我国金融风险财政化问题及对策二_0

1、我国金融风险财政化问题及对策二4.统计信息失真。国有商业银行在一定程度上还存在财务会计和统计数据不准、信息透明度不高等问题。除了银行业存在上述种种问题外，证券、基金、保险、 信托业等也存在许多隐忧，如证券行业存在挪用客户保证 金、违规理财等问题；基金业存在对倒仓位、操纵市场等问 题；保险业存在利差损失过大、保费收入违规投入房地产以 及证券市场等问题；信托业存在不良资产比例过高、生存空 间狭窄等问题。以上涉及的只是目前我国化解金融风险的几种主要方式（见附表：我国金融机构风险处置方式一 览表），无论最初是以追加注资、由资成立资产管理公司等 直接方式，还是通过减免税收、中央银行再贷款等间接方式 来解

2、决问题，中国金融业的大部分损失或风险，最终还得由 国家财政扛起来。如果继续采用事一议”的行政手段来解决金融风险问题，政府财力将不堪重负。在2005年底之前，我国金融业的稳定性可能不会由现 大的问题。但之后，随着金融市场的全面开放及金融信息的 充分披露，金融业的深层次问题就会暴露在人们面前，由此 可能引致信用危机。为了彻底挤掉金融业的泡沫成分，国家 可能不得不再次对银行等金融机构采取剥离不良资产、补充 资本金等措施。对国家财政或地方财政来说，无疑又是一个巨大的包袱。这个包袱到底有多沉重？我们仅以2003年的有关数据来大致加以匡算。首先是各类存贷款金融机构的不 良贷款问题。2003年末，各类存贷款

3、金融机构的贷款余额约 为16万亿人民币，按中国银监会公布的当期银行业不良贷 款比例，各类存贷款金融机构的不良贷款总额约为万亿元， 其中4大国有商业银行的不良贷款余额为万亿元，约占整个 银行业不良贷款余额的 50%.其次，是各类证券公司的不良资 产问题。2002年5月底，各类证券公司的不良资产为 460亿 元，占当期净资产的50%以上。根据中国证券业协会的统计， 2003年122家证券公司的净资产为 1215亿元，如果不良资 产比例仍以50%计，则当年的不良资产高达600多亿元。第三是保险公司资金紧张问题。据有关人士分析，为了缓解财险公司财力紧张或平衡寿险公司利差损等问题，各类保险 公司至少需要

4、追加注资 200-300亿元。最后，还有1999年剥 离到四大资产管理公司的万亿元国有商业银行不良资产问 题。据估计，目前这些不良资产的回收率在20%左右，以此推算，万亿元不良资产最终可能要形成高达万亿元左右的损 失缺口。所以，在不考虑信托、期货、证券投资基金等金融 机构风险的前提下，如果整个金融业的潜在风险仅靠政府财 力来解决的话，那么中央政府或地方政府将为此至少要背上 万亿元左右的财政包袱。实际上，一些国际性著名机构， 如标准普尔公司、高盛等也对中国银行业的风险问题多有研究。就处于中国金融业核心地位的银行业而言，需要调 动多少资源对其进行战略性重组，才能化解风险？美国著名 投资银行高盛在

5、2002年的报告中指由，在中国银行业的重 组仍由中国政府独撑危局的前提下，如果中国未来经济 增长率维持在7%-8%的水平，财政收入增速保持不变， 那么对 中国银行业重新注资，乐观的估计，可能需要耗费中国政府 未来8年（悲观估计为25年）的全部财政收入的增量部分。 综上所述，无论是我们自己的分析，还是国际有关机构的研 究，其结果均表明：来自金融领域的政府潜在债务规模十分 庞大，如果仅靠政府财力去化解金融风险，仍是一个非常沉 重的话题。（三）金融风险财政化的成因分析我国金融风险财政化的缘由可从历史 与现实两个方面分析。从历史的角度看，国家财政对金融业（主要是国有银行业）有 欠帐”。1979年，我国

6、实施改革开放政策后， 计划体制、金融体制、财政税收体制、价格体制、投融资体 制等方面的改革随之全面展开了。20世纪80年代以后， 减税让利”是国家财政政策的基本趋向， 我国经济也由此进入了 一个高速增长期，GDP年均增长率为.从改革开放之初到 1996年前后，我国财政体制改革走的是一条放权让利”的道路。国民收入分配格局发生了巨大的变化，收入在分配上向 居民、企业、地方倾斜。因此，曾一度由现财政收入占GDP比重和中央财政收入占全部财政收入比重双下滑的局面。这一时期的国家财政状况是，中央财政收入增长慢于 财政支由的增长，财政赤字和债务规模不断扩大，预算内资 金十分拮据。同时，由于部门与地方政府由台

7、的各种集资、 收费、基金项目分散了政府资金， 破坏了国家预算的统一性， 致使中央财政调控宏观经济的地位和作用受到了严重的挑 战。中央财政配置 社会 资源的职能被弱化后，其肩负的社 会经济 发展 责任并没有因此而减轻。在中央财政捉襟见肘 之时，居民储蓄和银行存款却有了快速增长。有着充裕资金 的国有银行正好垫补了中央财政这一时期在投融资和宏观 调控方面留下的真空，并在相当长的一段时期内肩负着部分 财政职能，因此，获得了 第二财政”的称号。 国有银 行在行使部分财政职能的同时，也为时至今日承载的巨额不 良资产埋下了种子。当时，银行与财政被认为是政府的两个 钱袋子”，在社会经济发展需要财力支持时，是银

8、行 拿钱还是财政拿钱？其区别仅在于是政府动左手”和还是动右手”的关系。传统体制下的财政、银行、企业 三者之间的关系也一直拉扯不清，国有企业作为一个经营性主体承担 了本不应该承担的社会责任，当其由现效益滑坡、偿债困难 时，政府理应由面救助，不过其前提是政府必须有足够的财 力。当政府财力吃紧，爱莫能做时，只有靠银行给企业提供 发展资金和 安定”贷款了，这也就是所谓的吃了财政、吃银 行现象。但当财政、银行体制改革走到今天，已到亲兄弟, 明算帐”的时候了。毕竟财政、银行的职能不同，所肩负的责任各异。所以，金融 风险（主要是指国有银行不良资产问题）财政化，也算是财政对银行欠帐”的一种 历史 交代。金融风

9、险财政化，其缘由在我国除了财政与国有银行的特殊 历史渊源外，还在于金融是现代 经济的核心，其稳定与否直接决定着整体经济的安全与稳定，所以一旦金融体系由现 危机，政府必然会由面救助。这既是公众的预期，也是政府 的道义责任。从各国处理金融危机的措施看，金融机构重组、关闭 都有财政的介入。如 20世纪80年代末，美国国会曾批准拨 款1300亿美元，用于当时信托公司的重组，以及 800多家 储蓄贷款机构破产关闭时的债务清偿等；90年代末，日本政府也计划耗资数千亿美元用于解决银行、保险业存在的问 题。1997年亚洲金融危机发生以后，泰国、韩国、印尼等金 融由现危机国家，在解决银行破产、债务清偿、冲销坏帐

10、方 面也动用了大量预算资金。可见，当金融这个公共领域由现严重问题后，由财政即时对其施以援手既是各国的通 常做法，也是我国的现实选择。四、完善金融风险财政化的对策与建议现阶段，由于我国社会经济改革中的各种矛盾与问题都要直接或间接地反映到财政上来，所以 财政所承担的风险是全方位的。金融风险财政化既是我国 目前 化解金融风险的一种模式，也是经济体制转轨时期的一种必然制度安排。我们知道这种化解金融风险方式还存在着种种弊端，如果长期任其发展下去，必将影响 到我国财政的可持续性，进而累及其他社会经济目标的实现。 依据国际经验，我国金融风险财政化的处理模式还存在3大缺陷：首先，金融风险向财政转化的比例过高（

11、几乎是100%）。例如，在韩国，为了避免可能由现的道德风险，政 府在曲面救助私人银行之前，往往要求原来的所有者调减其 帐面价值，而韩国资产管理公司在接收银行不良资产时，也 是以市场价格，而不是以帐面价值或莫个机构指定的价格从 事收购活动，原来的所有者也要承担相应的损失。而我们国 家现在这种兜底式的解决金融风险方式极易引发道德风险”。其次，整个金融风险的解决缺乏可资依据的法律 框架，事一议”法则极易给有关风险主体留下讨价还价的制度空 问；第三，目前处理银行风险最主要的一个缺陷表现在，注 资或剥离不良资产只是一种治标不治本的做法，它虽然一时 能从形式上解决问题，但因不能根除产生不良贷款的原生机 理

12、，所以，其本身并不能成为一个化解金融风险的长效机制。 而且，更为严重的是，这种做法往往还可能成为产生新的银 行风险的催化剂。从莫种意义上讲，仅靠注资解决银行风险 问题，犹抱薪救火，薪不尽，则火不灭因此，有必要对金融风险财政化的模式作由调整和改进。为了弥补上述缺陷，我们还得理顺一个纵向关系和一个横向关系：前者指中央和地方的关系，即事权和财权的问题。对止匕问题，改 革开放以来一直在不断地调整，但是一直没有解决好。往往 是事权重心下倾，财权重心上移。由于地方政府没有发债权， 所以逼迫它们通过各种隐蔽的方式去举债，为后来的地方债 务风险留下隐患。后者是指财政、银行、企业的关系。我国 财政和银、企体制改

13、革已经进行 20多年了，但到目前为止， 3者之间的关系也没有完全划分清楚。我国财政并非严格意 义上的公共财政，比如政府办企业，办银行等。从广义上讲， 国有企业、国有银行都是国家财政的一部分。故有人比喻 在中国，财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根 管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光工正因为三者关系难以梳理清楚，所以由现了国有企业傍着”国有银行，国有银行 靠着"国家财政的三角连环关系，最后 所有的风险都累积到财政身上。由于体制转轨时期，大多政治、经济、社会矛盾与风险都通过金融系统向财政领域集结，因此，金融风险财政 化模式的完善，除了要做一些技术性改进外，更重要的

14、是要 在政府职能转变、投融资体制改革、财政管理体制改革，以 及相关立法上下功夫。（一）进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在 债务风险的首要环节。政府和市场应是互补关系，而非相互替代的关系，因为二者都有失灵的时候。虽然经过20多年的改革，计划经济时代政府财政包打天下的做法有所改进，但政府现在的 许多工作作风仍带有浓厚的计划经济色彩，一些不应该有政 府介入的领域也由现了政府的身影，由此产生了许多不应有 的潜在债务。尤其是一些地方政府由于政绩”和形象”的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建设把 本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以划清政府与 市场边界是化解政府潜在债务首要的一

15、环。同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自 的责任，完善现行的分税制体制， 按照 级政权、一级事权、 一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一 的问题，以堵住地方政府因事权和财权不对称倒逼”中央财政的口子。（二）深化国企改革，理顺和规范银、企关系。我国财政风险主要来自于金融领域，而金融领域的风险又与国有企业经营业绩不佳有着十分密切的关系。由于我国金融资源有 60%集中于国有商业银行， 而国有商业 银行金融资源又有70%流向了国有企业。国有企业尽管占用了 70%左右的银行信贷资源， 但对GDP的贡献率不到40%, 对经济增长

16、的贡献率不到20%.所以国有企业整体效益不佳是导致金融财政风险的主要原因。深化国企改革，建立 产权 明晰、权责明确、政企分开、管理 科学”的现代企业制度是防范和化解金融财政风险的重头戏。要明确银、企关系，首先就是要明确银、企的产权关系，所以在深化国企改 革的同时，也要加快金融体制改革，改变单一的国有商业银 行产权制度，通过股份制改造，建立多元主体的现代商业银 行体系。加快有条件的国有商业银行上市步伐，并强化财政 作为由资人的监督作用。最后通过银、企改革，改变过去国有商业银行预算约束软化，国有企业过分依赖银行的 局面。（三）完善政府投融资体制，把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。随着国有

17、经济战略性调整，政府投资要从一般性竞争性领域退由，把有限的政 府财力投向公共物品和公共服务领域。同时，还要加强投资 决策的民主化，以杜绝政府投资决策的随意性和投资行为的 短期化。特别是对地方政府而言，如果投资行为不受约束， 其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情 况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束，因 此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急 迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解 决它们资金缺口问题，当然，还要做好相应的立法工作。（四）建立政府潜在债务监控体系，防范潜在债务向显性债 务的

18、转化。金融风险财政化模式其实质是对既存金融风险的事后认定，具有明显的被动性。长期以来，我国只统计政府的直 接显性债务，不考虑政府潜在债务，实际上是回避了潜在债 务所蕴藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的 不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认 定变成事前的监控。由于潜在债务的隐蔽性特征，所以统计起来非常困难，但通过建立适当的模型，来估计潜在 债务转化为显性债务的概率还是有可能的。而建立政府潜在 债务监控体系更重要的目的是在源头上减少潜在债务的诱 发因素，防范潜在债务向显性债务的转化。（五）构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险管理纳入法制 化轨道。通过立法，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道，是 我国财政管理体制改革所面临的一项新的课题。在我们构建的潜在债务管理法律框架中，至少要包括 两方面的 内容：一是通过潜在债务监控系统，对债务由现 异常情况的地方政府或金融机构发生预警信号，对由现债务 危机的地方财政和金融机构依法实施接管或限期整改；二是 当地方财政由现紧急情况时，从法律