存款保险机构代位受偿优先权立法探究(一)

1、存款保险机构代位受偿优先权立法探究(一)    内容提要：存款保险机构代位受偿优先权是指存款保险机构基于法律规定在赔付了存款人的存款损失后，其取得的代位求偿权相对于一般债权人所具有的优先受偿的权利。它源自关国1993年综合预算协调法中的“国民存款人优先”条款，是上个世纪80年代美国银行业危机的产物。赋予存款保险机构代位受偿优先权有利于存款保险基金的安全和稳定，更好地发挥存款保险制度所具有的保护存款人利益、维护金融稳定等职能。从法理角度考察。存款保险机构代位受偿优先权具有坚实的法理基础。我国有必要借鉴美国的立法经验，赋予我国存款保险机构代位受偿优先权。赋予

2、我国存款保险机构代位受偿优先权与我国现行法的思想与规定具有兼容性，但还需要与我国现行的商业银行法和破产法协调。关键词：存款 保险机构 优先权 保险代位权 法理 基础立法存款保险基金是从资本金和保费收入等资金来源中形成的一笔相对稳定的资金，是存款保险机构赖以发挥作用的物质基础。为了保障存款保险制度所具有的保护存款人利益。维护金融稳定等职能，各国对存款保险基金稳定都予以高度重视，大多以立法形式对运营、管理和安全等问题做出明确规定。美国作为最早建立存款保险制度的国家，在经历了上个世纪80年代的银行业危机后，通过颁布一系列改革法案，其存款保险制度日臻成熟，有许多立法经验为各国所关注，在维护存款保险基金

3、的安全方面，其赋予存款保险公司代位受偿优先权的作法尤其令人瞩目。在美国，存款保险机构的优先权包括两个方面，一是存款保险机构作为关闭的金融机构的清算人对清算发生的费用享有优先权；二是存款保险机构在赔付了存款人的损失后，享有代位受偿优先权。笔者认为，破产清算人就清算费用享有优先权是各国的通行作法，存款保险机构作为关闭的金融机构的清算人，对清算发生的费用享有优先权自不待言，但存款保险机构享有的代位受偿优先权却不能不说其甚为独到，因此有必要对存款保险机构代位受偿优先权的立法进行探究。一、存款保险机构代位受偿优先权的概念“优先权”一词译自外文，拉丁文为“privilegia”，法文为“privilege

4、s”，日本译为“先取特权”，我国的台湾学者认为译为“优先受偿权”较为适宜。就优先权的概念而言，法国民法典第2095条把优先权定义为：“依据债权的性质，给予某一债权人先于其他债权人。甚至先于抵押权人受清偿的权利。”我国学者认为优先权是指特定债权人直接基于法律的规定而享有的就债务人的总财产或特定动产、特定不动产的价值优先受偿的权利。笔者认为，通常而言，优先权是指特定债权人基于法律的直接规定而享有的就债务人的财产优先于普通债权人受偿的权利。与其他的担保物权相比，优先权具有法定性与债权性质的特殊性两个本质的特征。为此，法国学者Cabrillac称优先权是法律“凭债权质量授予”的权利。优先权制度源于古罗

5、马法，现代意义上的优先权制度始于法国民法典，目前受法国民法典影响的国家基本上都规定了优先权制度，并且随着时代的发展，不断地有新的债权被赋予优先效力。存款保险机构代位受偿优先权即是优先权体系中的一个新成员。它源于美国1993年综合预算协调法中的“国民存款人优先条款”。该条款规定：一家已倒闭机构的存款人（包括联邦保险存款公司。它在支付受保存款持有人后取得代位权）相对于一般债权人有优先获偿权。基于该条款规定及上述优先权的概念，存款保险机构代位受偿权可以定义为：存款保险机构基于法律规定在赔付了受保险人存款人的损失后，其取得的代位求偿权相对于一般债权人所具有的优先受偿的权利。二、存款保险机构代位受偿优先

6、权产生的背景、主要内容及意义美国存款保险机构代位受偿优先权的产生是有其深刻的历史背景。众所周知，美国现代意义上的存款保险制度源于20世纪20年代末和30年代初发生的那场金融大危机。为恢复公众对银行的信心，稳定其金融系统，美国于1933年通过了格拉斯斯蒂格尔法案。据此法案，美国建立了联邦存款保险制度，随后成立了联邦存款保险公司（简称FDIC）联邦储蓄贷款保险公司（简称FSLIC，下文称联邦储贷机构）。在联邦存款保险公司和联邦储贷保险公司成立以后长达近50年的时间内，存款保险制度在维护美国银行系统的稳定和促进其发展方面发挥了积极和重要的作用。这一时期每年银行倒闭的数量都不超过10家，仅有1976年

7、为17家。但是，在上个世纪80年代早期，美国的银行业和储贷机构却面临了一场自19291933年大萧条以来最严重的金融危机。1980至1994年的15年间。有2912家联邦保险的存款机构倒闭，相当于每隔一天就有1家倒闭，倒闭金融机构持有9240亿美元资产，相当于每天需要变现或处理1.68亿美元资产。参加联邦保险的存款机构中约有1/6被关闭或需要资金援助，这些机构的资产占整个银行体系的20.5。由于银行业危机严重，其保险基金入不敷出，联邦储贷保险公司储备被耗尽，到1988年联邦储贷保险公司的保险基金已出现赤字780亿美元，当国会于1989年通过金融机构改革、复兴和强化法时，联邦储贷保险公司正面临着

8、如何处理600家陷入严重危机、资产达3500亿美元的储贷机构的问题。为避免因保险基金的亏空而引发的动荡，金融机构改革、复兴和强化法撤销了联邦储贷保险公司，设立处置信托公司，并动用纳税人的钱才解决了储贷机构的危机。20世纪80年代末，银行和储贷机构危机到达顶峰，在1988年至1992年的5年间，银行或储贷机构平均每天就有1家银行或储贷机构倒闭，每天流入联邦存款保险公司的资产达3.85亿美元。为应对更为严重的危机，美国又发布一系列法律。一方面规定新的处置工具来补充亏空的保险基金。另一方面通过及时整改行动、降低处置成本、减少支出等措施来保护保险基金免受长期损失。如1991年联邦保险公司促进法规定当1

9、家机构的资本充足率不足时，必须在90日内给这家机构任命接管人或清算人，但如果认为延期能更好地保护保险基金免受长期损失，则相关的联邦监管当局可以同意给予90天的延期；1991年处置信托公司再融资、重组和促进法规定，从1992年4月1日起，处置信托公司再融资、重组和促进法案向处置信托公司提供250亿美元的融资。然而对存款保险基金最具有特殊重要意义的是美国国会1993年颁布的综合预算协调法该法中的一项“国民存款人优先”条款，标志着存款保险机构代位受偿优先权的产生。“国民存款人优先”条款规定了该条款开始适用的时间，即该条款适用于1993年8月10日后关闭的所有参保存款机构的资产；具体规定了破产金融机构

10、资产对下列五大类别债务偿付的先后顺序；具体的顺序为：（1）联邦存款保险公司作为清算人发生的管理费；（2）存款负债，包括联邦存款保险公司的次级索偿权（即代位求偿权）；（3）任何普通或高级负债；（4）任何次级债务，包括共同受控的存款机构为承担交叉担保损失分摊而产生的负债；（5）对股东或其他人员的负债，包括控股公司及其债权人。从上述条款的内容，我们可以看到，联邦存款保险公司的次级索偿权（即代位求偿权）包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前。所以我们认为，依据这一条款，法律直接赋予了联邦存款保险公司代位受偿优先权。综上所述，应该说，存款保险机构代位受偿优先权是上个世纪80年代。美国银行业

11、严重危机的产物。在当时的历史背景下，其立法的旨意主要在于重新确定债权的清偿顺序，减少联邦保险公司和信托处置公司的处置成本。但是，从今天看来，赋予存款保险机构代位受偿优先权以减少成本的立法意义仍然存在，而且相比当时“减少处置成本”的意义要更为深远：首先，有利于减少基金支出，维护保险基金的稳定和安全。保险基金的运动过程是：一方面由投保银行保险费收入中流进存款保险机构，另一方面存款保险机构因行使清算、赔偿等职能，一部分资金又流出保险机构。对保险基金来讲，其最大的支出就是在受保的金融机构资不抵债时，按存款保险合同规定向受保的金融机构的存款人支付存款损失。虽然存款保险机构在支付存款损失后，可以依代位权原

12、则，享有向存款金融机构代位求偿的权利。但问题是，存款保险机构代位求偿的对象往往是资不抵债或破产的存款金融机构，存款保险机构代位求偿权一旦与其他普通债权处于同一清偿顺序时，这种权利的功能将损失大半。而赋予存款保险机构代位优先受偿权，意味着存款保险机构优先于普通债权人受偿，这增加了存款保险机构受偿的机会和比例，有利于保险基金的回收。维护保险基金的稳定和安全。其次，有利于存款保险制度职能的发挥，构筑坚固的金融安全网。存款保险制度具有保护存款人的利益，提高银行体系的公信力。维护金融体系安全等职能。在西方国家，该制度和银行业审慎监管、最后贷款人制度通称为金融监管的三道防线。而存款保险机构赖以发挥作用的物

13、质基础是存款保险基金的安全与稳定。赋予存款保险机构代位优先受偿权，对受保的金融机构存款人而言，增强了存款人风险的保障；对投保的金融机构而言，赋予存款保险机构代位优先受偿权有利于增强对银行业的信心，在金融机构流动性资金困难时，有利于避免挤提等金融风潮，对金融体系而言，能够构筑坚固的金融安全网。所以，赋予存款保险机构代位优先受偿权，有利于存款保险制度职能的发挥。三、存款保险机构代位受偿优先权的法理基础考察依据债权平等原则，同一债务人有几个债权人时，全部债权人都可以从债务人的总财产中平等得到清偿，当债务人的财产不足清偿时，应按比例受偿，而优先权制度则是对债权平等原则的突破。法律之所以设立优先权制度，

14、其旨在保障特定的债权人在债务人的财产不足以清偿全部债务时，享有优先于其他债权人优先受偿的权利，从而维护该特定人的利益。所以，优先权虽然是法律规定的特权，但它并非是法律任意而为，它反映了法律针对社会中实际存在的利益冲突而做出的一种价值判断及取舍，表达了法律最根本的价值诉求，其间蕴含着深厚的法理基础。优先权制度的立法基础主要有公平、正义，维护基本人权以及保障公共利益和社会利益等法律与社会理念。虽然美国存款保险机构代位受偿优先权是应对80年代危机的产物，但从法理角度考察，它同样蕴含着坚实的法理基础。存款保险机构代位受偿优先权制度的立法基础主要表现在以下两个方面：1.符合优先权蕴涵的公平的法律理念法的

15、价值有公平、正义、平等、秩序、效益等等。然而法的天职与精髓在于追求与实现公平正义。公平又称公正、平等，有时也与正义混用。从法学史上讲，公平原则是对平等原则的发展。平等是与法律的普遍性联系的，它要求同等的人应当受到同等的对待。然而平等往往忽略了现实生活中各种问题的具体性和复杂性，造成实质的不平等。公平是对平等的一种扬弃，公平除了包含平等原则的合理内核外，还强调针对不同情况和不同的人予以不同的法律调整。公平的法律调整手段是多样化的，表现为法为纠正不公平而对其他法律价值采取的种种措施或手段，包括对平等的限制和超越。法律的优先权制度正是基于公正而对平等做出的超越。考察存款保险机构代位受偿优先权，其同样

16、蕴涵着优先权制度公平的价值理念。因为存款保险机构代位受偿优先权的基础是存款保险机构代位权，它是保险基本法中保险代位权在存款保险制度中的延伸。根据代位权原则，存款保险机构在赔付了作为被保险人的存款人的损失后，享有向存款金融机构代位求偿的权利。而“代位（subrogation）”一词源于拉丁语“submgate”，其原意是“使一人处于另一人的位置上”。从公平的角度而言，它意味着存款保险机构在清偿了存款人的损失之后应处于了其代位的存款人清偿顺位上，将其列在其代位的存款人清偿顺位之上或之下都有违于公平原则，都不能真正称之为“代位”。美国1993年颁布了综合预算协调法赋予了国民存款人优先权。所以根据公平

17、原则，金融机构代位受偿权也相应地享有优先权。因此它在立法表述为：存款负债，包括联邦存款保险公司的次级索偿权。它表明联邦存款保险公司在赔付了处于优先权地位的存款人的损失后处于了与原存款人同等的地位。2.符合优先权蕴涵的“公益优于私益”的法律和社会理念公共利益是由个人利益组成的社会利益，代表着共同的长远的个人利益，公共利益是个人利益的最终价值指向，两者具有一致性。两者的关系是“公益”本身可能全部或部分与“私益”重叠，但也可能相对立。当两者冲突时，罗马法学家西塞罗认为“公益优于私益”。正是基于这种理念，现代社会本位的民法理论已对近代个人本位的民法原则进行了修正，认为私人利益应当受到公共利益的限制。优

18、先权制度中司法费用优先权、税金优先权、破产清算费用优先权等无不代表着公共利益优于私人的利益，共同的利益优于个体的利益的价值取向。与上述的公法优先权一样，赋予存款保险机构代位优先权也蕴涵着“公益优于私益”的法律和社会理念。因为在没有优先权的情况下，存款保险机构代位受偿权可能会与普通债权人是处于同一的顺位上，享有同等的受偿权利，赋予存款保险机构代位优先权后，存款保险机构代位受偿权则先于普通债权受偿，它是牺牲普通债权人的利益为条件，与普通债权人的利益相冲突。但法律之所以赋予存款保险机构优先权是因为存款保险制度担当着维护公共利益职能的重任，与商业保险机构存在本质的区别。从存款保险制度的构成要素与基本特

19、征来看，存款保险的运行机理与商业保险的运行机理有类似的一面，但存款保险不同于一般的商业保险，它属于社会保险的范畴。它的目的与功能与一般的商业保险的目标功能也存在着根本区别。在经营的目的上，商业保险在为投保人提供保障的同时，以追逐盈利为最高目的，而存款保险作为“金融安全网”的组成部分是以保护中小储户的利益、维护金融体系的稳定为最高目标。在承担的职能上。存款保险大多具备管理和经营双重职能，即存款保险机构在提供保险的同时，也具有金融管理的职能；而商业保险更侧重于经营职能。存款保险机构作为存款保险制度的执行机构，具体执行存款保险制度担当的维护公共利益的重要职能，所以法律赋予其优先权。需要说明的是，优先

20、权就整体而言是基于公平、保护弱者生存权以及公权优于私权等因素的考虑设定的，但就某项具体的优先权而言，它的设立既可能有其中的一个法理依据，也可能同时具有多项法理依据。考察存款保险机构代位受偿优先权的法律基础，无论法律从公平的角度抑或从公权优先的角度，法律都有理由赋予存款保险机构代位受偿优先权，公平和公权优先共同构筑了美国存款保险机构代位受偿优先权坚实的法理基础。四、赋予我国存款保险机构代位受偿优先权的必要性分析从美国80年代的银行业危机及联邦储贷保险公司破产中，我们可以深切地感受到，存款保险制度作为国家金融安全网的最后一道防线，其救助问题银行的能力还要取决于存款保险基金的多少，因此，要切实发挥存

21、款保险机构的功能还必须注意存款保险基金的积累与稳定。而在存款保险机构向投保的破产银行资产索赔中。给予存款保险机构代位受偿优先权，是保护存款保险基金来源的一种方法。这种优先权的优势是有利于增加可能从破产银行资产中可收回的金额，从而减少对积累基金的资金需求。在我国，已有学者提出，在我国存款保险制度刚刚建立时，由于存款保险基金的有限性和较低的收费标准。应当给予存款保险机构代位受偿优先权。只有这样才可以在有效保护存款保险基金安全的同时，增加回收资金的数量，从而减少对投保金融机构的收费并最终惠及广大储户。从我国目前的银行业现状及我国未来存款保险费率标准看，我国赋予存款保险机构代位优先受偿权确实存在着现实

22、的必要性。1.我国金融体系尚不稳定，所需的存款保险基金规模较大存款保险基金的需求主要依各国的具体情况而定，一般而言。如果一国的金融市场信用体系较为健全，银行系统或大多数银行已经完成重组，终偿债能力和盈利能力呈现良性循环，金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善，整个金融体系趋于稳定的情况下，存款保险体系所需的基金的规模较小；反之，存款保险体系所需的基金的规模则较大。反观我国的银行业状况。目前还存在许多不稳定的因素。经过多年的金融体制的改革和深化。虽然目前我国商业银行资产质量有所提升，不良贷款继续下降，国有商业银行改革迈出新的重要步伐，中国银行与中国建设银行相继改组为股份有限公司。交通银行完成财务重组，农村信用社改革试点范围延伸至第二批21个省（市、区）。但从目前中国经济宏观调控在金融市场所引发的一系列问题来看，中国的金融体系仍然很脆弱，各类银行的不良资产率并没有