公共服务均等化实现的税收政策调整概要

1、公共服务均等化实现的税收政策调整内容摘要： 我国贫困地区产业结构不合理，导致经济发展滞后，地方财政 收入水平低，地区宏观税负高与地方财政收入低的矛盾并存。推行基本公共服 务均等化财力弱、困难大，难以保障公共服务产品的正常供给。本文以贵州为 例，分析了其基本公共服务水平比较低的现状，认为进一步推进税制改革，实 现地区产业结构优化升级，提高经济自给率是贫困地区走出公共服务低水平困 境的长期战略选择。关键词： 贫困地区 公共服务 产业结构 税制改革贵州基本公共服务水平现状用居民实际享有的公共服务水平作为衡量指标，得出我国各地区教育、医 疗、交通设施以及社会保障等公共服务项目差异状况，由此可知贵州公共

2、服务 水平与全国相比差距很大。（一）教育发展相对滞后从义务教育普及率看，贵州中小学入学率分别达 到 98.3%和 98.7%，但是小学适龄儿童入学率低于全国 99.15%的水平，中小学 入学率离我国“普九”人口覆盖率达到 100%的要求还有一定差距。从生均预算 内教育事业费看， 2005 年全国小学为 1327.24 元，中学为 1498.25 元，而贵州 分别为 885.91 元和 1010.96 元，仅相当于全国平均水平的 66.7%和 67.5%. 全国 最高的上海是贵州的 9倍和 8.3 倍。（二）卫生医疗条件较差 2005 年全国平均每千人医生 1.52 人，贵州仅为 0.91 人；

3、全国平均每千人卫生技术人员 3.5 人，贵州仅为 1.98 人；全国每千 人医院、卫生院床位数 2.45 张，贵州仅为 1.50 张。贵州卫生机构人员数、卫 生机构数以及医疗机构床位数占全国同类指标的比重分别为1.75%、2.20%和1.84%，同期贵州人口占全国的比重为 3%，贵州卫生医疗条件三项指标都低于 人口指标，在全国所占份额很少。（三）社会基础设施和生产基础设施落后从城市公共基础设施水平看，贵 州与全国平均水平相比较还存在较大差距。用人均住宅建筑面积、城市用水普 及率、城市用气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均拥有道路面积、人均 公共绿地面积、每万人拥有公共厕所七项指标来衡量， 2

4、005 年贵州分别是全国 平均水平的 78.1%、97.0%、66.5%、70.2%、55.4%、67.4%、 68.8%，七项指标 均低于全国平均水平。（四）社会保障水平较低 2005 年贵州养老、失业和医疗三项保险参保人数 仅为 493.6 万人，占全省总人口的 13.2%；而全国三项保险参保人数为 41917.6 万人，占全国总人口的 32.1%.2005 年贵州参加养老、失业和医疗三项保险职工 人数占全国三项保险参保人数比重分别为 1.05%、 1.21%和 1.31%，三项保险的 参保人数比重均较大幅度地低于人口比重，贵州社会保障参保人数在全国所占 份额过低，覆盖范围十分有限。基本公

5、共服务水平的提高，要靠公共财政的财力支持。但是贫困地区捉襟 见肘的财政能力，难以支撑公共服务庞大的投资需求。在中央财力有限、转移 支付制度存在缺陷的状况下，等、靠、要终究不是真正解决问题的最佳办法。 产业结构不合理，经济发展滞后，是导致贫困地区基本公共服务水平存在较大 落差的根本原因。因此历练内功，优化地区产业结构，提高经济自给率是贫困 地区走出公共服务低水平困境的长期战略选择。产业结构不合理制约贫困地区基本公共服务水平均等化实现（一）导致公共服务产品供给难三大产业中生产总值比重结构不合理，导 致经济发展滞后，地方财政收入水平低，难以保障公共服务产品的正常供给。 经济发展一方面是GDP等经济总

6、量的不断增长；另一方面则是与总量增长相伴 随的产业结构不断由低级向高级的演进。世界经济发展进程显示，三次产业结 构的演进过程是产业结构升级、工业化加快的过程。从我国学者根据世界 100 多个国家的资料计算结果看，人均收入水平 600 美元时，世界各国国内生产总 值在第一、二、三产业的比重大致依次为 21.8 : 29.0 : 49.2 ;人均收入水平 1000美元时，该比重依次为 18.6 : 31.4 : 50.0.从GDF在三大产业中的分布 看，与上述指标相比，当前贵州经济结构矛盾突出，第一、二、三产业产值比 重不合理。 2005年，贵州三大产业比重为 18.6: 41.8: 39.6，同

7、期全国三大产 业结构比例为12.6 : 47.5 : 39.9，与全国平均水平相比，贵州 GDP第一产业比 重过大，第二产业比重明显过低，第三产业比重虽然与全国基本相当，但与世 界各国600美元时（2005年贵州全省人均GDP折算约合626美元）第三产业的 比重 49.2%相比低了近 10个百分点，差距仍然很大。 2005年二、三产业产值比 重合计全国平均为 87.4%，贵州为 81.4%，低了 6个百分点。有研究表明，二、 三产业产值比重高，对税收的贡献度大，第一产业产值再高也不能提供太多的 税收。另外，产业结构优化程度不够，导致经济发展水平滞后，进而导致地方 财政收支水平过低。2005年贵

8、州人均GDP505元，人均地方财政收入464.26 元，人均地方财政支出 1324.68 元，三项指标仅相当于全国平均水平的 36.0%、 19%和51%，在全国名列倒数第一、第三和第二，财政自给率仅为35%，财政支出 65%依赖中央财政转移支付。社会经济发展滞后，财政能力薄弱，地 方政府不得不以牺牲公共服务供给来应对财政困难局面。（二）造成税负高与收入低的矛盾产业结构不合理导致地区宏观税负高与 地方财政收入低的矛盾现象并存，推行基本公共服务均等化存在困难。1. 产业结构不合理导致宏观税负过重。世界银行 1 987年的一项调查资料显 示：一国宏观税负与该国人均 GDP呈正相关关系，人均GDP在

9、750美元以下的 国家，最佳税负水平为13流右；人均GDPS 750美元左右的国家，最佳税负水平为20流右；人均GDP在2000美元左右的国家，最佳税负水平为 23流 右；人均GDP在10000美元左右的国家，最佳税负水平为 30%-40%从世界各国 人均GDP与宏观税负水平的相关关系中可以看到这样一个趋势，即人均GDP越高，宏观税负水平也越高。而我国有些地区却呈反向变化，如人均GDP最低的贵州，宏观税负却相对最重。近年来，随着我国西部大开发和振兴东北经济计划的逐步推进和各项税收 优惠政策的实施，各地区税负横向相比均衡状况较过去有所改观，特别是东北 三省税负明显降低。虽然如此，但用上述世界银行

10、公布的指标来衡量，与经济 发展水平相比较，我国仍然存在较为严重的税负不公现象。 2 005年全国、西部 地区、东北三省、贵州人均 GDF按当年人民币兑美元汇率计算，分别为 1740美 元、1130美元、1792美元、626美元，而同期税收占GDF勺比重分别为16.9%、13.8%、13.0%、16.0%.全国人均GDF平均值是贵州的近3倍，而贵州税 负仅比全国平均水平低0.72个百分点；西部和东北三省人均 GDF平均值分别是 贵州的 1.8 倍和 2.8 倍，而贵州税负比西部和东北三省分别高出 2.2 和 3个百 分点。由于产业结构、税收结构的分布不同，各地区宏观税负也各不相同。贵 州地区受资

11、源条件和工业基础的制约，其产业结构基本上以第二产业中的重工 业为主，现行生产型增值税的实行无疑使贵州承受着较重的宏观税负。同时， 消费税的征收范围所覆盖的产业，如烟、酒行业主要集中在西部地区，税率较 高，客观上造成像贵州、云南这样一些地区宏观税负偏重，形成区域性税负不 平衡。2. 现行财政分配体制导致地方财政收入水平低。按常理而言，宏观税负较 重地区的地方财政收入会相应较充裕。然而，按现行财政分配体制，前述增值 税的 75%和消费税的全部属中央财政固定收入，须全数集中于中央。因此，形 成地区宏观税负重，而地方财政收入拮据、财政收支缺口大的反常现象。如前 所述， 2005年贵州人均地方财政收入仅

12、相当于全国平均水平的19%.而通过中央财政补助（包括税收返还）后，贵州财政支出状况并没有得到根本改观， 2005 年人均地方财政支出仅相当于全国平均水平的 51%.贵州无论是地方财政收入还 是地方财政支出都远远低于全国平均水平，财政困难现状客观上使贵州推行基 本公共服务均等化财力弱、困难大。贵州推行基本公共服务水平均等化的税改建议（一）研究消费型增值税尽快在贵州实施的具体方案继 2004年东北地区老 工业基地实行消费型增值税改革试点以后， 2007年增值税转型试点又扩大到中 部六省 26个城市六大行业，增值税转型在试点地区已经取得显著成效，促进了 试点地区产业结构的良性发展和经济水平的提升。丰

13、富的资源禀赋决定了贵州 要实现工业现代化必须依托资源发展重化工业。贵州是一个资源大省，但技术 水平落后，机器设备更新步伐较慢，企业缺乏竞争力，与国内其它省区特别是 东部相比，是一个弱势省份。增值税转型所涉及的主要是第二产业，实施增值 税转型，对第二产业中的采矿业、煤气电力、自来水生产以及制造业会产生重 要影响，资本有机构成高的行业获益明显，预期利润率会随之提高，会吸引大 量社会资金和民间投资流入，必将带动相关企业加速设备的升级换代。随着机器设备更新步伐的加快，第三产业中商贸业也会得到提升，从而促进贵州 三产的发展。（二）研究加快贵州第二产业发展的税收政策有研究表明，西部地区第三 产业增长比东部

14、发达地区更依赖于第二产业的发展。工业化是其它产业发展和 就业增长的根本，没有工业化的发展就不可能有第三产业稳定快速的增长，因 此不能忽视第二产业发展对第三产业的拉动作用。对第二产业中的劳动密集型 加工业、制造业、能延长产业链的产业应利用税收优惠政策，鼓励其加快发 展。比如利用优势资源进行深加工、延长产业链的煤、油化工、精细磷化工和 煤电铝、煤电磷联营体、减耗降污和环保产品等相关企业，在营业税、企业所 得税和资源税等方面给予一定时期的减免，加快第二产业发展，同时带动第三 产业发展。（三）研究加快贵州第三产业发展的税收政策贵州文化旅游资源非常丰 富，具有优良的资源环境、原生态的民族文化优势、鲜明的地方特色和强大的 个性魅力，比较优势明显。文化旅游产业具有资本循环周期短、投资效益好、 产业关联度高等特点，是最有希望率先实现跨越式发展的产业。据统计， 2005 年贵州文化产业占全省 GDP勺比重仅为1.5%，落后于全国2.15%的水平，更落 后于周边省区市 4%-5%的水平，以文化旅游产业为代表的第三产业比重太小。 通过合理的税收优惠政策，引导民间资金、外省资金、海外资金向第三产业投 资，利用税收优惠政策吸引相关产业的省外、境外高端人才，加快第