试论新时期下乡镇企业的角色及定位论文

1、试论新时期下乡镇企业的角色及定位论文内容论文摘要：本文回顾了我国乡镇发展的历史背景， 指出现阶段宏观经济 形势已发生变化，随着乡镇产权制度改革的完成，其内涵和特征已发生根本性变 化。本文认为，今后乡镇已经没有存在的必要，相应地，撤消乡镇管理局和废止乡镇法是历史所趋。 论文关键词：乡镇 产权 乡镇法 改革开放以来， 乡镇异军突起，为推动我国的工业化和经济社会发展做出了重要贡献。 随着我国 经济体制改革的深入和宏观经济社会环境的变化， 与过去相比，乡镇的发展环境 已发生了巨大变化。如何审视和思考新时期下的乡镇是本文所要讨论的主题。一、乡镇的概念与特征本文所讨论的乡镇是指1996年10月颁布的中华人

2、民共和国乡镇法（以下简称乡镇法）中规定的乡镇，即由农村集体经济组织 或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类。后 来又提出，所有成立于农村地区、由农村集体经济组织或农民投资和组建的都被 称为乡镇，即由乡、镇、村办的集体，农民组办、联户办和个体的。从该定义可以看出，乡镇具有如下特征：第一，投资主体是农村集体组织或农民个人， 这是相对于国家、城市集体经济组织和城市居民、外商等投资主体而言的。第二， 空间布局必须是在农村，包括乡镇和所辖村，这是相对于城市而言的。第三，必 须承担支援农业的义务，而其他类型的是没有这一义务的。乡镇之所以具有“三 农”性质，其根本原因是土地的集体

3、所有制和传统的户籍制度及其形成的城市与 农村相分离的二元经济社会结构。具体来说，家庭联产承包责任制的实施推行大 大提高了农业生产率，由此释放了大量剩余劳动力，而城市居民就业是计划经济 体制下的政府统一分配和安置，而农民没有这种权利，使得从农村中解放出来的 农民只能自谋出路。同时由于长期实行的严格户籍制度，农民流动受到了严重限 制,因此其只能在乡村从事经济活动。这就决定了上述乡镇的前两个特征。此外， 乡镇的萌芽是人民公社化时期的社队， 社队是人民公社经济的一个组成部分， 其 发展目标是社队整体收益最大化而非利润最大化，社队的职工也来自于社队内 部，收益分配属于社队集体分配，因此社队与“农村、农业

4、、农民”有着天然的。（参见姜春海、刘晓妍：对乡镇的重新审视与思考，乡镇，20XX年第1 期，第24页。） 二、乡镇产生的历史背景20世纪80年代，乡镇异军突起，得到了蓬勃发展。在当时的经济社会背景下，其产生有一定的必然性。主 要表现在：1.农村家庭承包制后产生的大量农村剩余劳动力和非农产业的高利润率是乡镇产生的内在冲动。十一届三中全会后，我国农村全面推行家庭联产 承包责任制，农业劳动生产率大大提高，广大农村释放了数以亿计的剩余劳动力， 这些剩余劳动力急欲寻找出路，增加收入，而非农产业利润率高，并且具有广阔 的发展空间，于是便成为农村剩余劳动力进入的重要领域。2.二元社会结构是乡镇产生的社会背景

5、。1958年，我国颁布并实施了户口登记条例，把全体 社会成员划分为城市户口与农村户口两大类， 严格限制农村人口进入城市。由此， 便形成了我国所特有的“城乡分治、 一国两策”的二元经济社会结构。在改革开 放初期，这种限制还很严格，面对当时农民群众参与工业化的要求， 国家提出了“离土不离乡，进厂不进城”的限制条件。于是，农民兴办的非农产业便不能进 入城市，而只能在农村，即出现了资本趋向劳动力的现象。3.双轨经济体制是乡镇产生的经济体制背景。在改革开放初期，我国一方面仍然在整体上坚持计 划经济，但同时也逐步引进市场调节因素， 实行市场化取向改革，于是形成了事 实上的计划与市场并存的双轨经济体制。 特

6、别是在20世纪80年代中期，国家对 生产资料实行“价格双轨制”改革，允许把超过计划生产部分的产品拿到市场上 自由销售，这就为乡镇的机器设备、原材料、能源等要素供应提供了必不可少的 条件。乡镇的生产并不纳入国家计划，国家不保证其原材料、能源和机器设备供 应，而正是这种计划经济体制外的生产资料市场，满足了乡镇这方面的要求。4.短缺经济是乡镇产生的宏观经济背景。在整个八十年代，我国宏观经济仍处于 短缺状态，总需求大于总供给，尤其是人们长期被压制的生活消费性产品供不应 求，处于卖方市场。这就为乡镇的产品销售提供了良好条件。虽然一般来说，乡 镇生产的产品技术含量低、质量较差、缺乏竞争力，但在卖方市场条件

7、下，产品 只要生产出来，销售就不成问题。于是，乡镇仍然能够生存、发展和壮大。乡镇成长环境发生了根本性变化进入上一世纪90年代以后，特别是1992年以后，我国的经济社会发生了重大变化，这对乡镇的发展也带来了重大影响。1.二元社会结构的淡化。尽管二元社会结构的形成在当时具有一定的合理性，并 且也产生过积极作用。但是随着经济社会的发展，它已经成为一大桎梏，阻碍着 经济社会的发展与变革。在这种情况下，90年代以来，改革户籍制度、取消城 乡户口划分的呼声不绝于耳，国家开始逐步淡化和取消这种户口制度。在1992年中共十四大上，国家做出了把乡镇的发展与小城镇建设结合起来的重大决定， 意在使工业化与城市化协调

8、发展。由此，大批乡镇开始走出村间院落，向小城镇 和开发区集中，此后更是大举进入城市，追求集聚效益。最近几年，有些省份在 户籍制度改革上迈出了实质性步伐，江苏省决定，从 20XX年5月1日起，取消 城乡户口划分。由此，农民可以不受户口限制，进入城市投资办厂、居住和生活。 这就宣告了农民只能在农村办厂时代的终结。2.双重经济体制的并轨和市场经济体制的建立。1992年后，我国终于确定经济体制改革的目标是要建立社会 主义市场经济体制，实现由计划经济体制向市场经济体制的转变，由此便宣告了双重经济体制并存时期的终结。除极个别几种重要的生产资料外，其余产品已全 部放开，生产和销售都由市场调节，各种所有制都要

9、平等地到市场上采购生产要 素和销售产品。所以，乡镇已经无须再在双重经济体制的夹缝中去求生存和发展。 3.宏观经济环境的变化。自1997年以后至今，我国已结束了过去长期存在的短 缺经济时期，而进入过剩经济时期，绝大多数产品供过于求，仓库积压，销售困 难，市场竞争空前激烈。消费市场已不仅考虑量的多少， 而且对质的优劣也提出 了更高的要求。而许多乡镇生产技术低下、管理模式粗放，使得其在市场竞争中 受到排挤，对其生存和进一步发展极为不利。 同时，乡镇在改革开放初期所具有 的以市场为导向、地方政府支持的灵活经营机制的优势已逐步消失殆尽。4.经济全球化和我国已加入WTO经济全球化已经成为一种不可逆转的历史

10、进程。 经济全球化导致竞争的全球化，必须面对来自全球的竞争，以劳动密集型产品为 主的乡镇受到了国际技术密集型和资本密集型的挑战， 其成本和价格优势受到了 国外技术和品牌优势的挑战。全球化背景下的竞争格局也对素质提出了新的要 求，乡镇面临的竞争对手不再局限于国内， 而是包括跨国公司在内的全球。 从上 面的论述可以看出，乡镇当初异军突起的环境已不复存在了， 乡镇面临的是竞争 更加激烈的比较完善的市场。四、乡镇的内涵和特征发生了根本性变化1.乡镇产权制度改革的完成。1997年后，乡镇产权制度改革在全国范围内展开， 到20XX年基本结束。至此，乡镇的投资者和经营者已经不仅仅局限于农村集体 经济组织和农

11、民，乡镇政府、村组集体投资开办的乡镇集体大部分已经演变为股 份有限公司、有限责任公司、股份合作制、合伙制和个人独资等形式。从此可以 看出，乡镇集体经济组织不再是乡镇的投资主体， 原有的乡镇投资主体呈现了多 样化，有法人和自然人，有外资和内资。即使对投资主体为农民的个体私营来说， 农民也只是个职业概念，而非身份概念，在市场经济经济条件下，应该享受与城 市居民同样的待遇。农业部1994年发布的关于乡镇建立现代制度的意见提 出：“按照市场经济的要求，现代的组织形式应按财产的组织形式和所承担的法 律责任来划分。农民个体投资兴办的也应该以此为依据进行定位， 可以划分为个 人独资、合伙等等，从规模大小来看

12、，可以划分为大型、中小。对于乡镇政府投 资兴办的乡镇集体，与国有有着诸多相似性，例如产权界定不清晰、产权配置低 效率等等，学术界对此研究很多。我们认为，今后乡镇政府没有必要再去亲自兴 办各类。2.乡镇的设立地域已不再是传统意义上的乡村， 已经向大中城市、小城镇集中。乡镇改制后，已经进入了现代的行列，甚至成长为上市公司。例如 闻名全国的江阴市，现有12家上市公司，其中大部分都是原先的乡镇，如红豆、阳光。为了获得进一步发展，这些都从乡村迁移到城市或各类工业开发区，基本上与原来的社区脱离了关系。乡镇的这种选择是理性的，这是因为地处乡村，在 交通、信息上多有不便，难以适应进一步发展的需要。对于今后各类

13、投资主体在 乡村兴办的，我们认为，应该确切地称之为“乡村”，而非“乡镇”。3.乡镇不应承担支农义务。过去的乡镇承担了支农任务，有当时的历史必然性，我 们不加以讨论其是否合理。但乡镇改制完成后，已经成为独立的市场经济主体， 我们认为其不应该承担支农义务。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定指出，“非公有制与其他享受同等待遇， 保障所有市场主体的平 等法律地位和发展权利”。按照市场经济竞争的基本原则，原先乡镇改制后的其 经营目标是利润最大化，不应该让承担超经济的义务，对今后由农民创办的和各 类投资主体兴办在乡村的也如此。硬性要求这些承担支农任务违背了市场经济公 平竞争的原则，而且在

14、实践中只会成为当地各级政府及部门向乡镇“乱集资、乱摊派、乱收费”的依据之一。长此以往，大量的乡镇因不堪负重而陷入困境、倒 闭境地，这些现象过去在江苏省苏南地区非常普遍， 历史的经验教训我们不得不 吸取。扶持农业发展，这是政府应有的职能，而非各类。综上所述，乡镇其内涵 发生了变化，正在失去自己曾经具有的特色，正在沿着现代的方向演进，正以平 等的一员融入到整个国民经济中，以新的形式，为我国的经济社会发展做出贡献。 五、乡镇法的局限性乡镇法的立法基础发生变化，部分条款已不适应时代发展要求。作为第一部正式颁布的关于乡镇的法律一一乡镇法，是乡镇发展历史进程中的里程碑之一。 它对扶持和引导乡镇持续健康发展

15、，保护乡镇 合法权益，规范乡镇行为，繁荣农村经济发挥了巨大作用。但是，法律只是对过 去事实的总结，它不可能展望和规划未来。乡镇法从20世纪90年代初开始酝酿制定，1996年经全国人大常委会通过，1997年1月日起开始正式实施，因 此其立法基础是20世纪八九十二年代的历史环境。前文已指出，从1997年开始 乡镇产权制度改革已全面展开（其实早在1992年乡镇产权制度改革就开始试点），乡镇产权制度改革完成后，其内涵和特征已经发生了根本性变化。因此，“从乡镇法的立法基础已不在存在，其立法主体对象的规定已名不副实。此外， 除了立法基础改变外，乡镇法的许多具体规定原先主要是针对乡镇集体制定 的，在目前的市

16、场条件下明显过时。例如第三条对乡镇任务的规定一一“吸收农 村剩余劳动力，提高农民收入，支援农业”、第四条对乡镇发展原则的规定 “坚持以农村集体经济为主导”、第十七条对乡镇支农资金的规定税后利润中提取一定比例的资金用于支援农业和农村社会性支出”、第四十一条对乡镇不承担支农义务的处罚规定一一“不承担支援农业义务的，由乡镇行政管理部门责令改正，在其改正之前，可以停止其享受本法规定的部分或者全部优惠”等等，以上这些都已经不再符合现阶段乡镇的实际情况，应当对取消和废除这些条款。乡镇法可操作性不强，执行较困难。这主要体现在两个方面：第一，乡镇法执行主体缺乏权威性；第二，乡镇法规定的一些扶持乡镇发 展的优惠

17、政策难以实施到位，地方政府部门侵犯乡镇权益的违法行为难以被遏 止。具体来说就是，在乡镇改制前（1997年以前），存在大量乡镇，作为乡镇的 行业主管部门乡镇管理局还发挥了一些职能作用。但在乡镇产权制度改革完成 后，乡镇成为市场经济体系中平等的一员，在工商、税务、卫生、环保等各个方 面，都已经有了相应的法律法规作为执法依据和相对应的执法机构来对乡镇加以 管理，乡镇管理局并没有具体的职能。 各地区乡镇管理局之所以存在，是由于中 央政府部门中有此机构，按照上下对口原则，地方各级政府部门组成中也必须有 相应的机构与此相配套，形成“条条管理”。即使是存在的，一些地区已经将其 与其他部门合并（大部分是挂靠在

18、经济贸易委员会下， 实行“两块牌子，一班人 马”，且行政级别低半级），乡镇管理局如此的尴尬境地怎能更好地发挥职能、 执行乡镇法。 另外，乡镇法所规定的诸多扶持乡镇发展的优惠措施， 并没有相应的实施条例和配套法律法规来保证其贯彻实施，因此这些条款缺乏可操作性和法律强制力，在实践中难以得到有效地执行，只是纸上谈兵。例如乡镇 信贷资金支持不足，乡镇融资困难，全国发放贷款总量增加，但对乡镇的贷款却 连年下降；乡镇财政和税收扶持、建立乡镇发展基金、治理环境污染等方面的政 策优惠没有落实；股票上市、技改资金、出口配额、税收扶持、用地、人才流动 及一些国有大中型享受的优惠政策如冲销呆滞金、允许提高综合折旧率

19、、优先安 排流动资金等，乡镇往往享受不到或享受很少 （参见宗锦耀：大力发展乡镇， 努力增加农民收入，人大复印资料乡镇、民营经济，20XX年第1期。）。再 次，各地区政府部门对乡镇乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资的违法行为屡禁不 止，乡镇的合法权益受到侵犯。政府应该依法行政，但政府部门这些行为却没有 得到任何有效的处置，乡镇不堪重负，影响了其可持续发展。同时，前文已论述，乡镇的内涵和组织形式已经发生了根本性变化，已经是现代组织形式中的八、其中之一，中华人民共和国个人独资法、中华人民共和国合伙法、中华人 民共和国公司法、中华人民共和国中小促进法、中华人民共和国合同法等 法律都适用于这些各种组织形式的，此外国家还有许多专门针对某种组织形式某 一方面的法律，例如中华人民共和国外商投资和外国所得税法等等。因此， 我们认为，乡镇法修改调整，甚至废除是大势所趋，应该依照上述法律调整 和规范乡镇行为，依法管理。六、结论在过去20多年中，乡镇为我国经济社会发展做出了巨大贡献，在解决农村