内部控制体系在国有企业的构建与应用研究

1、    内部控制体系在国有企业的构建与应用研究    赵海芳摘 要 国有企业掌握着国民经济的命脉，关系着经济发展的成败兴衰。因此，国有企业内部控制构建与有效运行影响着国家经济发展前景。目前，我国注重企业内部控制建设，发布实施了若干内部控制规范。但我国国有企业内部控制建设与发达国家建设水平相比仍存在着一定差距。本文基于对国有企业特征、性质的研究，重点指出我国国有企业内部控制的现状和存在的问题，认真剖析了形成这些问题的原因，有针对性地提出了一些创新的方法和对策。关键词 国有企业 内部控制 应用现状 问题 对策自20世纪90年代以来，我国国有企业改革经历机制转

2、换、政企分开、制度创新等改革后，国有企业改革已经取得初步成效。如何实现国有企业产权结构多元化，完善国有企业公司治理结构，增强大中型国有企业的活力和竞争力，是当前深化国有企业改革的重点。内部控制作为现代企业管理的重要手段，在国有企业机制改革、战略调整中发挥了重要作用。因此，如何建立一套科学、适用的国有企业内部控制系统并有效运行已成为学术界和企业界迫切需要解决的问题。一、我国国有企业内部控制的应用现状（一）产权链条逐步建立并趋于合理近几年，国有企业的公司治理结构逐步完善，管理水平普遍提升。部分国有企业通过对以往乱投资、层级多和以个人持股缺乏完备的法律手续等历史遗留问题的清理，逐步明晰和理顺了企业的

3、产权关系，并充分利用法律、法规，建立起较为清晰与合理的产权链条。（二）投资决策和管理逐步规范许多国有企业逐步将企业的重大投资项目决策权集中到总部统一管理，或根据过往业绩采取分级授权管理制度；部分大型跨国企业基本建立了境外企业投资专项管理制度，明确了投资项目决策与管理的调查研究、立项、可行性分析、报批、实施决策、事后评估等一系列流程环节。（三）财务管理、资金使用呈现电子化、集中化在企业人员管理方面，部分企业建立起了关键岗位的委派制度，定期述职、工作汇报制度和考核制度等。多数企业将信息化技术应用到财务管理中，有效提升了管理成效。集团化的国有企业更倾向于集中管理资金，便于提升集团内部资金使用效果，提

4、高资金机会成本。（四）审计监督作用强化在审计监督方面，成立审计委员会，设立专职内部审计机构，配备一定数量的内审人员，对企业进行常态化的监督。审计的范围从传统的财务审计向风险导向的管理控制审计转变，审计监督从事后向事前预防，事中、事后监督并重转变。通过定期监督和不定期重点抽查，促进企业依法治企、合规经营。（五）风险防范水平不断提高在风险管理方面，部分国有企业成立专门的风险管理部门，设立风险管理委员会，建立客户资信管理程序和交易审批程序。对企业风险高的岗位，设置风险管理员。严格控制企业的债务风险，建立企业债务管理办法、控制授信额度，通过制度加强对企业存货和应收账款的管理。二、国有企业内部控制构建与

5、应用存在的主要问题我国企业的内部控制系统构建起步较晚，经过十几年的发展，虽有一定的成绩，但与发达国家相比仍有明显的差距。从根本上看，产权界定不清，产权结构不合理；从宏观和监管的角度来看，我国还没有建立起完整、统一的内部控制标准和规制机制；从微观的角度来看，企业治理结构不完善，内部人控制现象严重，企业管理水平较低，管理控制意识较差，控制程序和制度流于形式，内部控制没有实际的发挥作用。造成国有企业内部控制现状的具体问题分析如下：（一）国有的产权结构决定了内部控制难以建立严格的内部控制可以改变集体非理性的现象。但我国国有企业难以建立严格的内部控制制度，内部控制处于低水平状态，这种情况的出现与国有的产

6、权结构是分不开的。在国有的产权结构下，所有者缺位问题严重，很难找到完善的董事会制度，内部控制核心在经营者，国有企业的产权结构不利于严格内部控制的建立和执行，主要是因为：一是经营者的代理人收入与企业的经营成果相关程度偏低，他们没有动力建立严格的内部控制，更乐于拥有的权力为自己谋利；二是国有企业承担更多的社会责任，不能单纯用企业的经营状况来衡量企业的发展情况。因此，经营者可以更容易推卸亏损、破产责任，没有压力建立严格的内部控制；三是员工没有可置信解雇威胁，没有动力接受严格的内部控制，内部控制的执行难以顺利进行。（二）控制环境不完善，没有制定统一的内部控制标准当前，我国国有企业的外部环境还不完善，存

7、在着一些不利因素影响内部控制的有效发挥。一是计划经济体制长期影响着内部控制体系形成与发展。在经济体制改革前，我国企业长期处于计划经济的调控模式下，经营管理服从于国家的指令计划，具有浓厚的行政管理色彩。经济体制改革后，理论上要求的政企分开在执行中并不彻底，一些企业的领导在主观上还保留着计划经济体制时期的思想，缺乏加强内部控制、提高管理水平的意识。另外，企业在选拔和任用管理人员时仍然受到终身制的影响，缺乏对管理人员的有效激励和约束。二是外部监督乏力，缺乏有效的手段。我国目前内部控制建设涉及的主要部门较多。尽管有着多个部门、机构实施管理，多种法律、法规并存执行。但由于政出多门，职责交叉，各管一段，客

8、观上形成谁都管、谁都不负责任的局面。由于多个部门颁布的内部控制法规、使得它们都具有非常强的行业特色和部门特色。如此庞大的监督体系其监督效果却不尽如人意。（三）企业治理结构不完善，内部人控制情况依然存在内部控制的建设及有效运行，各种规范和制度的具体实施都要依赖于企业内部良好的法人治理结构。现代企业的两权分离使管理范围增大、管理层次增多、管理職能逐步分解，客观上需要一个规范的法人治理结构，明确各方权责，加强内部控制，以保障所有者、经营者、债权人等相关团体的合法权益。而实质上，现阶段我国企业的法人治理结构多为“形备而实不至”，未达到内部权力制衡的效果。多数国有大中型企业在建立现代企业制度，实行了公司

9、化运作体制，建立了“三会”制度，但国家仍然保持绝对控制，股权过于集中，国有股一股独大，事实上控制着股东大会，进而控制着董事会。很多董事会成员兼任总经理，与经理、管理人职位重合，造成董事会与经理之间的权利制衡机制失调；而监事会要么隶属于董事会，要么平行于董事会两种存在形式，由于监事会经济上不独立，日常工作也处于董事会和经理层领导之下，很难有效行使监督制约权。这种不规范的法人治理结构导致了许多公司内部人集所有权、决策权、执行权和监督权于一身，形成了严重的内部人控制。 （四）企业管理控制不完善，实施效果不尽理想国有企业改制后的关键问题就是加强管理和控制，能不能在日益激烈的市场竞争中立足站稳，很大程度

10、上取决于内部管理控制的建立和运作。一个现代企业制度既包括产权清晰，也包括管理科学。而改制后，很多国有企业即使改制比较完善，但管理与控制没有跟上，仍然导致企业经营不佳。国有企业管理控制问题主要表现在：一是人员素质有待提高。从我国国有企业目前情况看，人员的素质未达到内部控制的要求。由于管理者对企业内部控制的建立健全负有主要责任，管理者的素质自然成为决定内部控制质量的重要因素。我国很多国有企业管理者缺乏现代资本运营的理念和技术，经营管理上存在着短视行为，缺乏长远的内部控制观念。二是内部控制制度不健全，监控不力。不少企业制定内部控制制度的初衷并不是为了加强企业的管理，而是为了应付上级领导的检查。会计信

11、息和相关业务信息的报告制度不健全，如对应收账款没有催收制度，缺乏必要的实物资产盘点制度，预算没有成为企业组织生产经营活动的依据。企业的某些经营活动没有形成不相容职务分离制度，不能实现不同部门之间交叉互检的局面。对重大投资和购置活动没有财务部门会审制度；企业制定的各项管理制度往往是应付检查，流于形式，并没有得到有效的执行。三是企业管理手段和管理方法落后。一些集团性国有企业规模大、业务领域宽、分支机构多、布局分散，而与此匹配的管理手段却比较落后，如没有建立一套内部联网的计算机管理系统，有关业务部门和有关监管人员不能及时了解企业内部的真实情况，不能正确实施有效的管理手段，造成管理效率较低。四是组织机

12、构设置不合理。有些国有企业的组织机构仍按计划经济体制下的政企合一的原则设立。这种机构设置只考虑到行政管理上的方便，而没有注意到企业管理组织的合理性问题。企业普遍存在机构臃肿、管理层次多、工作效率低下的问题。另外，企业在机构设置中，比较重视纵向间的权利与义务关系，忽视横向间的联系和协调，导致同级各部门之间缺乏必要的交流，信息沟通不顺畅，协调性差。三、加强国有企业内部控制体系构建与运行有效性的对策与政策建议对国有企业而言，内部控制不力的症结不仅在于缺乏一套科学系统的流程体系，更在于产权界定不清晰、公司治理结构不完善带来的诸多弊端。如果不解决源头上的问题，才不至于“形至而实不至”，企业的内控问题才能

13、得以根治。根据以上国有企业内部控制现状问题的分析，笔者提出以下对策：（一）改变产权结构，加强内部控制根基建设国有企业的产权结构不利于严格内部控制的建立和执行。基于此，最有效的办法就是将产权结构由虚无的中央所有向直接的地方所有转变。当然，这不是针对所有国有企业。对于关系国家经济命脉，有重大战略意义的大型国有企业，国家必须掌控；对于其他为数众多的国有企业适当的重组，或下放到省、市地方政府更有利于国有企业在激烈的市场竞争中站稳脚跟。通过产权改革，改变国有企业所有者缺位的现象，加强所有者的监督，提高激励和惩罚准确性和概率，从而推动经营者形成强大的内部动力建立和执行严格的内部控制制度。通过产权结构的调整

14、，使企业的经营权和所有权合一，国有企业的委托代理链变短，使所有者更具体，使所有者对于企业的监督更加直接得力。（二）完善国有企业治理结构，优化内部控制环境建设1.完善董事会制度，加强董事会的核心地位。董事会不但是公司治理结构的关键，而且在企业内部控制体系中也居于核心地位。一方面，它要代替股东履行监管职责，对经营者进行必要的约束和监督；另一方面，它又拥有最高的决策控制权，对内部控制的建立和完善承担主要责任。要推行职务不兼容制度，杜绝高层管理人员的交叉任职。积极推行独立董事制度，实现董事会成员的社会化。2.强化监事会作用。考虑到监事会在公司治理结构中的重要地位，加强监事会的建设是完善公司治理结构的重

15、要环节，为使监事会在内部控制中能够真正发挥监督作用，彻底解决监事会独立性问题。逐步完善监事会组织机构，控股股东对监事候选人的提名，应严格遵循法律、法规和公司章程规定的条件和程序，不得对股东大会监事选举决议再履行任何批准手续。监事会的预算支出占整个公司行政经费的比例要规定在公司的章程里，不需要董事会决议拨款，也不需要向经理部门申请经费开支。监事会的一般工作人员应由监事会自己聘任，不归公司的人事部门管理。（三）改进国有企业管理控制手段，创新内部控制活动建设1.健全内部审计的制度。内部审计在内部控制和管理中的作用毋庸置疑，在公司治理中也充当着重要的角色。为使内部审计在内部控制与公司治理中更好地发挥其

16、作用，最基本的就是要健全机构的设置，为内部审计作一个有利的制度安排。特殊强调的是，由于国有企业特殊的機构设置。存在着“党政”两套班子的情况，在国有企业普遍缺乏对内部审计足够认识的情况下，将党委班子下的纪检部门和企业下设的内部审计部门这两个监督职能的部门合署办公，使他们之间的信息流通更快更迅捷，及时发现存在于企业内部的问题，及时解决。建立两个部门之间相互考核、相互制衡机制，加强部门与部门之间平级监督，并根据考核结果进行激励。2.建立员工激励机制，改进薪酬体系。目前中国国有企业的现代化管理正处于起步阶段，迫切需要借鉴国际上先进的管理思想和经验，进一步改善现行绩效管理及评估制度。通过一系列指标，掌握在业务表现及战略推行上的整体情况，从而建立系统、完善的内部控制体系。一是改变人才选拔机制。国有企业过去的人才选拔方式一直采用人事任命方式。随着参与市场竞争力度的加强，必须改变这一传统用人方式，采用竞争上岗的机制，改变人事控制中经营者和员工的博弈结果。二是在员工绩效考核的过程中，应当量化评估标准。重视运用财务指标和业务评估的真实数字来规范企业的绩效评价和战略管理。四、结语对我国国有企业而言，有效的内部控制的建立，不仅要有科学的内部控制标准规范体系做指导，更要注重源头上的问题。同时，政府与企业必须双管齐下，