安全生产许可制度与煤炭生产许可制度的关系与安全生产许可证管理制度

1、安全生产许可制度与煤炭生产许可制度的关系与安全生产许可证管理制度安全生产许可制度与煤炭生产许可制度的关系安全生产许可证条例确立的安全生产许可制度，是在原有的 相关法律制度及相关立法已经实施的条件下创制的。安全生产许可制 度与其他安全生产管理制度、安全生产许可证条例与相关法律、 法规，是国家安全生产法律制度和安全生产法律体系中有机结合的组 成部分，各有侧重又相互关联，虽无“法律冲突”，但有一个衔接协 调的问题。因此，了解并且正确处理安全生产许可制度与其他安全生 产管理制度的关系，处理好不同法律制度之间、不同立法之间的关系 和衔接的问题，有助于更好地贯彻实施安全生产许可证条例 。如何处理安全生产许

2、可制度与煤炭生产许可制度的关系及其法 律适用，是制定和实施安全生产许可证条例过程中必须解决的重 要问题。众所周知，我国是世界第一产煤和耗煤大国，煤炭是我国的 主要能源，长期占各类能源总量的 麻上，这个比重在未来几十年 内不会根本改变。二十世纪八十年代初期，为了调动中央与地方、 与个人的办矿积极性，国家实行了 “大、中、小并举”、“国家、> 个人一起上”的办矿方针，各种所有制的煤矿遍地“开花”，至九十 年代全国小煤矿总数超过 万余处。这些煤矿在提供充足的煤炭产 品、解决农民脱贫致富、发展地方经济等方面发挥了重要作用。但煤 炭产量过半的乡镇 煤矿、私营煤矿、个体采煤和国有煤矿矿办小 井等小煤

3、矿本身固有的缺陷、弊端逐渐暴露，集中表现在不具备基本 的安全生产条件、采用原始落后甚至野蛮的开采方法、安全技术装备 没有保证、存在大量不安全因素和生产安全事故隐患，加上宏观调控 和监督管理失控，全国的煤炭生产秩序十分混乱，各类生产安全事故 频繁发生。煤炭工业发展中存在的这些问题， 严重危及和阻碍了煤炭 工业的长远发展和 现代化建设事业的顺利进行。二十世纪九十年代中期以来， 、采取了一系列措施，着手 解决煤炭生产秩序混乱、安全生产状况不好的突出问题。一年月日 忠理签发第_号，发布了煤炭生产许可证管理办 法。这部行政法规确立了我国第一个也是迄今为止唯一的单矿种生 产许可制度。_年月日 届全国 委会

4、第二十一次会议审 议通过的_煤炭法，进一步确认并完善了煤炭生产许可制度。两 部法律、行政法规确立这项制度的初衷，是要以此规范煤炭生产秩序 和安全生产。但是，受当时历史条件的限制，煤炭法和煤炭生 产许可证管理办法没有能够实行明确的安全生产许可制度。譬如，煤炭生产许可证管理办法 第五条规定的取得煤炭生产许可证的十 项条件中，只有“（三）矿井生产系统符合国家规定的煤矿安全规程” 和“（九）由矿山建设工程安全设施竣工验收合格证明文件”两项条 件是明确的安全生产条件。煤炭法按照市场主体准入条件平等的 原则，将煤炭生产许可证管理办法对不同所有制煤矿分别规定条 件，改为统一规定各类煤矿应当具备的共同条件。

5、该法第二十三条规 定的取得煤炭生产许可证的八项生产条件和安全条件中，也只有“（二）矿井生产系统符合国家规定的煤矿安全规程”和“（七）又 竣工验收合格的保障煤矿安全生产的设施和环境保护设施”是安全 条件。可见煤炭法和煤炭生产许可证管理办法关于取得煤炭 生产许可证的条件中，只有少数几项属于安全条件，多数是生产条件。煤炭法和煤炭生产许可证管理办法授权煤炭管理部门负责煤 炭生产许可证颁发管理工作，其背景主要是为了加强煤炭行业管理，赋予煤炭管理部门必要的行业管理手段。当时的各级煤炭管理部门负 责行业管理但未完全实行政企分开， 既管生产又管安全。因为煤炭生 产许可主要是为解决小煤矿非法开办、乱采滥挖、严重

6、破坏煤炭资源 的问题而设定的，所以有关法律、行政法规对煤矿企业主要是规范其 生产条件，安全条件很少并且比较原则。煤炭生产许可制度实施十年 来，在建立正常的煤炭生产秩序、 规范煤炭安全生产等方面发挥了重 要作用。但是，目前全国的煤矿安全状况和监管体制已经发生较大变 化，由于两部法律、行政法规制定的年代较远，仅靠煤炭生产许可制 度已经难以解决当前煤矿企业安全生产准入方面存在的突出问题，难以适应市场经济体制对安全生产的新要求。因此，对煤矿企业的 安全生产监督管理也必须实行制度创新，在煤矿企业实施安全生产许 可制度。自_年 M 日国家煤矿安全监察局挂牌组建以来，国家已 经建立了专门负责煤矿安全监察和行

7、政执法的三级煤矿安全监察机 构，原国家煤炭工业局不复存在。 _年 M _屈全国人大批准了 _机构改革方案，撤销国家经济贸易委员会，将由其管理的国家煤 矿安全监察局改为直属机构。_将原由国家经贸委负责颁发管理 煤炭生产许可证和煤炭行业管理等职责划至新组建的国家发展与改 革委员会，而国家发改委的“三定方案”中却没有煤矿安全生产监督 管理的职责。国家考虑到煤炭生产许可制度及其规定的安全条件已经 不能满足严格安全生产准入的需要，应当加强对煤矿安全生产条件的 规范，强化煤矿安全监察机构的监督管理手段， 决定依法另设安全生 产许可制度。这就是说，对煤矿企业同时实行安全生产许可与煤炭生 产许可两种行政许可制

8、度是必要的，两者的目的一致，互为补充。为 了使两种行政许可制度有序衔接，安全生产许可证条例第七条第二款规定：“煤矿企业应当以矿（井）为单位，在申请领取煤炭生产 许可证前，依照本条例的规定取得安全生产许可证”。作为安全生产 许可制度与煤炭生产许可制度的衔接性规定，应当注意三个问题：一是将安全条件作为煤矿生产的前置条件，安全生产行政许可是 取得煤炭生产许可的前置性许可。依照矿产资源法与煤炭法 的有关规定，煤矿企业取得采矿许可证之后即可进行煤矿建设；煤矿建成投产前经煤炭管理部门验收合格并颁发煤炭生产许可证后，即可正式投产。煤炭生产许可证的许可事项是赋予煤矿从事煤炭生产活动 的权利，煤炭生产许可证是煤

9、矿取得生产资格的法定凭证。安全生产 许可证的许可事项是赋予煤矿保障安全生产的权利， 安全生产许可证 是煤矿取得安全资格的法定凭证。 两者许可的事项不同，被许可人获 得的权利不同。依照安全生产许可证条例的规定，煤矿企业进行 生产前，必须先取得安全生产许可证，才能取得煤炭生产许可证。对 不具备安全生产条件、未依法取得安全生产许可证的煤矿企业， 煤炭 管理部门不得颁发煤炭生产许可证，不得准其生产。二是明确了安全生产许可证与煤炭生产许可证的发证时序。 只对 煤矿企业设定了双重行政许可还不够， 必须明确两种许可证发证的程 序与时间的前后衔接。依照 安全生产许可证条例第七条第二款的 规定，安全生产许可证颁

10、发在先，煤炭生产许可证颁发在后，时序不 能颠倒。三是安全生产许可证与煤炭生产许可证的发证对象是一致的。煤炭生产许可证的发证对象既包括具有法人资格的煤矿企业，又包括煤矿企业所属的煤矿和矿井（即一矿一井一证）。煤矿的安全生产条件 与生产条件密切相关，必须将两者有机结合，做到两种行政许可制度 发证对象的统一。所以，安全生产许可证条例第七条第二款规定 煤矿企业及其所属矿井作为发证对象，都要依法申请领取安全生产许 可证。两种许可证发证对象的一致性，有利于煤矿安全监察机构和煤 炭管理部门密切配合，齐抓共管，依法建立稳定的煤炭安全生产秩序。安全生产许可证管理制度第一条为了严格规范我矿安全生产条件， 根据安全

11、生产许可证 条例和有关法律、行政法规，制定本制度。第二条必须依法取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证，不得从事生产活动。第三条应当建立、健全主要负责人、分管负责人、安全生产管理 人员、职能部门、岗位安全生产责任制。煤矿企业应当制定安全目标管理制度、 安全奖惩制度、安全技术 审批制度、事故隐患排查制度、安全检查制度、安全办公会议制度、 入井检身制度与出入井人员清点制度等安全生产规章制度；制定各工 种操作规程。第四条安全投入应当符合安全生产要求，按照有关规定提取安全 技术措施专项经费。第五条设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。第六条煤矿企业主要负责人和安全生产管理人员的安全生产知

12、识和管理能力应当经考核合格。第七条煤矿企业应当依法参加工伤保险，为从业人员缴纳工伤保 险费。第八条煤矿企业应当制定重大危险源检测、评估、监控措施和应 急预案。第九条煤矿应当开展隐蔽致灾因素普查工作。第十条煤矿企业应当制定事故应急救援预案，并按照规定设立矿 山救护队，配备救护装备。不具备单独设立矿山救护队条件的，应当与邻近的专业矿山救护 队签订救护协议。第十一条煤矿企业应当制定特种作业人员培训计划、从业人员培 训计划、职业危害防治计划。第十二条煤矿企业除应符合第六条至第十一条规定的条件外，还 必须符合下列条件：（一）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业 操作资格证书；（二）从业人

13、员依法进行安全生产教育和培训，并经考试合格 ；（三）制定职业危害防治措施、综合防尘措施，建立粉尘检测制度， 为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；（四）依法进行安全评价；（五）制定符合实际的矿井灾害预防和处理计划；（六）煤矿的安全设施、设备、工艺应当符合下列要求：1 .矿井至少有两个独立的能够行人并直达地面的安全出口， 安全 出口之间的距离不得小于 _米；井下每一个水平、每一个采区至少有 两个便于行人的安全出口，并与直达地面的安全出口相连接 ；采煤工 作面有两个畅通的安全出口，一个通到回风巷，另一个通到进风巷 ；2 .在用巷道净断面必须满足行人、运输、通风和设置安全生产设 施的

14、需要，其中：矿井主要运输巷、主要风巷的净高自轨面起不得低 于米，采区上、下山和平巷的净高不得低于 _米，回采工作面出 口米内巷道的净高不得低于_米；3 .每年进行瓦斯等级鉴定，有各煤层的自燃倾向性和煤尘爆炸性 鉴定结果；4 .具备完整的独立通风系统，矿井、采区和采掘工作面的供风能 力满足安全生产要求，矿井使用在地面的矿用主要通风机进行通 风，并有同等能力的备用主要通风机，生产水平和采区实行分区通风，掘进工作面使用专用局部通风机进行通风，矿井有反风设施5 .矿井装备瓦斯断电仪、风电瓦斯闭锁装置，实行瓦斯检查制度 和矿长、技术负责人瓦斯日报 签字制度，配备足够的专职瓦斯检 查员和瓦斯检测仪器，瓦斯检测仪器定期校验并由有资质的检测机构 鉴定；6.有防尘供水系统，地面和井下有排水系统，井上下配备必要的 消防器材，有水害威胁的有探放水设备；7,矿井由双回路电源线路供电，严禁由中性点直接接地的变压器 或发电机向井下直接供电，井下电气设备的选型符合防爆要求， 有接 地、过流、漏电保护装置，矿井掘进工作面的局部通风机采用专用变 压器、专用电缆、专用开关，实现风电、瓦斯电闭锁 ；8,矿井提升使用矿用提升绞车，且保险装置和深度指示器装设齐 全;立井升降人员使用罐笼或带乘人间的箕斗，并装设防坠装置，使 用检测合格的钢丝绳，带式输送机使用矿用阻燃胶带