欧盟监管机制改革取得新进展

1、欧洲银行监管机制改革新进展2013 年 10 月 15 日，于卢森堡举行的欧盟财长会议正 式 通 过 了 欧 盟 的 单 一 监 管 机 制 ( Single Supervisory Mechanism ，简称“ SSM ”)计划，并经欧洲议会同意以法 规形式对外公布，进一步扫清了统一银行监管体系的法律障 碍，为建立欧盟内新的银行监管机制和框架迈出了重要一 步。预计单一银行监管机制将在 2014 年 11 月正式生效。一、相关背景近年来，欧洲银行危机和主权债务危机的恶性循环愈演 愈烈，导致系统性风险不断蔓延。除有欧元区机制设计先天 不足的原因外，一定程度上也暴露出欧洲在金融监管领域方 面存在的

2、监管规则不统一、监管手段相互割据、监管沟通不 畅、风险处置机制难以有效执行等问题。为加强系统性风险 的监管和防范，防止危机进一步升级，巩固并推动欧洲一体 化进程，欧盟委员会在强化原有货币联盟的基础上，逐步推 进财政联盟和银行联盟的建立(货币联盟、财政联盟与银行 联盟并称为欧盟一体化的“三大联盟” )。2011 年 1 月，新的欧盟金融监管体系正式建立。为加 强宏观层面对系统性风险的管理，欧洲系统性风险委员会 (ESRB)负责对整个金融体系风险进行宏观审慎监管指导，并对欧洲经济中的各种风险提出预警和风险处置方案。为解决 微观层面跨境监管协调问题，欧盟成立了三个金融监管政策 指导与协调机构，分别是

3、欧洲银行管理局 (EBA)、欧洲证券 和 市 场 管 理 局 (ESMA) 以 及 欧 洲 保 险 和 养 老 金 管 理 局 (EIOPA) 。为进一步推进欧盟金融监管体系整合，构建一体化的金 融监管框架，维护欧洲金融稳定， 2012 年底，欧盟委员会 提出了新的改革路线图，拟在欧洲央行、欧洲银行管理局和 各国监管当局现有架构的基础上建立欧洲银行联盟 ( Banking Union )。其核心是两大方面： 一是 建立欧元区 统一的银行监管机制，赋予欧洲中央银行对欧元区所有银行 的日常监管职责； 二是 建立统一的处置与救助机制( Single Resolution Mechanism，简称“

4、SRM ”)，包括建立一个欧元区统一的恢复与处置计划和存款保险制度，并设立共同的 救助基金， 以确保问题银行有序退出。 随着近期法规的出台， 欧盟单一监管机制正式确立。它授予欧洲央行履行对欧元区信贷机构的审慎监管权力，同时也是迈向银行联盟的第一二、欧洲单一监管机制的特征根据新出台的法规，单一监管机制具备以下几个特征： 一是监管中心化。 欧洲央行将成为银行监管强有力的决 策中心，以维护监管的统一性，避免重复监管。所有在欧元 区成立的银行都将被纳入单一监管机制。系统重要性银行将 由欧洲央行直接监管；规模较小的银行以及其他地区在欧洲 设立的分支机构，将由各成员国的监管机构进行监管，但欧 洲央行仍有权

5、随时对任何银行机构实施直接监管。为确保单 一监管机制的平稳运行，欧洲央行需制定相应的指导原则， 并有权对成员国监管当局进行监督。二是欧洲央行扩权。 单一监管机制以欧洲央行为核心， 拥有微观和宏观审慎监管的一揽子权力，涵盖对信贷机构审 慎监管的所有关键职责。将宏观审慎监管权力纳入其中是关 键。三是非欧元区的欧盟成员国监管当局可自愿加入到单 一监管机制中来。 单一监管机制将扩展至所有的欧盟成员 国。如果非欧元区成员国决定加入该机制，可以在其监管当 局和欧洲央行之间建立密切的合作机制，遵从欧洲央行的决 策，并共同承担监管职责。三、欧洲央行的具体职责从具体的监管范围来看，欧洲央行将对欧元区内资产总 额

6、超过 300 亿欧元，或资产超过其母国国内生产总值 20% 的大型银行，或已经获得政府救助的银行进行直接的并表监 管。目前该类银行有 130 家，约占欧洲银行业总资产的 85% 。 每个成员国将至少有 3 家在该国最具系统重要性的银行受到 欧洲央行的直接监管。欧洲央行在具体履行监管职责方面的几个要点： 一是强调监管相对于货币政策的独立性。 单一监管机制 成立后，欧洲央行将同时承担欧元区货币政策制定与银行监 管的双重职责。为确保银行监管职能的独立性，欧洲央行在 内部治理架构、财务预算及人力资源等方面均作了特殊安 排。在内部架构上，欧洲央行专门设立了监管委员会 （ Supervisory Boar

7、d ），成员包括：1 位主席（任期五年，不能连任） ；1 位副主席 （从欧洲央行执行委员会中选 1 人担任）；4 位来自欧洲央行内部的代表 （不能同时参与货币政 策事务）；欧元区各国监管当局各 1 位代表。此外，根据监管政策独立于货币政策的要求，欧洲央行 履行监管职责后，银行监管和货币政策的预算、人员和工作 流程都是相互独立的。二是与欧洲银行管理局的关系。 根据新法规的要求，总 部设在伦敦的欧洲银行管理局主要负责起草单一监管机制 的规则手册( Single Rulebook )以及欧盟范围的银行监管 标准和指引，而欧洲央行将按照规则手册的要求实施单一监 管机制。未来两大机构间的协调推进将是使单

8、一监管机制有 效运行的关键。三是与欧洲各国监管当局的关系。 欧元区成员国监管当 局将依法自动受到单一监管机制的管辖。各成员国监管机构 应协助欧洲央行执行监管职责，包括进行非现场监测及现场 检查等。而对于自愿加入该机制的非欧元区成员国，其监管 当局与欧洲央行之间可通过建立密切的合作机制来共同承 担监管职责。四是承担的具体监管职责。 在单一监管机制下，欧洲央 行主要担负对银行市场准入、日常监管及监管处罚方面的职 责。在市场准入方面，在成员国区域内设立银行需由成员国 监管当局初审，并转报欧洲央行，欧洲央行对此有否决权。 在日常监管方面，欧洲央行的职责主要包括确保银行遵守最 低资本要求、杠杆率、流动性

9、和拨备等规定；限制银行业务 及风险承担；限制分红和高管薪酬；对银行额外的披露要求 及撤换不称职高管等。在监管处罚方面，单一监管机制允许 欧洲央行对违反规定的银行采取行政处罚，罚金相当于银行 当年利润 2 倍或总营业额 10% 。四、前景展望单一监管机制的确立，有利于强化欧洲审慎监管，有效 降低系统性金融风险。它将银行监管从国家层面上升到欧洲 层面，有助于协调各国监管行为，提高监管质量和监管一致 性,减少多重监管， 有效追踪系统风险来源， 为整个欧盟区在 监管实践方面创造公平竞争的环境。 同时， 单一监管机制也 体现了欧洲一体化的内在要求 ,单一监管机制可确保欧洲境 内实施统一规则，克服国家偏见

10、，有助于改善欧洲金融市场 分崩离析的现状。但同时也应该看到，无论单一监管机制还是单一处置机 制，真正建立起来并非易事。 一方面， 如何处理好银行业联 盟中机构之间的相互关系至关重要。银行业联盟成立后，欧 洲央行如何与欧洲银行管理局合作、两者权力如何协调、职 责冲突如何解决等还悬而未决。在监管权力上交欧洲央行 后，在自身权利受损的情况下，各国原有监管机构能否与欧 洲央行合理分工、有效配合也实难保证。可以预见，未来欧 盟各机构之间、欧盟各国之间在金融监管职责的重新划分中 将面临更多的挑战。 另一方面， 有关问题银行处置和救助机 制的设计和筹资细节仍在争论之中。 2013 年 7 月，欧盟委 员会就单一处置机制发布了草案，单一处置机制拟由一个处 置委员会和一个处置基金构成。处置委员会由欧洲央行、欧 盟委员会和成员国处置当局代表组成，处置基金将由欧元区 内 6400 家银行共同出资建立。但此方案遭到德国的强烈反 对，为这一方案的前景蒙上阴影。欧委会主席巴罗佐表示， 如果缺乏救助管理机构，新的银行业单一监管机制就无法有 效实施。目