水运场行政管理方式

1、水运市场行政管理方式1长江水路运输行政管理现状随着我国社会主义市场经济的发展和内河水运体制改 革的不断深化，长江干线水路运输市场得到快速发展。据统 计，截止1998年底，长江水系从事省际运输的企业有1958家，运输船舶74537艘，运力万载重吨，万客位。其中从事 长江干线省际旅客运输的企业有30家，客运船舶220艘，173674客位。长江航运（集团）总公司系统企业有 29家，运力 306万载重吨，102147客位，约占水系省际运力的 27%。目 前有关省市的水运行政管理体制，总体上是一门多牌的综合 管理模式。重庆市目前重庆市航务管理处为一门四牌（运政、港监、船检、航道合署办公），现有机构除了负

2、责原市辖区运输行政 管理工作外，还要对涪陵、万县、黔江三地区的水上运输行 政管理工作的业务进行指导。原重庆市交通局直接演变为市 交委，航务管理处升为局，对重庆市的大交通实行统一行政 管理。湖北省水路运政实行省、地 （市）三级管理体制。省交通 厅下设航务管理局、港航监督局、船舶检验局，负责全省运 政、港监、船检、港口及水运规费的的稽征工作。目前是一 门两牌，即省航务管理局和省港监局。航道、港监、运输港口等为航务局的职能部门。各级航运管理部门其业务接受上 一级航管部门指导，人财物管理隶属当地交通局。安徽省实行集中统一管理模式，即一门三牌，三级管理，负责全省运管、港监、船检、港口和水运规费的稽征管理

3、工 作。另设航道管理局（站卜港航监督处（所），负责对辖区内航 运、航道、港口、港监、船检等实施行业管理。省航运管理 局对各地（市）县航管部门业务及人、财、物实行垂直管理， 是比较典型的条条管理模式。江苏省全省水路运政管理体制除南京市分设航运管理 机构与陆路分管外，其他各地市均实行水陆合一的四级管理 模式。省航运局负责全省的水路运输行业的行政管理，另设 航道管理局、港航监督局负责港监、航道及船检管理工作， 与省航运局为平行关系。各地、市设运管处，县设运管所， 乡设交管所。上海市上海市城市交通管理局（原上海市人民政府交通 办公室）负责全市的水路运输管理， 下设航务管理处，负责全 市水路运输行政行业

4、管理工作。各区县设航务管理所、站。上下级航管部门之间为业务指导关系。在机构的设置上，为 四合一的管理体制。即：港监、航道、运政、港务管理合署办 公。2长江水路运输行政管理存在的问题分析管理体制不统一，严重影响运政管理工作的正常开展，制约了航运生产力的发展由于管理上不统一，存在中央和地 方两种体制、两套体系、两个标准，严重影响了长江运政管 理工作的正常开展。不少乡镇船主不顾船舶的技术条件和适 航情况，离开本土搞跨省运输，三无”船舶不断增多。长江海事局曾组织了两次突击性拉网检查，查由三无”船舶数量分别占所查船舶的巧 以上和30%以上。这些船舶不仅严重 扰乱了水运市场，而且还给水上航行安全带来严重的

5、隐患。为了征收规费，一些地方由台地方性的行政管理法规，但地 方性的法规又难于同交通部的法规相衔接.省与省之间、部属企业与地方企业之间、企业与管理部门之间的矛盾和纠纷自 然不断发生。如在船舶检验、港监登记、营运证发放中，有 的业主认为那里管理较松就到哪里登记和领证。规费的重复 征收、以罚代管的现象屡见不鲜，地方保护越来越严重，导 致水运市场的行业宏观调控难以到位，从而影响了整个长江 水路运输市场的行政行业管理的集中统一领导。运力宏观调控失效，运输市场准入管理混乱目前长江年运输能力估计达亿吨，4000万人次，而长江港口 1999年吞 吐量仅完成2亿吨，旅客运输不足巧 oo万人。由于对运力 的额度缺

6、乏统一管理，宏观调控不力，导致运力盲目发展带 来的结构不合理。由于准入失控，进入长江的各种乡镇船舶， 不仅技术条件参差不齐，而且违规作业现象也越来越多。例 如长江航道中的违章采沙碍航问题、季节性的捕鳗碍航问题 等就一直没有得到根本地解决，给船舶航行安全带来严重隐患。水路货运价格管理混乱，港航企业亏损严重近年来，由 于指令性计划逐步取消，直属企业与部委脱钩，货主对水运 企业支配能力越来越强。一些民营企业及地方水运企业不得 不竞相杀价，运输收入持续走低，有的航线己跌破1997年4 月20日调价以前的价位，如重庆港至长寿的票价由25元跌到17元;长航集团的黄沙运输也己无利可言。长江水运价格塌方”，航

7、运企业亏损面高达%.水运立法严重滞后和相互制约，巫待健全和完善现行大 部分水运法规由台于 1993年以前，已完全不适应社会主义 市场经济条件下的长江水运市场的发展和管理的要求，巫需 修改和完善。因此，一些重要的法规要尽快由台， 如新的水 路运输管理条例和实施细则、水运法、港口法等 等。水路运政监督检察的力 t薄弱，缺乏有力的手段水路运 政监督检查是国家交通主管部门授权的水路运政管理机构 为实现水运市场的规范化，依据水路运政管理的法律法规对 特定的人或事，即进入水运市场的运输经营者及其经营活动 所采取的一种具体的行政执法行为，主要对经营资格、经营 范围、运价、运输票据和经营者经营行为进行监督检查

8、。目 前由于长江航务的管理体制尚未理顺，加之国家交通主管部门授权不明确和长江现有的运政管理部门力量有限等原因， 难以对长江水路运输市场进行权威、有效的监督检察，因此 目前的运政管理显得比较混乱。3水路运政管理内涵水路运输行政管理概念行政的特点主要有三个方面：第一，它是一种国家赋予的组织活动 ；第二，这种组织活动的主 体是国家、政府、行政首长和政府普通公务员；第三，这种组织活动中，是国家法律赋予的强制性权力。水路运政管理， 就是国家交通行政管理机构对于水运经济活动的协调性管 理，也就是说，按照国家有关法律、法规、规章、政策和计 划，运用一系列的行政措施，通过法定的行政程序，对水运 市场经济活动实

9、行依法管理监督。水路运输行政管理目标、任务和准则的界定目标水路运输行政管理的目标是：建立与维护水运市场经济秩序、提高运输效益，使水运市场在统一、开放”的前提下竞争、有序工运输效益得到充分的发挥。所谓 统一” 是在法律、法规统一政令下，建立与维护统一的水运市场。水运市场的秩序主要表现在市场主体进入水运市场的秩序；进行经营竞争活动的秩序；市场主体退由水运市场的秩序 ；市 场主体进入水运市场后的经营秩序。但是，水运市场的经济 秩序不能自发的形成，也不能自动的起作用。因此，建立与 维护水路运输市场的经济秩序，提高运输效益，便成为水路运政管理的主要目标。任务水路运政管理有四大任务，它们是：1）行政控制.

10、主要是控制水运市场主体行为使其规范化。行政控制主要有两种 方法。一是直接的行政控制任务， 二是间接的行政控制任务， 是运用经济法规、规章按照经济规律指导市场主体自觉运 行。2）宏观调控与微观监督。从交通部到各省、市、区交通 厅（航务管理局），以及县、市的交通局（航管所）等既有宏观调 控机关，又有微观监督机构。从宏观调控到微观监督，形成 一套行政管理体系，宏观决策以很快的速度就可以落实到基 层的微观监督执行。3）协调市场主体之间的经济关系，改善 市场的外部环境。4）执行政府指令性运输计划.政府指令性运 输计划关系到公共利益和国家利益，是必须强制水运经营者 执行的，水路运政管理部门是执行这一任务的

11、保证。准则水路运政管理是一种实施行政的行为，因此，应以 认真贯彻党和政府的方针政策、依法行政、加强学习和努力 提高综合素质为准则。4长江水路运输行政管理模式研究长江水运组织结构形式分析长江航务管理体制在由计 划经济向社会主义市场经济体制转轨的过程中，现行组织架 构和管理方式暴露由许多新的问题和矛盾，如何实现长江航 务体制改革新的突破，探索长江航运的可持续发展道路，是 当前迫切需要解决的问题。目前的长江航务管理体制是一种按专业设全能局四级管理的模式。国家经贸委、交通部等宏 观管理部门构成管理体制的宏观管理层次，长江航务管理局 作为交通部的派由机构，构成管理体制的中间管理层次，各 依托单位（专业局

12、、科研院所、学校等 ）构成管理体制的微观 管理层次，管理体制最下面一个层次则是部分专业局的二、 三级分支机构。在现行组织结构中，四级机构都具有相应的 管理职能，各种管理信息、指令、资源、反馈等都在体系内 部进行自上而下或自下而上的纵向传递，下一级对上一级负 贵，上一级委托下一级代行部分管理职能。这种运作方式基 本上是沿用计划经济管理体制模式.这种组织结构的主要特点，一是所有的任务均是通过宏观管理部门、行业管理部门、依托单位及部分下属二、三级分支机构的四级机构运作；二是 宏观管理部门既要担负战略目标制定、资金筹措、政策协调 以及监督、调控等宏观管理工作，还要承担大量的事务性工 作;三是监督、评估

13、工作大多由相关机构负责，缺乏独立超脱的运行环境，无法摆脱各种直接、间接利益关系的影响，很 难保证监督评估系统的高效与发展。长江航务管理局在对长江水路运输市场的行业管理中，存在着以下主要问题：l）管理权分散，存在着代交通部管理长江航运的事权不清、授权不明，代部管理长江运政的职能没有充分发挥，从而削弱了对 长江运政管理的权威性和有效性；2）对沿江各省市的航务管理机构的运政业务指导缺乏手段；3）局属各单位在履行专业管理职能的同时，行业行政管理工作的整体配合与衔接较困 难，系统间职能有所交叉，运转不够协调，磨擦频繁，不利 于宏观调控手段的综合运用；4）机构层次过多，虚化严重，机 关臃肿。这种重叠的机构

14、制约着行政管理职能转变和工作效 率的提高；5）经费短缺，渠道不畅，严重制约职能的发挥和运 政管理工作的正常开展。上述问题的存在，必须从体制结构 上寻找原因，并采取相应的对策。因此，只有尽快理顺长江 航务的管理体制，才能确保水路运输市场公平、合理、有序 的发展。长江水路运输行政管理方案研究综上所述，长江水路运 输行政管理实际上由三部分组成 ：一是运输行政管理。通过建 立和完善市场准入制度，全面贯彻执行水路运输管理条例 和实施细则，负责对进入长江干线从事省际运输的企业 审批和船舶营运证的核发，年度新增运力额度和新开、停开 客运航线审批，对运输价格和经营行为进行管理，依法征收 有关运输管理规费；二是

15、运输市场管理，由行业协会等中介组 织定期公布有关船期、货源货流信息以及根据经营成本和市 场供求情况所制定的水运客货运输市场调节价格（报国家计委、交通部备案），运用宏观调控和行业管理的手段，制定相关市场运作交易规则，为航港双方提供一个公开、公平、合 理竞争的外部经济环境；三是对沿江各省航务管理机构在运 政管理、市场组织、安全监督、水上通信和规划建设等方面进行业务指导；因此，长江水路运输行政管理方案应该由以下 诸项职责和管理内容构成：l）执行国家有关水路运输的方针、 政策、法规;2）实施国家有关水路运输行业的发展规划和行业 技术政策、标准、规范及定额；3）组织长江千线水路运输行业 发展战略研究；4

16、）负责长江干线水路运输的政策、法规和发展 规划的实施；5）可以设立水路运输监察机构，负责对长江全线水路运输行政管理部门的抽查、督察、督办和协调，行使宏 观调控、资质管理、行业监督、行政执法的职权；6）国家交通主管部门授予的其它职权。长江水路运输三种行政管理模式选择垂直领导，统一管理的模式这种模式的特点是：由国家交通主管部门对长江水路运输实行垂直领导管理，下设相应 分支管理机构，集中、统一管理长江水系（以干线为主）的水运行政管理事务：沿江省（市）政府交通主管部门和航务部门 接受其下设的派由机构的业务指导，并且不对所在管辖区域 内的长江航运行使行政管理，但根据需要和派生机构的要求 给予一定的配合.

17、其优势体现在由于实行国家交通主管部门 的直接领导，政令高度统一，可以对长江航运的宏观发展规 划、发展战略进行统一布局， 有效避免 政企多门、多头管理 的局面，不仅能提高行政管理的效能，减少管理层次，而且 能充分体现国家交通主管部门发布政令、统筹规划、综合平 衡、宏观调控、协调监督的权威性。该模式的不足之处在于 权力过于集中，与长江一条链的特点相背离，不仅工作效率 会受到影响，而且取消了省 （市）地方政府交通主管部门和航 务主管部门管理长江航运的事权，不利于调动地方的积极 性。交通部派生机构和地方政府交通主管部门相结合，分工 管理的模式采用这种体制模式的关键是如何科学合理地界 定中央与地方各自管

18、理事权的范围。一般来说，属于中央的 事权有：制定长江航运发展规划并确定重点建设项目补助基 金，监督国家法律、法规在长江航运的贯彻实施；审查地方政 府交通主管部门向所在地方省 （市）人大及政府部门提交的立 法草案；统一管理长江干线航道和水上交通安全；运用经济、法律及必要的行政手段调控长江水路运输市场：制定长江航运行业发展技术政策。可以设立以国家交通主管部门派生机 构为主管理，地方交通主管部门为辅管理的水路运输监察机 构，负责对长江全线水路运输行政管理部门的抽查、督察、 督办和协调，并行使调查违反水路运输法规行为、实施行政 处罚的职权；属于地方政府部门的事权为 ：提由本行政区域内 的航运立法草案：

19、管理港政及当地的水运市场 ；组织长江航运 发展规划在当地的实施，负责境内水域的水资源和环境保 护。这种体制模式的内容为，由国家交通主管部门的派生机 构根据被授予的职能和管理权限，实行统一政令，分级管 理”，按区段划分，在沿线设立相应的二级和三级分支管理机 构，充分行使行业管理的职能，使长江水路运政管理走上有序、健康发展的轨道。这种运政管理模式的特点是：由交通部 在长江设置的独立的机构及所属专业职能机构，管理长江运 政事务；地方政府部门管理本行政区域内的港政、运政、航道,可以在与交通部派由机构充分协商的基础上制定地区性运 政优惠及扶植政策。具优点是：在统一政令和法规的前提下， 能有效地打破多头管

20、理、条块分割、市场封锁及地方保护等 弊端，较好地适应不同地区经济发展要求和促进航运发展， 有效地发挥中央交通主管部门和地方交通主管部门两个积 极性。而设立以交通部派生机构为主、地方交通主管部门为 辅管理的水路运输监察机构，则更有利于树立派由机构对长 江全线水路运输行政管理的权威性，并能有效行使调查和行 政处罚的职权，使长江水路运输市场的管理更加规范化和科 学化。不足之处在于对管理事权不易进行科学合理的界定， 在涉及地方利益、局部利益等方面，容易与地方政府及地方 交通主管部门产生意见分歧，在操作性上有一定的难度。以地方政府交通主管部门为主的运政管理模式这种管 理模式的特点是：完全由地方政府交通主

21、管部门为主， 对各自 区域内的水路运输市场进行有效的行政管理，交通部在长江 设置的独立派由机构及下设的专业职能机构只负责传达贯 彻上级的有关精神和要求，每年负责召集区域性的航运联席 会议。由于充分放权，地方政府交通主管部门的积极性空前高涨，政令相对畅通，工作效率将大大提高。不足之处也是 显而易见的。由于取消了国家交通主管部门在长江设置的独 立派由机构及下设的专业职能机构的事权，统筹规划、协调发展、监督服务”的宗旨将流于形式.地区分割、各自为政的 状况将不利于长江航运生产力的健康发展。5结论与建议从以上运政管理方案衍生生的三种管理模式来看，随着 市场经济的深入和政府职能的转变，采用第二种管理模式

22、比 较适合长江干线的水路运输行政管理的实际情况。通过强化 以交通部派生机构为主、地方交通主管部门为辅管理的水路 运输监察机构的职能，能有效维护运输市场公开、公正、合 理的竞争环境和秩序，适应社会主义市场经济的要求，使之 更符合规范化和科学化的要求，从而有力地促进流域经济的 发展。实际上，无论采取哪种管理模式，都必须建立与之相 应的水路运输监察管理机构。上述三种运政管理模式各有利 弊，但是，在今后改革目标实践中，无论采取何种模式，都 必须要符合三个有利于”的可持续发展方针，符合实现长江 航运两个根本转变”的发展战略和长江航运事业的实际管理 需要。为建立统一、权威、有效、市场经济条件下的长江水 路

23、运输市场管理模式，建议：(1)深化水运体制改革，加强政府对水运的宏观调控和监 督管理职能目前我国正处在计划经济向市场经济转轨的过 程中，交通部现行的行业管理体制己不适应市场经济发展的 要求，其管理方式存在诸多弊端，不利于建立公平、公开、 统一的水运市场，管理机构中重叠交叉的部门应予撤消。按 照政企分开、责权一致、精简高效的原则，尽快理顺中央与 地方之间的关系，做到办事高效、运转协调、行为规范、做 好服务。(2)尽快调整长江运力结构和运输结构，适应市场经济发展采取经济、技术、法律和必要的行政手段， 调控运力总量， 优化运力结构。要从追求总量规模的外延扩张型向注重质量 的内涵提高型转变。内河船队在

24、总量基本不变的情况下，加 快更新运力。重点发展内河自航船、 顶推船队、江海直达船、 集装箱船，适度发展旅游客船和滚转船，向标准化、系列化、大型化和现代化方向发展。加快运输结构调整，水路客运要 加快实现常规客运向旅游化、舒适化、高速化、客滚化、区 域化方向发展。大力发展集装箱运输，不断提高集装箱化水 平，推动多式联运、现代综合物流以及运输智能化、电子信 息化的发展。对市场萎缩的长江客运要给予转向调整的政策 性补贴。要区分不同的船舶类型， 实施不同的宏观调控手段， 建立运力调控专项资金。经国务院批准，中央和地方每年分 别从交通费改税的返还部分或其它资金中集中一部分资金， 用于更新运力。对只报废不增

25、加的，给与一定的拆船补贴。原则上由交通主管部门组织实施，以全国水运管理信息系统 为技术支持，以认可船厂为监控手段。强制推行内河船舶标 准化，新进入航运市场的内河船舶应符合内河运输船舶船 型主尺度系列的要求，严格限制新建造水泥船、桂桨机船 投入长江干线的水路运输。在规定的年限内，上述船舶要退 由运输市场。在审批、检验、登记、过闸收费等方面严格把 关。要充分调动地方交通部门的积极性，豉励各地采用相应 的政策措施推动内河船舶标准化，分阶段、有计划、有重点 的推进该项工作。要不断完善运力行政调控制度，在利用经 济、技术和法律手段调控运力的同时，仍需完善行政调控手 段，对特种和大型船舶实行运力审批制度。

26、通过资产重组等 多种形势放开和搞活航运企业，发展壮大一批，破产淘汰一 批，在航运企业中建立起比较完善的现代企业制度，全面提 高企业经营管理水平和从业人员素质，形成有利于在国际航 运领域和综合运输体系中增强竞争力的航运企业结构。(3)完菩法规，加快运输法制化的建设现执行中的水路运 输实施细则系改革开放前期制定的，为的水路运输发展发挥 了积极的作用，而随着社会主义市场经济的不断深入，己不 能适应水运市场发展的要求，鱼待加以修改和补充完善。当 前水路运政管理手段落后，措施不力，与水运立法滞后有着 密切的关系。随着市场经济的进一步深入，水运市场由现了 一些新情况、新问题。因此，在建议交通部加快水运立法

27、的 步伐，健全法规体系，在水运法由台之前的过渡期，制定相应的违章处罚补充规定或办法，以解决目前的无法可 依、有法难依的局面。(4)尽快建立市场经济条件下的长江水路运输市场的监 督体系加强市场准入管理和水运经营单位资质审查，建立严 格的航运企业资质管理认可制度和监督检查制度.要从航运企业的资质、船舶的技术状况和船员的素质三个方面着手， 有计划、有步骤地开展运输市场的清理整顿工作。强制那些 技术落后、不符合资质条件、达到强制报废船龄的老旧船舶 以及浪费资源、扭亏无望的水运企业退由水路运输市场。要 依法加大对违法经营、扰乱航运市场秩序行为的处罚力度， 加强对航运公司市场竞争行为和市场垄断行为的监管，豉励 水运企业实行兼并、联合、重组、股份化等形式，调整企业 规模。对水运行业的管理