第十四章行政诉讼程序规则

1、 马立群 行政法与行政诉讼法学行政法与行政诉讼法学 第十四章第十四章 行政诉讼程序规则行政诉讼程序规则 法律硕士诉中国政法大学案法律硕士诉中国政法大学案 2010年9月6日，中国政法大学发布2011年硕士研究生招生简章，规定新入学的一年级研究生，成绩优秀的（实际操作中约占70%）可以享受新生奖学金，二年级、三年级时根据前一年的在校综合表现，评定当年的奖学金，即优秀学生奖学金。其中对新生奖学金表述为，“2010年新生奖学金金额为人民币9000元，2011年新生奖学金金额待定”。 多位学生称，在报考时他们都理解为，2011年的新生奖学金应该和2010年一致，或者差别不大。2011年5月30日，中国

2、政法大学在新生报到通知中告知考生，新生奖学金由去年的9000元下调到2000元。 今年1月，校方又出台新的优秀学生奖学金管理办法，一、二、三等奖奖励金额分别为9000元、5000元、2000元，总获奖比例不超过24%。而2010级学生的奖学金分12000元和9000元两档，覆盖率为70%。 2012年9月和11月，中国政法大学两次组织座谈会，听取学生意见。n中国政法大学78位2011级法律硕士生集体向法院提起诉讼，称校方招生简章中未公布奖学金具体政策的行为违法，并要求补发之前的奖学金。昌平区人民法院以中国政法大学并非行政机关、不适用行政诉讼主体为由没有立案。校方回应称，学生们的奖学金降低是由于

3、教育部拨款取消。n据学生们介绍，在11月1日的座谈中，校领导解释，奖学金减少是由于教育部组织部属高校开会，取消了2010年和2011年专业学位研究生拨款，2012年又恢复拨款。校领导称，会向学生出示教育部关于取消拨款的文件，或提供当时的会议记录等相关依据。同时强调，虽然2010年取消拨款，但学校坚持原来的奖学金比例，2011年，学校已难以负担。n学生们表示，时至今日，仍未拿到校方承诺出示的相关依据。经协商，学生们决定通过法律途径维护权益。 n 2012年12月12日，6位学生代表带着78份起诉书前往昌平区人民法院。在起诉书中，他们要求法院依法确认学校2011年研究生招生简章未公布奖学金具体政策

4、的行为违法，并依照不低于2010级法律硕士生的标准补发2011级的新生奖学金和优秀学生奖学金。n 学生们提起的是行政诉讼，他们解释，行政诉讼是为了让学校举证，“否则打民事官司的话，我们举证不了”。然而，昌平法院相关工作人员当场拒绝学生的立案申请，理由是中国政法大学是事业单位，不具备行政主体资格。n 学生代表介绍，高校作为行政诉讼主体有例可循，北大和北京科技大学都曾被学生提起行政诉讼并被法院立案，中国政法大学作为国家出资的事业单位，有制作和发布招生简章的行政权力，并能独立承担责任，具备行政诉讼主体的资格。第一节第一节 起诉与受理起诉与受理n一、起诉的概念n司法权是被动性权力，没有起诉就没有司法程

5、序的运作，没有司法权的行使，没有判决，没有纠纷解决，没有权益保护。n起诉：公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法请求人民法院行政审判权，审查行政行为的合法性并予以救济的诉讼行为。n起诉行为需要条件吗？ 起诉的概念起诉的概念起诉是原告行使起诉权的单方诉讼行为起诉是原告行使起诉权的单方诉讼行为 （1）直接向人民法院起诉）直接向人民法院起诉 两种类型两种类型 （2）经复议后向人民法院起诉）经复议后向人民法院起诉 返返回回 二、起诉的条件n中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法 第二条第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，

6、有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第四十九条第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。n原告适格原告适格q原告是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。（相对人、法律上的利害关系）n有明确的被告有明确的被告q被告必须是作出行政行为的行政主体。（行为、主体）n有具体的诉讼请求和事实根据有具体的诉讼请求和事实根据q原告提供事实根据是为了证明存在行政争议，而不是要求原告提

7、供证据证明行政行为违法。n属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。n不违反复议前置规则；不违反复议前置规则；n不超过起诉期限。不超过起诉期限。原告资格原告资格被告资格被告资格诉讼内容诉讼内容主管与管辖主管与管辖三、行政复议与诉讼关系整理应注意的三种特殊情形：（1）当事人既提起诉讼又申请复议的处理（2）当事人在复议期间提起诉讼的处理（3）当事人在复议期间撤回复议申请的司法解释第34条、行政诉讼法第44条 三、行政复议与诉讼关系整理行政诉讼法第37条n1. 复议选择型复议选择型n复议与诉讼衔接关系的原则。凡是属于复议范围又属于行政诉讼受案范围的案件，而法律

8、、法规没有明确规定属于其他类型的，均应认为属于此种。n2.复议选择兼终局型复议选择兼终局型n在复议和诉讼之间自由选择，但选择复议后不得提起诉讼。包括：中国公民出境入境管理法、外国人出境入境管理法。 n中国公民出境入境管理法第十五条受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。 3.3.复议前置型复议前置型行政复议法第三十条第一款:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先

9、申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。海关法第六十四条：纳税义务人同海关纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。 n4.复议后选择裁决终局型复议后选择裁决终局型n行政复议法第十四条。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。 n5.复议终局型复议终局型行政复议法第三十条第二款。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民

10、政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 四、起诉期限四、起诉期限n（一）起诉期限的范围n1.直接起诉的案件q起诉人应当自知道或者应当知道行政行为（内容或诉权）之日起6个月内提出。（诉讼法第46条）n2.经过复议的案件q公民、法人或者其他组织不服复议决定起诉的，可以在收到复议决定书之日起15日内提起行政诉讼。（诉讼法第45条）n3. 3. 复议不作为复议不作为 复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起复议期满

11、之日起15日日内向人民法院提起诉讼。内向人民法院提起诉讼。（行政诉讼法第（行政诉讼法第45条）条）n4.未告知诉权或起诉期限n行政机关作出行政行为包括复议决定时，行政机关作出行政行为包括复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过之日起最长不得超过2 2年。年。n（司法解释第41条）n5.不知道具体行政行为内容n公民、法人或

12、者其他组织不知道行政机关公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。但是，对涉及不动产的行政行为从作算。但是，对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过出之日起超过2020年，对其他行政行为从作年，对其他行政行为从作出之日起超过出之日起超过5 5年提起诉讼的，人民法院不年提起诉讼的，人民法院不予受理予受理。（司法解释第42条、行政诉讼法第46条）（二）起诉期限的扣除和延长n起诉期限的扣除：起诉期限的扣除：n行政诉讼法第48条第1款：“公民、法人或者其他组织因不

13、可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”起诉期限的延长：起诉期限的延长：行政诉讼法第48条第2款：“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”要延长起诉期限必须符合以下三个条件：（1）起诉期限耽误的原因是不可抗力或者其他不属于其自身的原因以外的其他特殊情况。（2）当事人申请延长期限，应当在障碍消除后10日内提出，超过10日，就丧失了申请延长起诉期限的权利。（3）当事人申请延长法定的起诉期限，是否准许，由人民法院决定。 不作为的行政案件不作为的行政案件n履行职责的期限

14、有规定的，起诉期限从规定的履行期限届满后起算；n履行职责的期限没有规定的，起诉期限从行政主体接到申请之日起日届满后起算；（司法解释39条）n公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受上述规定的限制。 原告刘可聚于1991年12月申请了四间房屋宅基地，被告青岛市崂山区国土资源分局（原青岛市崂山区土地管理局）为其进行了土地原始登记，权利人为刘可聚。1995年被告未履行合法变更程序，就擅自将土地登记档案中的“刘可聚”涂改成“刘学山”，并呈报崂山区人民政府为刘学山发放了土地使用证。1999年在另一民事个案中，原告知道了权利人为刘学山

15、的土地证。2006年5月，在另一行政个案中，原告知道了被告涂改土地原始档案中“刘可聚”名字的事实。 2008年3月27日，原告起诉被告涂改档案的行政行为违法，崂山区法院立案受理。问题：问题：本案是否超过行政诉讼时效？解析：解析：原告不知被告行政行为的内容。被告在涂改土地原始登记时，因为原告只是与其具体行政行为有利害关系的人而不是行政相对人，被告在作出行政行为时，既未告知当事人诉权和起诉期限，也未告知当事人具体行政行为内容。至于原告于1999年就知道刘学山从被告处获得个人名下的土地使用证，是原告获得的，并不能免除被告告知的法定义务（法律规定原告应亲自到场变更），更何况原告知道是土地证的内容，并不

16、清楚涂改名字这一事实内容，真实了解涂改事实的时间是2006年5月，截止原告起诉并未超过两年的诉讼时效。 本案涉及不动产。本案涉及不动产。根据解释第四十二条规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的，起诉期限从作出行政行为之日起最长不得超过年。 五、受理五、受理1.审查机构 最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定第五条规定：人民法院实行立案与审判分开的原则。 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称行政诉讼法若干问题的解释）第32条规定，人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审

17、查。 2.受理的决定期限n 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接

18、负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（行诉法51条）n受诉人民法院在既不立案，又不作出裁定的受诉人民法院在既不立案，又不作出裁定的 （行诉法52条） ：人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。n3. 审查决定n（1）受理n（2）告知当事人补正司法解释第32条第3款；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。 n（3）裁定不予受理 裁定不予受理，收到裁定书之日起10日内向上级法院起诉。第二节第二节 第一审程序审理与判决第一审程序审理与判决n

19、一、审理n(一)庭审前的准备n1.送达诉讼文书n5日内被告15日内答辩状5日内发送原告n2.组成合议庭n人民法院审理行政案件一律实行合议制，合议庭是实现合议制审判制度的基本组织形式。合议庭有两种组织形式：由审判员组成合议庭；由审判员与陪审员组成合议庭。（行政诉讼法第68条）n3.审查诉讼材料和调取证据n4.更换和追加诉讼当事人n5.其他准备工作n2.开庭审理n在行政诉讼的第一审程序中，人民法院不得进行书面审理，应当一律实行开庭审理。（行政诉讼法第54条）n人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。(行政诉讼法第60条)。n二

20、、庭审程序n（一）开庭前准备阶段n（二）庭审准备阶段n（三）法庭调查阶段n（四）法庭辩论阶段n（五）合议庭评议阶段n（六）公开宣判阶段n（七）闭庭n四、审理期限n人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。（行政诉讼法第81条）n五、审理中的相关重要问题n1.撤诉制度撤诉制度 （1）申请撤诉n 行政诉讼法第六十二条行政诉讼法第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 n最高人民法院关于行政

21、撤诉若干问题的规定n第三十六条人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。 （2）按撤诉处理n行政诉讼法第五十八条行政诉讼法第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。n行政诉讼撤诉考行政诉讼撤诉考，何海波，何海波 ，中外法学中外法学2001年第年第2期。期。 2011行政诉讼统计数据行政诉讼统计数据n 2011年，全国人民法院一审行政案件收案总量为136353件，仅占所有案件的1.80。n判决结案方式中，9.82维持，5.09撤销，47.

22、95原告撤诉，8.82驳回原告诉讼请求，6.49裁定驳回起诉，1.57履行法定职责，1.15确认违法或无效，0.14行政赔偿。n五、审理中的相关重要问题n2.审案依据n第六十三条第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。n五、审理中的相关重要问题n3.被告行为的限制（1）取证限制 （行政诉讼法第35条）n 第三十三条第三十三条 在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。（2）被撤销行

23、为的限制（行政诉讼法第71条） 第七十一条第七十一条人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。 n司法解释第五十四条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第(二)项、第五十五条的规

24、定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。注：该条文与新法不一致n（3）提交证据时限限制n证据规定第一条 根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。

25、逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。n注：该条文与新法不一致n第二条 原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。第三条 根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。 n第九条 根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。n注：该条文与新法不一致n4.被告在一审期间改变具体行政行为n司法解释第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行

26、政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。n注：该条文与新法不一致 n5.审理期限 n第八十一条第八十一条人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。 第三节第三节 行政诉讼的第二审程序行政诉讼的第二审程序一、上诉的提起与受理（一）上诉的提起： 判决15日，裁定10日 二、上诉案件的

27、审理（一）审理方式 行政诉讼法第八十六条第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。（二）审判组织 （人民法院组织法） 人民法院审理行政诉讼的上诉案件，只能由审判人员组成合议庭，合议庭成员中不得有陪审员（三）审理对象：全面审查原则 行政诉讼法第八十七条第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。（四）审理期限：收到上诉状之日起3个月内第四节第四节 行政诉讼审判监督程序行政诉讼审判监督程序行政诉讼法行政诉讼法第第90-93条条又称为

28、再审程序，是指人民法院自行发现已又称为再审程序，是指人民法院自行发现已经发生法律效力的判决或裁定违反法律、法规的规定，或者经发生法律效力的判决或裁定违反法律、法规的规定，或者根据人民检察院的抗诉，而依法对案件再次进行审理的程序。根据人民检察院的抗诉，而依法对案件再次进行审理的程序。n并不是每个行政案件都必须经过审判监督程序，只有判决或并不是每个行政案件都必须经过审判监督程序，只有判决或裁定已经发生法律效力又确有错误的案件，才能适用这一程裁定已经发生法律效力又确有错误的案件，才能适用这一程序。因此，审判监督程序是行政诉讼中的一种特别程序。这序。因此，审判监督程序是行政诉讼中的一种特别程序。这里所指的里所指的“已经发生法律效力的判决或裁定已经发生法律效力的判决或裁定”是指：是指：q（1 1）已经超过法定期间，当事人没有上诉的判决、）已经超过法定期间，当事人没有上诉的判决、裁定。裁定。q（2 2）人民法院终审的判决、裁