，这更多源于一系列不合理的城市偏向的制度安排因素。收入差距是一柄双刃剑，适度的合理的收入差距有利于打破平均主义、调动劳动者和不同要素所有者的积极性，发挥收入分配的激励作用，促进经济效率的提高；但如果片面追求效率而忽视公平，就可能出现收入差距过大，严重挫伤劳动者和公众积极性，制约社会有效需求的增长

23、，内需结构失衡，破坏经济社会顺利发展的条件，经济效率也就难以持久。因此现阶段城乡初次分配中权衡公平与效率关系，应该二者同时兼顾，在确保初次分配基本公平的基础上提高经济效率，促进公平与效率良性互动的实现。三、再分配中城乡公平和效率二者关系的权衡国民收入再分配是在政府的主导下，通过税收和财政支出手段来完成的，旨在使那些初次分配中无受益或受益较少的社会成员得到一定的补偿，尤其是使经济弱势群体得到应有的经济支持和帮助，从而缩小社会成员过分悬殊的收入差距。在市场经济为主导的今天，政府调控更多的是弥补市场调节的不足。因而再分配作为对初次分配的补充和校正，理应遵循“更加关注公平”的原则。改革开放以来，我国国

24、家财政对农业的公共支出在总量上不断提高，对农村经济的发展和农民收入水平的提高起到了一定的促进作用。但是，我国财政资源和公共支出在城乡的分配存在较严重的不平等和不合理，从而降低了公共支出运用的效果。主要表现在：其一，农村公共支出投入规模相对较小，农业财政支出占国家财政总支出的比例明显低于农业产值在国内生产总值中所占的比例，这与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。其二，农村公共支出的结构不合理，生产性支出和基础设施建设占比过高，而对社会福利的重视程度不够，救济性支出的比例很小。其三，城乡税负不公平，城乡之间社会保障和转移支付存在巨大差距，尽管2004年以来国家实行了减免农业税，逐步增添了生产直接

25、补贴、教育补贴、“新型合作医疗”补贴等反哺农业的34论城乡和谐发展中公平与效率关系的权衡 初步举措，但受到国家财力限制等原因，目前仍未找到一条使得农村社会保障与城市社会保障 相统一的可行办法。 为此，可以将现阶段我国再分配公平的内涵具体界定为以下几个方面：第一，扩大农村公共 支出规模，提高农业财政支出占国家财政总支出的比例，达到与农业在国民经济中的作用相适 应的程度。 第二，优化农村公共支出的结构，增加农村社会保障投入，其中农村居民最低生活保 障制度，体现了再分配结果的托底性的底线公平，是当前急需健全和完善的。 第三，改变城乡二 元支出结构状况，加大对农村地区转移支付力度，将财政转移支付目标定

26、位于全国农村都能提 供最低标准的基本公共服务。 第四，农村再分配同样存在规则公平和机会公平问题，必须让农村 居民享有公平的公共教育机会、医疗卫生保障机会以及养老保障机会等，这是提高农民素养和 能力、阻断不公平代际延续的基础条件，对城乡分配结果公平的影响更具深远和实质意义。 国民收入再分配强调公平，但也不能忽视效率，尤其是应当注重公共财政资金的使用效率， 减少再分配的成本。 实践中农村公共资金的管理和使用存在一些不足之处，影响了农村公共支 出的运用效率，例如，2004 年开始实行对种粮农民的直接补贴以后，政策实施中遇到的困难是补 贴资金发放的成本比较高，有的地方甚至出现资金发放成本大于资金数量本身的情况；从农民 获益角度看，我国农民大多采用小农经济生产方式，对于小规模的农