对深化城管执法体制改革的理性思考

1、对深化城管执法体制改革的理性思考管理好城市，满足人民对城市功能的需求一直以来是城市政府不 懈探索和努力追寻的重大课题。目前，城市管理工作仍然面临如何强 化公共服务、人口资源环境协调发展、创新体制机制、拓展管理领域、 丰富管理方式、构筑和谐社会等新的挑战。为建立与服务型政府相适 应的城管执法体制，需从全面系统分析当前城管执法体制面临的新形 势、新任务、新问题入手，遵循转变职能、理顺关系、优化结构、提 高效能、形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅的城管执法 新体制、新机制的基本思路，研究提出进一步深化城管执法体制改革 的对策建议。一、深化城管执法体制改革面临的新形势与新任务城管执法工作在经历

2、了十余年的发展之后，在机构设置、职能定 位、管理体制、人员配备、信息化建设、科技装备、执法方式和思想 作风建设等方面都取得了显着的成就，正在逐步实现变粗放、低效管 理为精细、高效管理，变突击、运动式管理为经常性、持续性管理， 变事后被动管理为事前主动预防管理，实现了城管执法在时间、地域、责任上的全覆盖、精细化和无缝隙衔接，为进一步提高城市管理水平 奠定了良好的基础。同时，随着行政管理体制改革的深入，城市发展 速度的不断加快，我们也要清醒地认识到城市管理正在面临着新的考 验。（一）加快行政管理体制改革的大背景要求进一步深化城管执法 体制改革十七大报告指出，加快行政管理体制改革，就是要着力转变职能

3、、 理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科 学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为深化城管执法体制改革 指明了方向。同时，报告还进一步提出要加强行政执法部门建设，健 全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机 构重叠、职责交叉、政出多门等问题的具体政策措施，为深化城管执 法体制改革提供明确了具体抓手。进一步深化城管执法体制改革，既 是切实贯彻落实十七大精神的生动体现，也是提高城管执法工作主动 性，全面提升城管执法水平的重要举措。（二）建设服务型政府需要进一步深化城管执法体制改革衡量城管执法机构是否向服务型政府转型的一个重要标准是看城 管执法队伍能不能从

4、人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入 手，建立人民满意的城管执法队伍。 为了实现建设服务型政府的目标, 城管执法体制改革必须要实现由单纯的“政府偏好”向同时兼顾“市 民偏好”的根本转变，要超越从政府自身需求和供给能力出发制定和 执行城市管理政策的单边化管理模式，建立以市民需求、管理对象需 求为导向互动式服务型城管新模式。要紧密围绕市民的需求，以执法 为民为核心目标，不断调整和强化执法领域和重点。要充分考虑城管 执法相对人的切身利益和需要，采取人性化柔性执法手段，在维护其 合法权益的基础上，实现城管执法目标。（三）建立城市管理运行长效机制要求进一步深化城管执法体制 改革城市管理长效机制的建

5、立一定程度上依赖于完善城市运行环境问 题的防范、发现、处理和评价等四个环节，实现四个环节的闭合循环。 目前，城管执法主要集中在城市管理问题的发现、处理两个环节，在 城市管理问题的先期防范、处理结果的反馈和评价两个环节还没有建 立起一套完善的运行机制。深化城管执法体制改革，一方面要加强执 法，另一方面要通过执法前移，有效防范城市管理问题的发生；要通 过加强对城市管理问题处理的监督与评价，督促各有关部门强化责任 意识、大局意识，增强主动协调配合处理城市管理问题的积极性。（四）信息通讯技术对城市管理的广泛渗透要求对传统的城市管 理流程进行再造随着经济社会的快速发展，城市管理的信息化程度和水平不断提

6、高，城市管理的手段和方式日趋多元化，目前，许多城市都依托现代 信息和网络技术建立了城市管理平台。高科技信息通讯技术的运用， 彻底改变了传统的城市管理运行模式，迫切需要对现行的城管执法体 制进行新的流程再造。城管执法体制改革必须要适应信息化城市管理 的发展趋势，才能最大程度地发挥信息化城市管理的优势。要建立一 套与信息化城市管理相适应的城管执法体制和运行机制，建立一支能 够适应信息化城市管理需要的城管执法队伍，必须要进一步深化城管 执法体制改革。二、深化城管执法体制改革面临的突出问题城管执法体制改革的实施，初步解决了城市管理领域中多头执法、 交叉执法、重复处罚等问题；在一定范围内进行了管理权、审

7、批权与 监督权、处罚权适当分离的探索，强化了权力的制约机制；行政执法 队伍走向正规化、规范化，在维护城市环境秩序、改善城市面貌等方 面发挥了积极的作用，受到各级领导和广大群众的好评，成为城市管 理不可或缺的重要力量。但是，行政执法主体多，执法力量分散，执 法效率低下，城市管理机构设置繁多和执法队伍庞大的问题仍然存存， 城市执法存在的体制性问题和矛盾仍很突出。（一）城管执法的职能权限尚未得到科学和明确的界定长期以来，城管机关的权限来源于行政命令，这种方式易造成城 管权限膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。有些城市虽 然通过政府规章明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限， 完善了执法

8、体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺 乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的 界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原 来的职能部门在职权分割上有许多模糊地带，导致在城管综合行政执 法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。（二）大城管期待的大协调与部门分割低位协调之间的矛盾依然 没有彻底解决城市管理是一项复杂的系统工程，涉及市政、公用、房产、规划、 环保、园林、市容、环卫等众多部门，需要城管执法部门与专业职能 部门相互协调配合，形成管理的合力，才能从根本上预防和解决城市 管理问题。按照目前的行政运作过程，城管执法协调机构的层级

9、一定 程度上必须要凌驾于各专业行政部门的层级才能有效地发挥协调作 用。但是，目前城管执法协调工作主要是部门自主行为，没有在更高 层面上形成有效的协调机制。（三）城管队伍整体素质与建设服务型政府还有一定距离城管执法队伍在经过近年来加强岗位培训，严把进人关口等诸多 举措的共同推动下，城管执法队伍的整体素质有了明显提高。但是， 作为一支直接与群众、特别是经常与一些特殊人群打交道的执法队伍, 仅有严格执法意识和形象是不够的，还必须要树立更加亲民、爱民的 新形象，形成系统化的培训，才能提高整体素质。要把城管队伍一体 化、专业化建设作为深化城管执法体制改革的一项重要工作抓紧抓实， 以重塑形象推动执法方式、

10、执法行为的转变，为建设服务型政府开辟 一条新路。三、深化城管执法体制改革，推进政府管理创新的思考政府管理创新的核心是政府管理职能创新。 相对集中行政处罚权， 是改革现行行政执法体制的重要制度，是政府管理创新的重要内容。 目前，在推进改革实践中，出现一些被领导重视、社会聚焦、媒体关 注的问题，这是发展中的问题，必须遵循党的十七大提出政府管理体 制创新的目标，按照建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府 的要求，把深化城管执法体制改革，作为政府管理创新的重要环节加 以推进。（一）以政府机构改革为契机，改革城管执法体制，为实施科学 的大城管奠定坚实的组织基础首先，抓住当前政府机构改革的契机，围绕城

11、管执法职能的快速 扩充，完善符合大城管需要的大部制城管机构体系设置，加强城管内 部机构建设。其次，按照十七大提出的加强执法机构建设，对现有城 管执法队伍逐步进行资源整合，根据城市功能定位，按照城市管理问 题的类型、数量以及分类管理的原则，优化城管队伍结构和设置。三 要根据城管执法职能的扩充情况，在对职能进行整合重组的基础上， 及时调整城管内部机构设置。要尽量减少内部普通办事机构的数量和 人员编制，适当增加专业性技术强的内设业务机构，以适应城管执法 日益专业化的需要。要结合信息化城市管理的需要，对城管执法内部 运行机制和工作流程进行改造，有效缩短城市管理事件的处理环节， 提高城管执法效率和水平。

12、要重点引进和培育一批法律基础知识扎实， 专业技能强的执法骨干力量， 打造专业城管执法队伍； 提高依法执法、 科学执法水平。（二）加强综合协调机构建设，建立权威的高位协调平台要在建立健全联席会议、协调沟通、信息资源共享、联合督查、 案件移送受理反馈等工作机制的基础上，进一步创新城管执法协调的 新机制，建立与部门协调相关的激励与惩罚机制，推动政府领导主导 下的被动沟通协调向部门之间积极主动协调的转变，督促各区县政府 和有关部门切实履行城市管理职责。探索建立特约监察员制度，对各 相关部门协调配合城管执法工作的积极性及最终效果展开行政监察， 督促和强化各有关部门主动配合城管执法工作。城管执法机关要进一

13、 步加强与组织、人事部门的沟通和联系，探索建立特约评议员制度， 对各有关部门配合城管执法工作情况进行评议，评议结果作为年度单 位考核、相关负责人年度考核等级评定的参考，进一步强化各部门配 合城管执法的主动性和自觉性。（三）大力推进城市管理监督与城管执法相互分离，强化城市管 理的内部制约机制按照党的十七大提出：建立健全决策权、执行权、监督权既相互 制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，科学界定城管执法部 门与相关行政管理部门的责任界限，形成责任明确、各司其职、互相 配合、协调运转的工作机制。建立市区两级、以区为主的城市管理责 任体系，强化市级决策、区县实施的职责，市级城管执法部门着重从 结果

14、导向的应急管理向原因导向的长效管理转变，职能进一步聚焦于 城市管理反馈、协调、评价领域；区县级城管执法机构作为实施主体, 职能进一步聚焦于执法领域，逐步实现监督与管理分离、监督与执法 分离、管理与执法分离、监督与评价分离。通过建立相互制衡、量化 考核、科学解决“监督者监督缺位”、“执法者执法不力”等体制性 顽疾，提高城市管理主体积极参与城市管理。（四）加快构筑多元化的城市管理主体，建立健全城市管理的社 会参与机制要尽快跳出由政府、城管执法机关包揽城市管理问题的束缚，广 泛动员各类主体积极参与城市管理。要根据城市管理的相关法律法规 进一步明确城市管理部件（事件）的产权主体、责任主体、监督主体、

15、管理主体和执法主体及其各自的责任，做到各类主体职责明晰、分工 明确。要进一步建立和完善公众参与城管综合行政执法的途径，在坚 持和完善听证制度和陈述申辩制度的基础上，开拓政策倡导、公众游 说、诉诸舆论等多种方式，为居民参与城管执法提供便捷通道。总结 奥运城管自愿者建设经验，出台有针对性的政策措施，大力支持城管 自愿者队伍建设，以最大程度结合城管执法资源， 降低城管执法成本O 要进一步完善城管进小区管理模式，加强城管执法人员与小区保安、 社区民警、物业公司及小区居民的沟通与联系，最大程度团结和赢得 各方力量对城管执法工作的理解和支持。（五）加强城管职业形象再造，创新城管执法方式要以树立崭新的城管职业形象为契机，改善和创新城管执法方式。要在全体城管执法人员中间掀起“我为人民管城市”核心价值理论