财政收支制度改革建议思考

1、我国的公共财政体系建设方向，必须明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间 财政收入划分，建立健全财力与事权相匹配的财税体制，反映到制度建设上，就是要改进 和完善政府间财政收支划分制度。财政收支划分是为了充分发挥各级财政的职能而对中央 政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收入和财政支出等方面所享有的职责和权限 所进行的划分。它是国家处理中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，确定各级财政收支范围和管理 权限的重要制度。目前，我国财政收支划分的重点在于中央与地方的财权与事权的划分， 本文试图对这一问题提供一些思路和建议。一、合理界定政府与市场的关系各国的财政收支划分都必须建立在政府与市场

2、关系的准确界定之上。改革开放以来，我国 投入了大量的精力解决政府与企业的关系，本质即是在于处理政府与市场的关系。但是， 实践中出现的甘肃兰州“牛肉面限价令”和贵阳某区政府的西红柿救“柿”事件都表明， 政府与市场的关系是非常复杂的，而我国目前政府与市场关系的处理依然存在不少问题。经济学家的研究表明，市场是最有效的资源配置手段，建立在利益主体多元化基础之上的 市场机制，用价格信号诱导，调节社会生产和消费，协调供求关系以及人们日常的经济活 动，成为自动协调经济运行的神奇的“看不见的手”。但是，市场存在天生的缺陷，那就 是市场会失灵。在市场这只“看不见的手”失灵的情况下，政府这只“看得见的手”就需 要

3、介入。但是，如何界定政府在介入时的职能，就成为了一个难题。政府的职能可分为收入分配职 能、资源配置、稳定和发展经济等三方面。但之三种职能的优先次序在不同的国家会有差 异。例如，西方成熟的市场经济国家，其经济已较发达，更重要的是强调稳定的职能，而 在我国，财政的收入分配职能应置于首要地位，然后顺次为资源配置，稳定和发展经济职 缘于上述对政府与市场关系的认识，现代市场经济国家的公共财政，必然是缺陷财政，也 即公共财政必须是以弥补市场缺陷为前提。而在我国构建社会主义和谐社会的进程中，财 政应该优先发挥收入分配的职能，特别是在再分配领域，强调更加注重社会公平的原则， 以有效弥补追求效率的市场存在的天然

4、缺陷。其次，稳定经济发展和优化资源配置是公共 财政要解决的重要问题。我国的财政收支划分也必须建立在这种认识基础之上。、充分考虑我国非典型市场经济的国情 考虑我国的财政收支划分，还必须关注我国的经济国情，那就是非典型市场经济。我国作 为非典型市场经济国家，具有三大特征： 首先是体制转轨。我国是在计划经济体制的背景下开始市场化改革的，改革采取了渐进策 略。由计划经济向市场经济的转轨，意味着属于非公有制企业所承担的社会职责需要转移 出来，也意味着政府体制改革需要逐步进行，转变为只在市场失灵的范围内活动，还意味 着既得利益的丧失，而由此引发的多种利益集团的博弈造成了体制转轨难度的增大，因此， 非典型市

5、场经济体制的完善需要更多的智慧。第二是发展中大国。作为一个发展中大国，我国需要更多地依靠内部力量，发展经济。如 何培育国内市场，实现内外均衡，需要转变改革以来选择的外向型经济发展战略，同样是 一个大难题。第三是文明古国。长期的农业社会现实，决定了我国文化必然植根于农业社会背景。我国 农业社会的许多特征依然存在，而农业社会不同于市场经济所依托的商业社会，如何在二 者之间找到均衡点，或者寻找到对应于农业社会向商业社会过渡的社会治理良方，就成为 我国进一步完善社会主义市场经济体制的难点，也成为我国非典型市场经济的一大特征。非典型市场经济的国情提醒着我们，市场化的改革并不意味着我们步入的市场经济和典型

6、 的市场经济国家一模一样。因此，在我国的市场化改革进程中，照搬或移植的做法行不通。 我国的财政收支划分也不可能照搬或移植国外的现成经验。例如，在支出责任的划分方面， 就必须考虑基层政府面对的“三农”问题的压力，中央政府以及地方上级政府有责任来共 同承担此部分责任。再如，我国财政收支划分制度的改进还必须考虑政府体制改革与经济 体制改革的不同步问题，很难完全借鉴国外的经验在收支划分体制改革方面一步到位。三、改革财政收支划分制度的建议根据政府与市场关系的理论以及我国非典型市场经济的国情，笔者建议我国的财政收支划 分制度重点关注以下问题：1 合理划分中央与地方的事权职责。根据上述原则，中央政府的事权范

7、围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经 济发展的速度、方向、结构、生产力布局、 gdp分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调 宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、 协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目 的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节gdp分配结构和组织社会保障，从全国着 眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维

8、护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保 护和人口控制等。在明确了中央事权范围之后，还需要对中央与地方共同参与的事项予以明确，地方上下级 政府的事权的划分也需要依据各地的情况进行区分，例如，民族自治地区的事权划分和非 自治省份内部的情况应该有所区别。2 建立健全财力与事权相匹配的体制。长期以来，不少人强调以事权定财权，建立财权与事权相匹配的机制。在此理念指导之下, 在财政收支划分上强调在赋予地方政府事权职责的同时，应该允许地方享有较大的税收立 法权。笔者认为，这一观点应

9、当慎提。毕竟，我国是单一制国家，地方政府的自主权力有 限，更重要的是，在地方政府财政管理能力有待提高，和地方政府间财政税收不当竞争问 题严重的情况下，特别需要强调中央对地方的强力预算控制。否则，完全套用发达资本主 义国家的经验来解决我国的财政分权和收支划分问题，很容易出现更为严重的后果，例如, 加剧地方政府的税收恶性竞争和过度投资竞争等现象。因此，笔者主张，要淡化“财权与事权相匹配”的提法，以“财力与事权相匹配”的表述 代之，强调在合理划分事权的基础上，运用财政转移支付等方式，由中央为地方政府或者 地方上级政府为下级政府提供财政资金，解决地方政府的财力不足问题。所以，解决问题 的最佳方法并非是

10、赋予地方政府更大的财权，而是应当规范财政转移支付法律制度。完善的转移支付制度应当以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目 标。要建立规范化的转移支付制度，对标准收入、标准支出的测算更科学、准确，最大限 度的考虑地区间成本差异因素，建立更加完善的补助制度。通过一般性补助，即税收返还 弥补正常情况下地方政府收入与支出的差额；通过专项拨款补助，对于特别地区和特殊行 业等给予财政支持，以保证地区发展平衡和国家产业政策的顺利实施；此外，还应设立临 时性的补助，在重大自然灾害或者突发性事件时，用于弥补地方政府财政支出的不足。3 逐步推进我国财政收支划分的法治化进程。财政收支划分制度法制化，是促进政府职能转变的重要动力，是建立和完善公共财政制度 的必然要求，也是进一步深化经济发展的制度保证。如何实现法治化？笔者认为，从我国 的实际情况出发，应该采取逐步进行的立法策略：首先，通过修改预算法，减少预算 层级，明确政府间事权、财权划分。预算法的修改已列入十一届全国人大常委会的立 法规划，值得期待。在此次修法过程中，可以考虑改变现有的“一级政府，一级预算”的 预算制度，实行中央-省-市县三级预算体制。这样，既可以减少信息沟通所带来的行政