旅游资源开发及景区经营中产权关系调整问题的建议与思考调查与思考

1、旅游资源开发及景区经营中产权关系调整问题的建议与思考调查与思考龙京红一、两权分离是旅游资源开发和景区经营改革发展的方向!1.旅游资源开发和景区经营中的产权关系问题是影响我国旅游业进一步发展的关键。（!）旅游业对旅游资源有着特殊的依赖性。旅游业是主要依托某一地区所具有的自然、文化、历史和社会等资源而开展的游览、休闲活动，是一种以精神文化消费为主的产业，它对旅游资源有着某种特殊的依赖性。离开了对旅游资源的占有就谈不上旅游业的开发和旅游活动开展。旅游资源尤其是自然旅游资源，在产权关系上，属于公共所有，即国家所有或资源所在地的地方政府及集体所有，政府对旅游资源有着独家的垄断性。在我国目前情况下#旅游业

2、开发的政府行为，及旅游资源的政府垄断是我国旅游发展中一个解不开的结。从目前来看，这一弊端已经成为束缚旅游业发展的桎梏。（2）旅游资源的拥有者并不真正具备开发和管理旅游资源的能力和条件。旅游资源富集、生态环境良好的地方，多为位置偏远、交通不畅、经济贫困的地区。这些地区不仅缺乏必要的开发资金，更加缺乏懂经营会管理的专业人才。旅游资源的开发是一项十分复杂的工作#它所要求知识和技能是多方面的#需要开发和经营管理者对自然、地理、天文、气象、林业、水文、历史、文化、宗教、古建、文物、饮食等方面的知识具有较为深入的了解，而且，还要求具有社会学、心理学、市场学、经济学、管理学等许多方面的知识。然而从目前我国各

3、地区的情况来看，资源的拥有者大多不具有这个条件和能力，有些甚至于对资源的认识尚不明确。在这样一种条件下，如何开发和利用资源，仅仅依靠当地的条件和能力是远远不够的。由于这种“双缺”，致使许多高品位的、具有影响的旅游资源，长期处于闲置浪费或低水平开发状态。（3）旅游资源的开发和景区建设工作的前期投入是相当巨大的，而从目前来看，依靠政府的力量在旅游资源开发和各景区建设中的资金投入是十分有限的。尤其是在一些县及县以下的景区景点开发建设中，资金的捉襟见肘是十分普遍的。经营权的转让是解决景区发展和建设中资金问题的很好的途径。（4）从理论上讲，旅游资源与其它社会资源一样，也必须要走向市场化的道路。要依靠市场

4、机制的作用来实现其最佳配置，以实现其最充分合理的利用。从我国改革发展二十多年的历程来看，无论是农业、工业、商业、交通、电信等行业和部门，在改革发展过程中都绕不开产权关系的变革问题。尽管旅游行业及资源特殊，但其发展同样也是离不开产权关系的调整与改革。2.部分地区一些景区改革已经取得了成功的经验。近年来，旅游资源开发及景区的经营权转让工作已经在四川、湖北、湖南、山东、山西、福建等省市地区的一些景区相继展开。如：2001年，四川省出让包括世界自然遗产九寨沟在内的10大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权；四川雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团；湖南省张家界市将黄龙洞景

5、区50年经营权转让给北京通达集团；福建将国家4A级旅游区“大金湖”于2001年转让给福建新恒集团和福建省煤炭工业有限公司30年经营权；介休市市政府与山西三佳煤化有限公司签订了把绵山风景区转让给三佳公司经营50年的经营合同，实现了所有权与经营权的分离。政府负责监督管理，创造环境，三佳公司拥有独立开发经营绵山50年的一切权利这些景区实行两权分离以后，景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化，不仅引进了开发建设资金，也同时引进了大量环境保护资金，从而扭转了过去那种低投入、低开发、低保护的局面，转向高投入、高开发、高保护的良性发展轨道，实现了经济效益、社会效益和环保效益的完美统一。其中，碧峰峡在成都万

6、贯集团介入前毫无名气，政府为发展旅游，倾其所有，投资580万元，对碧峰峡进行开发建设，年接待游客不到2万人，门票收入不过20万元。周围的农民年收入仅300来元，生活十分贫困。万贯集团介入后，投资数亿元，在保护自然资源、生态资源的前提下，高起点规划，高质量开发，高水准包装推介，使碧峰峡名声大振，成为旅游热点。2000年，碧峰峡旅游收入8600多万元，利润2600万元，创税收500万元，为当地带来综合收入1.6亿元。山西绵山开发公司7年投资6亿元，开发出面积19平方公里，已形成12个景区、300多个景点、三日游规模的综合景区。修复景点300多个，拓宽和改造了景区道路20公里，修建了7座宾馆(饭店)

7、，床位2000个；新建餐馆10座，设餐位3000个。购置20台豪华旅游车，组建了旅游汽车队。开通了程控电话520门，内部电话220门，卡式电话50部，并在后山设立了中国移动和联通基站3座；安装调频广播音箱60个；开通闭路电视，可接收24套节目。开发了一系列旅游商品，建立旅游购物商店。绵山已成为集“食、住、行、游、购、娱”六大要素齐全的旅游景区。2000年7月开业，当年实现门票收入789万元，2001年一跃为1847万元，综合收入8000万元，今年预计门票收入3000万元，综合收入突破1.5亿元。三年迈出三大步，较之1996年每年几万元门票翻了350-400倍。绵山一举进入山西省十大景区行列，连

8、续6个黄金周门票收入名列全省十大景区前茅。它创造了一个景区吸纳社会劳动力最多的纪录，吸纳了介休市3000多名下岗职工与农村剩余劳动力，使得绵山景区所在乡的农民人均增收600元，还带动了介休市交通运输业、建材业、商品零售业的发展。湖北宜昌市石门洞风景区，由于经营管理不善，已逐渐被人所淡忘。为启动旅游资源，宜昌市决定，让有实力的企业托管石门洞景区，让懂管理善经营的人管景点，并最终将景区经营权转让给宜昌教育旅行社。而政府管理部门，则重点抓规划管理。宜昌教育旅行社获得经营权后，迅速对景区进行了整体包装和形象策划，并对部分破旧景点进行修复改造，如今景区游人如织。纵观以上情况，旅游资源及景区的两权分离，完

9、全的企业化经营，完全的市场运作正是其成功的根本和基础。二、我国一些地区在旅游资源开发及景区经营中所存在的主要问题1.首先是认识上存在严重误区。旅游景区的所有权属于国家，各主管部门只是代表国家进行管理。但多年以来，许多景区主管部门把景区的管理权等同于所有权，把景区当成部门的私有财产进行“保护”，观念封闭，运作方式陈旧，导致部门管理、部门所有、部门经营，把景区变成“独立王国”。大有“此路是我开，此树是我栽，要从此路过，要留买路钱”的山大王心理。2.其次是管理体制上障碍严重。旅游本来是一个有机系统，但由于历史的原因，而被人为地分割。目前，我国的旅游资源分属于政府不同部门管理。国家风景名胜区，归口建设

10、部门管理；历史文化名城及其他文物景区归口文化部门管理；国家森林公园归口林业部门管理；国家自然保护区，归口环保部门管理；国家地质公园，归口国土资源部门管理；国家水利风景区，归口水利部门管理；等等。这种分工管理格局，导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识资源、管理资源。比如说，一个风景名胜区，它归口建设部门管理，而景区内的树木则归林业部门管理，如果景区内有座庙，这庙又归宗教部门管理，庙里有块古碑，这碑又归文物部门管理。这种多头的、封闭的、繁杂的管理体制，把资源的开发利用与保护对立起来，对资源只是消极保护、被动保护，造成资源的大量闲置和浪费。如少林寺，桐山及桐山水库，九头崖等，最典型的当属小浪

11、底旅游风景区：地区分属洛阳、济源，水利部建管局，旅游管理局。景区资源为国家所有，是全社会全人类的共同财富。但多年来，由于体制等原因，许多丰富的旅游资源得不到开发、被闲置，发挥不出应有的价值。开发的景区也是小打小闹，不成规模，档次低，对游客缺乏吸引力，游客寥寥，门票收入极低。一些长年生活在风景名胜区周围的城市居民和乡下百姓，也只能眼巴巴地看着这些顶尖级的资源，却享受不到其社会效益，地方财政也得不到应有的收入。其根本原因在于各部门利益的驱动，为了维护本部门本单位的利益而不惜损害整体利益和社会利益。3.急功近利短期化行为较为突出。主要表现为两个方面：一是地方和政府急于开发旅游资源而有病乱投医，在没有

12、对经营者的资信情况作详细了解的情况下，就与投资者签定了有关转让协议。结果由于经营者投资能力不足，经营管理水平不高，从而造成景区的开发及建设工作停滞不前，进展缓慢。如河南桐柏山淮源景区就是一个比较典型的例子，桐柏山淮源景区是淮河的源头，旅游资源十分丰富，2002年由河南郑州盛世公司取得60年景区开发经营权，但是由于经营者仅仅是一家小广告公司，没有真正的资金实力和市场运作能力，所以一年多来，景区投入严重不足，景区状况不仅没有改变，而且新问题出现了很多。二是地方政府没有真正认识到旅游资源的开发不是一朝一夕就能够完成的工作，而是急于从经营者手中取得收入，恨不得今天包出去明天就收钱，而且要收好多的钱。如

13、淮源景区管理局向盛世公司每年收取120万的转让费，还要负担原管理局20多人的工资（经营权转让前一年仅收入78万），而且盛世公司对景区原来所作的发展规划不了解，管理局甚至于不允许其了解，经营中所出现的各种问题得不到协助解决，关系处理得非常紧张。三、改革的建议与思考1.努力营造旅游资源开发和景区经营改革发展的良好环境。旅游是经济产业，作为产业就必须走向市场，参与市场竞争。我国工业、农业、商业、矿业等，早已率先实行了改革，政企分开，使企业走上了市场。在资源开发利用上，石油、矿山，甚至国家土地，都可以允许各种所有制依法取得一定期限的开发或使用权。在旅游景区开发建设和经营管理上，要尽快改变“国有资产”必

14、须“国家经营”的错误观念，既要大胆借鉴外省旅游景区改制的做法，又要吸收工商等企业改革的经验，把景区开发建设和经营管理推向市场。要抓紧制定完善景区两权改革政策，是否可以制定和颁布地方性法规，对旅游资源开发和旅游景区经营两权分离改革予以明确，赋予其法律地位，为转让经营权提供强有力的政策法律依据。进一步明确所有者和经营者各自应当承担的权利和义务，尤其是对资源和环境保护方面应当承担的责任和义务，以法律的形式来约束双方，规范双方的行为，保护社会和公众利益，使这一工作得以健康有序地发展。保护投资者的切身利益，给投资者吃上定心丸。当前尤其要深化文物、风景名胜景区（点）体制改革，在保证国家拥有文物、风景名胜所

15、有权的前提下，对已经或有条件成为旅游景点的文物、风景名胜等单位，实行事业职能和市场经营职能分开，所有权与经营权分离，事业部分按照事业机制管理运行，经营部分组建经营开发实体或对外转让经营权，实行开放性经营。2.要切实加强领导，健立健全统一协调的管理体制，加快解决各自为政问题，清除景区管理体制上的障碍。旅游是一个综合性的行业，它与社会各部门的联系非常紧密。因此，与旅游相关的部门，无论是文化还是城建，林业还是宗教，都必须目标一致，在保护好资源的前提下，走保护开发、永续利用、可持续发展的路子，最大限度地发挥其经济和社会效益。当前，要尽快解决政企不分、事企不分、体制不顺、职责不清、多头管理、交叉管理等现

16、象，建立起适应市场经济要求的管理体制。对于各地区内部自己可协调的景区资源，是否可逐步推行风景、文物、旅游等合一的管理体制，一个机构，几块牌子，合署办公，形成发展旅游的合力。例如(像黄河小浪底水库这样的中央直属部门在地方机构和部门所控制的旅游景区资源，是否由省政府牵头，组成有各方参加的协调机构来处理有关问题。3.坚持市场化运作，公开招标选择经营单位。要走大开放的路子，无论是国有企业，还是民营企业，甚至是外企，谁有资金、懂管理、有本事，谁就可以干，作为政府部门应该全力支持。景区转让要向社会公开招标，坚持好中选好、优中选优，确保景区经营权真正转让给那些懂经营会管理、资金实力雄厚的企业或个人。在转让景区经营权时，政府要与经营单位签订资源保护、环境建设责任书。景区两权分离后，作为政府部门，要建立一套健全的管理制度和强有力的监督约束机制，重点抓好规划管理，严把规划审批关，对建设项目要认真评估、审核，既保护投资商的合法经营，又要确保景区开发规范有序，资源利用科学