我国廉租房融资困境及其模式创新

1、我国廉租房融资困境及其模式创新廉租房一直是中国房地产市场中一项重要的住房制度。廉租房的福利性 特点决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显的不同。受种种因素的制 约，我国廉租房发展缓慢，成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一。1998年，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知，明确提出在全国推行廉租住房制度； 1999 年，原建设部在总结各地试 点经验的基础上发布了城镇廉租住房管理办法； 2006年 5月 17日，国务 院常务会议针对房地产调控提出了“国六条”，将城镇廉租房制度建设置于一 个更为显著的位置； 2007 年 11 月，原建设部等九部委颁布了廉租住房保障

2、办法，并于 2007年 12月1日实施，将发展廉租房推向新的高度。尽管国家 出台了一系列制度政策，但解决廉租住房建设资金现在仍以政府为主导，致使 廉租房的开发与运作面临融资困难。我国廉租房融资存在的问题从开展廉租住房试点的城市看，目前的资金来源渠道主要包括财政拨款、 住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠以及土地出让金净收益中的部分资 金，我国廉租房建设融资的渠道仍比较单一。事实上，造成廉租房建设资金不 足的主要障碍包括以下几个方面：其一，有些地方政府参与不够积极。由于廉租房在利益和政绩方面都不直 接利于地方政府和财政，况且廉租房的开发是一个耗资大、周期长的工程，尤 其具有福利性特点，如果缺乏

3、严格的监督，可能很难调动地方政府的积极性。 对于财政实力较弱的一些地方政府而言，执行廉租房政策存在一定的困难。其二，社会保障和社会捐赠有限。由于廉租房是为我国最贫困人群建设的 住房，是我国社会保障体系的一个分支，因此社会保障资金也是我国廉租房建 设的重要资金来源。然而，近几年我国社会救济福利费和抚恤支出的增长较前 几年有所减缓，致使社会保障对于廉租房建设的资金支持十分有限。除了社会 保障以外，社会捐赠的资金也是微乎其微。近年来社会捐赠虽有增加的趋势， 但由于受我国经济水平和生活习惯的影响，这种融资方式缺乏稳定性，对于廉 租房建设来说，社会捐赠只能作为辅助的融资方式。其三，土地出让金净收益中提取

4、部分的困惑。 2007 年 11 月，廉租住房 保障办法要求将土地出让金净收益中的 10%纳入廉租房建设资金之中。土地 出让金属于预算外收入，给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间。长期 以来，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，其金额在不少地区甚至可 以占到政府预算外收入的40%-60%另一方面，据有关专家估计，廉租房的供 给每增加5%就会迫使商品房房价下降 野4%而房价下跌，土地出让金也会 跟着降低，这将直接减少地方政府的“第二财政”收入。其四，金融工具缺失。目前，我国的廉租房融资大都寄于财政篱下，金融 机构暂时还没有发挥实质性的作用。根据国外经验，更多地利用金融创新，将 单一的政府

5、直接融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。 针对我国廉租房融资中金融创新工具的不足，加强创新并充分利用可行的金融 工具，使廉租房建设融资转化为更为灵活的市场化运作十分必要。廉租房融资的国际经验美国房地产投资信托基金 (Real Estate Investment Trusts，简称 REITs) 是一种源自美国 20 世纪 60 年代的房地产及相关资产为投向的资金信托融资工 具，即信托公司制订信托投资计划，与委托人 (投资人 )签订信托投资合同，委 托人将自有合法资金委托给信托公司进行房地产投资，或者进行房地产抵押贷 款或购买房地产抵押贷款证券。因此，房地产投资信托基金是专门用

6、于房地产 领域，集众多分散资金于一体，同时采用专家经营、专业化管理的一种投资体 制。在此模式中，由住宅产业商会通过相关渠道募集资金，在城市收购房源， 而后以低租金出租廉租房。 REITs 本身灵活性高，流动性强，多元化组合投 资又带来高市场回报，可以有效地降低投资风险。德国德国的社会保障用房开发经验是国际范围内被广泛参考的模式之一。德国 政府划出特定区域建设低收入人群住房，由房地产开发商开发建设，并向住房 者收取低于市场价格的租金，租金与市价的差额由政府补贴给开发商。在公共 住房的金融政策方面，德国主要实行的是住宅储蓄制度，其优势是固定利率、 低息互助，不论德国的市场利率如何波动，住宅储蓄利率

7、始终保持在6%以下，住宅储蓄的存贷款利率差保持在两个百分点，使居民还贷额固定、明确，能够 规避市场风险，对居民有相当大的吸引力。同时对低收入居民来说，参加住宅 储蓄还可以得到政府的奖励。新加坡新加坡是一个城市型国家，土地资源匮乏，但新加坡通过大力发展由政府 投资兴建的“政府组屋”，不仅满足了居民的基本住房需求，也避免了开发商 在房价上恶意炒作，在房地产市场发展中走出了一条独特而成功的道路。1960年新加坡颁布建屋与发展法，并根据该法设立建屋发展局，制定 规划，统一负责住宅的建设、分配和管理工作。 1964 年推出“居者有其屋”计 划（即通常说的 “组屋”计划 ） 。在新加坡，“组屋”的投资、修

8、建和分配均 由建屋发展局统一负责。“组屋”建成后，建屋发展局以公民的收入水平为依 据，按照公平原则进行合理分配。新加坡政府以各种形式向公民提供大量的住 房补贴，从而使“组屋”价格保持在一般人能够承受的范围内，符合条件者可 以向建屋发展局申请优惠按揭贷款。设立于 1955 年的中央公积金则是新加坡 人购房的主要资金来源，该基金是一项强制性储蓄计划，由员工和雇主每月按 一定比例交纳，而中央公积金以低于市场利率两个百分点的优惠利率为其提供 抵押贷款，贷款额度可达到住房价格的 80%-90%全国约有90%勺居民是通过 建屋发展局成为房产所有人的。从国际经验来看，廉租房建设及其融资具有一定的共性。资金来

9、源上，由 政府直接投资转变为政府引导下的民间投资，另外，廉租房公共产品的特性要 求其与市场保持隔绝，这样可以保证廉租房的有效建设和公平分配。我国廉租房融资模式选择如何筹集廉租房建设资金成为摆在各级政府面前的首要问题，借鉴国外先 进经验，结合我国自己的国情，采用金融创新工具，将有助于解决这一难题。房地产证券化模式廉租房作为政府福利项目，其收益也具有很强的稳定性，这正符合资产证 券化的特点，即发行证券到期后再支付投资者券款即可，这为廉租房收益回收 的时滞性提供了便利。房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭 失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值性，因此可以使 投资者获得较

10、为稳定的收益。 2005年 12月 1日起，我国金融机构信贷资产 证券化试点管理办法正式实施，为房贷证券化提供了政策和法律依据。该管 理办法就信贷资产证券化发起机构的资格、资本要求和证券化业务规则、风险 管理、监督管理与法律责任等方面作出了明确规定，为房地产证券化走向规范 化提供了有力的保障。信托投资基金模式全国工商联住宅产业商会曾提出用发展房地产投资信托基金 (REITs) 的方式 来解决建立廉租房体系的资金问题。用金融工具解决廉租房问题，为我们进 步探索廉租房融资提供了参考。 REITs 实质上是一种房地产证券化产物，通常 采用股票或者收益凭证的形式，赋予房地产很强的流动性，同时，还便于投

11、资 者参与或退出投资。根据资金投向的不同， REITs 可以分为三大类，即权益 类、抵押类和混合类。权益类 REITs 的收入主要来源于房地产的租金，这正适 合我国廉租房的特性。同时，中国银监会加强信托投资公司部分业务风险提 示的通知明确限制了发展抵押型基金 （主要指信托贷款 ） ，决定了权益型 REITs是廉租房REITs模式的合理选择。另外，权益型 REITs较其他两种模式 受利率的影响相对较小，因此可以更好地规避利率风险，有利于稳定投资。从 国际经验看，权益型REITs也占据了最为重要的位置。在美国，权益型 REITs 的资产规模占到了总数的 91%，而其他两类只分别占 7%和 2%。城

12、市运营与BOT模式城市运营模式是指政府发挥市场调节、资源优化配置的功效，用经济手段 将城市规划用地、项目特许经营权、冠名权、广告设置权等相关城市资源进行 盘点、打包出售，所获得的收益用于城市开发建设。BOT模式具体指建设、经营、移交的过程。这种模式主要体现为特许权的运营。政府同投资企业或承包 商之间通过谈判达成协议，政府将某个项目的特许运营权限转交投资企业，并 允许其在规定权限和时间内筹集资金，开发建设某个项目。在这期间，投资企 业可经营项目并提供配套服务，获取利润，抵扣前期投资成本，特许运营期限 到期时，投资企业将遵照协议将该项目转交政府。在廉租房开发建设过程中， 仿效这种运营模式，可以减轻政府前期投资资金不足的压力，并分担投资风 险。租赁模式委托租赁。委托租赁是指出租人接受委托人的资金或租赁标的物，根据委 托人的书面委托，向委托人指定的承租人开展租赁业务，在租赁期内租赁物的 所有权归委托人，出租人只收取一定费用，不承担风险。这种租赁方式非常适合廉租房的经营和管理。首先，由政府或民间资本进行廉租房地产开发，或收 购一些尾房或空置房改造成廉租房，再委托专业的融资租赁公司进行经营和管 理，通过减免部分租金税收等方式提供一些优惠，以保证廉租房的持续