侦查监督的界定与运作

1、侦查监督的界定与运作内容提要侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施 法律控制。在我国，由于刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼 环节，因此检察机关的侦查监督工作可分为两个部分： 刑事立案监督 和刑事侦查活动监督。前者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上 实施的监督，而后者则是就立案后的侦查过程实施法律监督。立案监督问题既是一个法律问题，又是一个程序问题，凡符合立案监督条件 的案件均应纳入立案监督的范围，立案监督活动同其它法律活动一样， 始终贯穿着对公平正义的价值追求。 刑事侦查活动的监督，是指人民 检察院对公安机关等侦查机关的侦查活动是否合法所实行的专门法 律监督，其目的是确保侦查活动的正常

2、进行，以维护司法公正。侦查 监督活动是检察机关法律监督权得以实施的具体体现。 本文拟以立案、 侦查监督活动中存在的问题为切入点， 对英美法系、大陆法系以及我 国的警检关系的优缺点进行比较分析，以探寻构建具有中国特色的侦 查监督机制之途径。刑事侦查活动是刑事诉讼活动的重要组成部分，在刑事诉讼过程中，侦查活动的极易损权性决定了刑事侦查监督的必要性和重要性。为了维护司法公正、有效地惩罚犯罪和最大限度地保护人权， 我国宪法 第129条赋予了检察机关法律监督的职权，刑事诉讼法第87条亦 进一步明确规定了检察机关在侦查监督活动中的立案监督权。但是，目前我国检察机关侦查监督机制的运行，尚处于磨合阶段，有许多

3、尚待梳理、完善之处。因此，笔者拟以立案、侦查监督活动中存在的问 题为切入点，就侦查监督的界定与运作做一探析。一、立案、侦查监督活动中存在的问题目前，我国的司法实践中，由于公安机关在行使侦查权时存在很大的 自由裁量权，作为法律监督机关的人民检察院，在行使立案、侦查监 督职责时的难度非常之大。同时由于现有监督制度的缺失、监督权限 的困锁，加之法律监督价值取向的过于理想化， 导致各地程度不同的 存在监督的形式化、空洞化，以致出现监督不力、纠正违法不到位， 及由于过分强调监督的数量而出现监督质量不高、 不应当监督的案件 被监督，应当强化监督的案件得不到有效监督的情况。（一）立案监督活动中存在的问题刑事

4、诉讼法第87条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案 侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦 查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求 公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能 成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。；由此可见，我国检察机关立案监督的对象仅限于有立案侦查职责的公 安机关。但实践中我们发现，公安机关的立案活动是有其局限性的， 如行政执法部门查处的违法案件中，已涉嫌犯罪的案件，由于行政执 法部门未依法移交立案，公安机关则难以启动立案程序。另外，目前 的立案监督活动还存在获取立案监督线索难度大和立案监督

5、的范围 过宽、过乱的问题。如检察机关在立案监督活动中，对负有立案职责 的公安机关所掌握的接警记录、相关案卷，缺少查阅、调取的法律依 据，以及由于对立案监督界限的模糊认识， 司法实践中时常出现对公 安机关尚未发现犯罪事实，本属于侦查监督部门新发现的案件线索， 不该实行立案监督的案件，却启动立案监督程序等问题。由于出现不该监督而监督的情况， 致使立案监督的数量上升、质量下 降，甚至导致公安机关对立案监督效果的质疑， 致使侦查监督部门将 立案监督的范围局限在对 重大案件和社会反映强烈的案件 ”的监督 上，从而又使众多应当实行立案监督的案件得不到有效监督。立案监督问题既是一个法律问题， 又是一个程序问

6、题，凡符合立案监 督条件的案件均应纳入立案监督的范围， 立案监督活动同其它法律活 动一样，始终贯穿着对公平正义的价值追求。笔者认为：立案监督过 程中出现上述情况，是我们对 立案监督”实质内涵理解认识上的偏差 所致。因为刑事诉讼法第87条规定的应当进行立案监督的案件， 已经明确的界定在 应当立案而不立案”的范围，刑事诉讼法赋予检察 机关立案监督权的目的，就是为了从根本上解决公安机关 宥案不立”、 不破不立”等 不作为”或枉法不追诉的问题，其监督范围并不是仅限于重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内。若仅将立案监督限定 在重大案件和社会反映强烈的案件”范围之内，公平正义的价值追求 将难以实现。同样

7、将不应当实行立案监督的案件纳入立案监督的范围， 也势必引起立案监督的混乱，甚至导致对人权的侵犯。（二）侦查监督活动中存在的问题目前，侦查监督过程中，通过审查批捕、提前介入的监督方式尽管取 得了一定的效果，但其局限性是明显的。一是审查批捕过程中的监督 仅限于公安机关提请批准逮捕的案件，其他案件难以纳入侦查监督的 视野；二是由于审查批捕过程中的监督带有明显的滞后性， 侦查机关 侦查活动中的违法行为，一般不会自案卷中得到反映，因而导致监督 活动的被动性。另外，批捕后由于缺乏跟踪监督的措施，使侦查监督 活动事实上处于失控状态；三是介入侦查带有局限性和盲目性， 所谓 局限性系指侦查监督部门 介入侦查”线

8、索来源的局限性，因为决定是 否提前介入的第一手材料，大多来源于公安机关拟提请批准逮捕的重 大疑难案件。所谓盲目性系指侦查监督部门，在尚不掌握公安机关立 案底数和案件性质及强制措施适用的情况下， 导致 介入”方向的盲目 性。四是法律对 介入侦查”缺乏明确的具有可操作性的规定，如介入 后如何引导侦查、如何实施监督，及监督的程序、措施等均未有明确 的规定，致使检察机关的介入流于形式；五是现行法律对侦查监督权 缺乏硬性的规定，即使发现侦查机关的活动中有违法行为也难以得到 纠正，如公安机关对检察机关已经批准逮捕的犯罪嫌疑人变更逮捕措 施不当的，检察机关缺乏予以纠正的程序和权力。刑事诉讼法第73条规定：公

9、安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的， 应当通知 原批准的人民检察院。”因此，接到通知的人民检察院即使发现公安 机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施不当， 也无能为力，即使检察 机关事后发检察建议予以纠正，但为时已晚，更何况检察建议 仅是建议而已，缺乏法律的约束力。再如公安机关立案后无法定理由终止侦查的，侦查监督机关亦无硬性措施依法予以重新启动侦查程序。 传统的审查监督模式，尽管可以监督公安机关侦查活动中存在的问题。 但该监督模式仅局限于公安机关移送的案件，而且是事后监督，在有些方面已经于事无补。而且就监督的内容而言，也是很不全面的，受 制于案件审查的局限性。如侦查人员在侦查活动中有无徇私舞弊

10、，放纵、包庇犯罪”、宥无利用职务之便谋取非法利益”、有无不应当 撤案而撤案”、宥无刑讯逼供、违法取证 工是否存在 无法定理由立 案后终止侦查”的情形等，难以实施有效的监督。另外，就司法实践而言，侦查监督的运作及其效果，还取决于法律对 检警关系的定位以及检警之间对检警关系的认识、理解和把握。二、侦查监督活动中的检警关系侦查监督涉及检察权与侦查权之间的运作、协调关系，即检警关系。 当前世界上存有以下几种模式。（一）检警结合模式。在这一模式下，检察官对司法警察享有领导权、 指挥权，检察官主导案件的侦查程序。这一模式为传统的大陆法系国 家所采用，目前以法国、德国为主。法国刑事诉讼法规定， 司 法警察职

11、权，由本篇所指定的官员、公务员和行政职员在共和国检察 官的领导下进行在德国，侦查始终被认为是检察官的职权，司法 警察只是检察官的辅助机构，其刑事诉讼法第160条规定由检察 机关主导侦查程序；第163条规定，警察在侦查过程中，只能作出 不 允许延误的决定 工对自己的侦查结果应 不迟疑地”送交检察机关， 由检察机关进行进一步侦查。在该种模式下，侦查权就是检察机关本身所具有的职权， 故而侦查监 督就不会以外部形式表现出来。其优势在于使国家行使追诉权享有极 大的主动性，从而让检察官参与并指挥侦查活动， 以达到使检察官准 确地作出是否予以起诉的目的，体现了诉讼过程的合理性、便捷性。 缺点在于检察官对案件

12、不可能事必躬亲，不能参与并指挥每件案件的 所有侦查活动，有时的决策不一定正确，影响了警察的侦查积极性。（二）检警分立模式。为英美法系国家所采用。检察机关不介入侦查 程序，不对案件的侦查活动进行指挥。对侦查机关的影响甚微，例如 检察机关认为被移送的案件证据不充分时， 可以要求补充侦查，如果 警察机关不同意补充侦查，检察机关不能干涉这种自由裁量权， 予以 制裁的方式只是结束案件的诉讼。明确区分侦查权和起诉权是英国皇 家检察院赖以建立的原则之一。美国、加拿大也基本采用此制度。 该种模式可以充分发挥侦查机关侦查活动的独立性和积极性，同时也使得检察官对案件的审查更为客观，缺点是难以实现诉讼过程的公正 快

13、速实现，妨碍国家追诉权正确有效地行使。 检察官难以了解案件的 真实情况，只能在侦查机关提供的案件材料和证据基础上决定是否起 诉。为改变检察官没有侦查权、监督权的被动局面，在最近的司法改 革中，检察机关开始向警察部门派遣律师， 以便在收集证据上向侦查 人员提出建议，但只是具体的司法实践探索，没有立法规定。由此可 以发现，该种检警模式下，因侦查权与检察权互不干涉，检察机关无 法客观对侦查活动进行有效监督。（三）检警混合模式。混合模式是检警结合和检警分立的结合体。目前以日本为这一模式的典型代表。日本法律规定，在侦查程序中，检 察机关和警察应相互协助；同时在侦查程序中，检察官是具有参与权 和指挥权的。

14、因此，在该种模式下，是不存在侦查监督的。这种模式 能很有效地避免前两种模式的弊端。 在侦查案件中，总体上保障检察 官的主导作用和地位，又在一定程度上保持了司法警察的独立性。与上述三种模式而言，我国的检警关系在刑事诉讼中独具特色。 在案 件的整个刑事诉讼过程中，检察机关与侦查机关、法院分别行使侦查、 起诉、审判的职权；由于我国宪法赋予了检察机关的法律监督职权， 检警关系主体特色体现在以下几个方面：1、检察官与警察各司其职， 均保持有很大的独立性，公安机关负责绝大多数案件的侦查， 检察机 关只就少数由法律规定的几类刑事案件行使侦查权。检察机关对公安机关的侦查活动没有领导指挥权。2、检警之间存在一定

15、的制约关系。具体表现在检察机关中侦查监督部门的三大职责： 立案监督、侦查活 动监督、审查批捕；公安机关对检察机关的不批准逮捕或不起诉的决 定有异议时，可以要求复议、复核。这是根据检察机关是我国的法律 监督机关以及分工负责、互相配合、相互制约的原则确立的。继1999年最高人民检察院刑事检察厅一分为二，成立审查批捕厅和 审查起诉厅，2000年这两个厅又分别更名，将审查批捕厅改名为侦 查监督部门，并规定其职权分为对公安机关及本院自侦部门的立案监 督、对公安机关及本院自侦部门的侦查活动的监督、 审查批捕三部分。 说明随着依法治国方略的确立，检察机关对侦查监督有了重新的认识 和提高。侦查监督工作已经成为

16、检察机关的工作重点之一。当前世界上存在的检警结合模式、 检警分立模式、混合模式等既有其 可行之处，也有其弊端。鉴于我国宪法赋予检察机关法律监督的职责， 笔者认为，我们应依据我国宪法，结合本国的实际情况，逐步完善具 有中国特色的检警关系，即 检警配合、制约模式需要说明的是：检警配合、制约模式”的核心内容应当是 制约”，因为 制约”才是 检 警配合”的最好形式，检警之间只有形成有效的监督制约机制，才能 更好地体现检警之间的配合关系， 从而保证侦查活动依法进行，进而 达到打击犯罪、保护人权、维护司法公正的目的。三、侦查监督的界定与运作侦查监督系指监督机关对刑事侦查行为实施法律控制。在我国，由于 刑事诉讼法将刑事立案作为一个独立的诉讼环节，因此检察机关的侦 查监督工作可分为两个部分：刑事立案监督和刑事侦查活动监督。 前 者是在侦查权的发动以及侦查程序的开启上实施的监督，而后者则是 就立案后的侦查过程实施法律监督，因此