应急预案体系建设的几点思考

1、应急预案体系建设的几点思考应急预案是针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为 保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损 失而预先制定应急预案、企事业单位应急预案以及重大活动 应急预案等。一、我国应急预案体系建设存在的主要问题 衡量应急预案体系建设水平的标准有四个，即：全（覆 盖全面）、细（可操作性） 、练（经过演练） 、改（经常更新） 。 一个应急预案体系如果能全面体现全、细、练和改着四个方 面，就能切实发挥在应对重大突发事件中应发挥的提供应对 指南的作用。仔细研究我国目前现有的应急预案体系，不难 发现，并没有完全体现这几个方面。具体来说，存在以下几 个方面的问题： 的有关计划或方案

2、其目的是解决 "突发事件事 前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、 用什么资源做 "的问题。 应急预案体系包括总体应急预案、 专 项应急预案、部门（一）应急预案编制的主要依据缺乏科学性 预案编制工作是应急救援工作的前提和基础，一旦发生 事故，及时启动应急预案，实施有序、科学、有效的救援， 可以将事故控制在最小范围之内，把损失降到最低。我国应 急预案制定的主要依据并非建立在结合实际的风险评估基 础之上，其内容往往直接来源于法律法规和上级文件，编制 者往往只满足于对上述内容的简单梳理、排列组合甚至重 复、抄袭，而缺少对时间经验与教训的总结提炼，以及与同 类预案的

3、比对，更谈不上通过实战演练实现预案的循环更 新，从而使应急预案丧失了作为一种具体工作方案应当具备 的可操作性。（二）应急预案的内容规定比较粗略 一个完备的应急预案，应当详细规范以下四个方面的主 要内容：一是明确问题及等级；二是确定目标和任务；三是 做好方案的执行规划；四是做好各种预算等。我国的应急预 案，在 "确定问题及等级 " 方面都做了较为详细的规定；在 确定目标和任务 " 方面，总体目标规定较为详细， 而对于细化 目标领域和关键目标领域的规定就显得较为粗糙，甚至有些 预案干脆没有规定。绝大多数预案规定了 " 执行方案 "，但并 不是可供选

4、择的 "多种 "执行方案； 在"方案的执行规划 "方面， 并未明确规定执行计划的具体方法或方法体系； 在" 做好各种 预算 "方面，虽然也做了一些规定，但不够细化，不够具体。（三）应急预案的可操作性较差 应急预案作为应对可能发生的突发事件的计划或方案， 其最大的特点在于可操作性。纵观我国现有的应急预案，因 其制定的主要依据并非建立在结合实际的风险评估基础之 上，而是主要依据有关法律的规定和政府文件，绝大多数的 预案内容只是对上述内容的简单梳理、排列组合甚至重复、 抄袭，因而预案的针对性、可操作性较差。（四）应急预案内容更新缓慢预案 &

5、quot; 。应急预案是为了控制突发事件的发生和扩大而制 定的，应根据实践和演练的成果以及经济社会发展状况及各 单位具体情况的变化，及时调整、修订预案内容，以使其更 加具有指导性、针对性、实效性。许多的应急预案自制定出 来就被束之高阁，更谈不上更新。有的单位对应急预案进行 了更新， 但仅仅是基于上级的行政命令， 而并非情境的变化。 有的应急预案有更新，但仅仅是偶尔有所更新，总体上更新 比较还比较缓慢。二、加快完善我国应急预案体系建设的几点思考 建立健全应急预案体系的主要目的，不仅在于发生突发 事件时启动预案予以处置，更重要的是未雨绸缪，平时根据 预案有关预防、应急准备等方面的规定，采取有效的防

6、范措 施、做好应对可能发生的突发事件的各种准备工作，做到有 备无患，防患于未然，尽量及时化解可能导致发生突发事件 的风险隐患，最大限度地避免、减少突发事件的发生，而当 不可避免的突发事件发生后，尽最大可能减少人员伤亡和财 产损失。因此，加快完善预案体系，提高预案质量就显得尤 为重要和紧迫。（一）确立制定和完善应急预案体系的原则 目前，在制订和完善应急预案体系时， 应注意以下原则： （1）风险评估先行的原则。突发事件风险评估是消除和防 范各类突发事件发生的根本；是有效利用资源、有的放矢进 行安全保障工作的前提。构建突发事件风险评估体系主要包 括成立风险评估专家组、制定保障措施、制定预案、定期演

7、练等四个环节。通过风险评估体系保证应急预案的针对性和 可操作性， 避免预案流于形式化或格式化， 确保预案的质量。 （2）突出地方特色的原则。地方政府制定应急预案，必须 审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济社会发展等 实际情况， 分析总结以往突发事件发生的原因、 背景和趋势， 发现潜在隐患，科学预测可能产生的突发公共事件。（二）细化应急预案内容 针对应急预案内容粗略的情况，应从以下几个方面进一 步细化：（1）应确定问题及等级。应急预案不能设定某突发 事件在何时、何地发生，但预案可以假设某一类型的突发事 件的发生，并对这一突发事件进行等级设定。只有这样，应 急预案的制定工作才能继续开展。 （

8、2 ）应确定目标和任务。 根据已经设定的某一等级的 "问题 "的处理确定相应的目标和 任务。 主要包括： 处理的总体目标。 总体目标下的细化目标， 细化目标的领域确定，关键目标机领域的确定，可供选择的 多种执行方案， 选择与确定目标， 规定预达到的效果等。 （ 3） 应制定方案的执行规划。这包括制定实现目标的一系列行 为，制定纪律、法令，以确保目标的实施等。实现目标的一系列行为包括：明确参与部门的目标（任务分解） 、职能及 其性质范围，明确执行计划的具体方法或方法体系等。（ 4）应做好各种预算。包括该等级的突发事件应急处理的内容 （包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配

9、与调动， 该等级的突发事件处理过程中，特别是现场部门可能动用的 物资装备，计算每一行动需要的时间及完成目标所需要的时 间总量，突发事件发生后各项重建工作大概所需要的资金 等。（三）通过多种方式进行应急预案演练 应急预案的演练是应急准备的一个重要环节，相关法律 法规和应急预案对预案的演练都有明确的要求。应急预案的 演练包括桌面演练、功能演练和全面演练。我们平时所进行 的预案演练主要是指全面演练，即是针对某类事件发生而开 展的整个预案演练。通过演练，可以发现应急预案存在的问 题，检查预案的可行性和应急反应的准备情况，进一步完善 应急运行工作机制，提高应急反应能力。应急预案的全面演 练需要投入很大人

10、力、物力和财力。针对我国很多地方应急 财政经费紧张的实际状况，在对预案进行全面演练的同时， 为减少应急演练支出，提高应急演练的效果，对重大突发事 件的预案进行演练可采取桌面演练、功能演练方式进行。桌面演练是指相关应急单位的代表和关键岗位的人员， 按照应急预案的运作程序讨论紧急情况时应采取的行动计 划。桌面演练一般在会议室进行，通过讨论，解决应急预案 存在的问题，锻炼应急管理人员解决问题的能力。桌面演练 主要解决各部门的协调行动，检查各单位的应急准备情况。 通过演练，评估预案存在的问题，提出改进的措施和建议。 桌面演练结束后提出书面报告，根据报告中的改进意见，要 对应急预案进行修订完善。桌面演练的成本低，通常也为功 能演练和全面演练做准备。功能演练是指针对应急预案中的某项应急响应功能或 其中某些保障功能进行的