房地产税改革的政策背景

1、房地产税改革的政策背景，也是现在亟待解决的问题，1. 现行房地产税收体系不合理，税收制度不完善房地产领域的税种设置主要涉及房地产开发、流转和保有阶段。房产保有税是很多国家地方财政收入的重要来源之一，但我国现行房地产税体系存在 “重开发和流转，轻保有”的问题。房地产开发、流转环节税目多、税负重，保有环节仅有房产税和城镇土地使用税，整体税负偏轻。2012 年，我国地方财政税收收入为47319 亿元，其中房产税为 1372. 5 亿元，城镇土地使用税为 1541. 7 亿元，两者合计占比仅为 6. 2%。与之相较，仅开发、流转环节的土地增值税与契税之和占比就达11. 8%，还未考虑涉房涉地的营业税、

2、所得税等。由此可见税负分布的不合理。另外，从微观的企业层面来看，开发环节的税负还是较高的。开发、流转环节税负畸重与保有环节税负畸轻并存的局面，致使房地产税负中的间接税比重偏高而直接税比重偏低，一定程度上推高了房价，加剧市场不平衡。（财产税是直接税，不可转嫁）2.土地财政数据提示：2013年地方政府性基金收入决算表显示，土地出让金收入决算数为39073亿元，是预算数的152.6%。地方政府的土地出让金收入再创历史之最。近日，财政部公布了2013年全国财政决算情况，列出公共财政、政府性基金、国有资本经营的收入和支出等23张决算表。包括国有土地使用权出让金收入（下称“土地出让金收入”）在内的详细财政

3、数据也一一出炉。地方政府土地出让金在2011年达到3.1万亿元顶峰，2012年降至2.7万亿元，2013年再猛增1.2万亿元。对此，财政部的解释是，主要是土地出让合同成交价款增加较多。这也意味着，地方政府对土地财政的依赖度再次回升。3. 地方财政收入缺失参考而调节收入分配、促进房地产市场健康发展属于派生功能。3 房地产市场的长效调控机制亟待建立，但尚未建立，更未完善成熟从2003 年开始，房地产市场 “十年九调”，但调控陷入“越调越高”的政策怪圈。其中很重要的一点是房地产市场的长效调控机制尚未建立，更未完善成熟，政府过多依赖 “限购”、“限贷”等行政性手段，一些自主性和改善性需求受到不合理打压

4、。限制性调控手段具有浓重的计划经济色彩，不符合社会主义市场经济的运行机制，影响市场配置资源的决定性作用，退出后会增大供需之间的张力，加剧供需不平衡程度。这就需要政府改变调控思路，在调控政策工具的使用上更加多元化，注重将经济手段、法律手段和行政手段结合起来，而非过度依赖行政手段的强制和压制来 “实现”房地产市场的调控目标。2政府应正确认识房地产市场自身的运行规律，建立房地产市场稳定健康发展的长效机制。其中建立以税收手段为主导的市场化调控机制就显得十分重要和必要。而现行的房地产税收体系和税制要素设计存在诸多不利于房地产调控的体制机制弊端，政府税收手段的利用缺乏健全的制度保障。比如，房地产保有环节税

5、负的缺失对房地产的投机炒作和房屋的大量空置难咎其责，开发流转环节税负的过于集中一定程度造成了高房价。因此需要对房地产税收体系进行整合与改革，来满足长效调控机制建立的要求，发挥税收 “自动稳定器”的调控功能和政策导向作用，与土地政策、金融制度等其他市场化调控手段共同构成房地产长效调控机制。( 3) 调控房地产市场功能定位是否合理?近年来，社会公众倾向于将房地产税与房价联系起来，将房地产税看作是调控房价的一种手段。尽管房地产税确实会对房价产生一定的影响，但这并不意味着就应当把调控房价作为房地产税的功能。房地产市场的波动性较大，为了稳定市场，需要对房地产税政策进行频繁变动，这不利于保持税制的稳定性。

6、从宏观调控频率较高与税收制度稳定性较强的矛盾来看，房地产税并不适宜承载调控房地产市场、平抑房价的功能。否定房地产税的调控房地产市场功能，并不意味着房地产税在房地产市场上不承担相关功能。应当看到，目前我国房价过高，确实与房地产领域税收制度不合理有一定关系。比如，“重流通、轻保有”的税负结构，造成房地产流通环节由房地产企业缴纳的营业税、土地增值税等大量税负转嫁到 实行乡财县管后，乡级财政已经虚化了，故在此不予考虑。购房者身上，抬高了房价; 同时，保有环节的房产税和城镇土地使用税税负偏轻，使得持有房地产的税收成本较低，加剧了投机性购房需求以及房地产开发商囤地、捂盘行为。所以，房地产税与房地产市场的关

7、系，应从制度优化而非工具调控角度理解。房地产税在房地产市场领域的功能定位，需要从 “短期”调控视角转向 “长期”发展视角，即通过税收制度的优化，促进房地产市场长期健康发展。更具体地，发挥房地产税促进房地产市场健康发展的功能，要求建立起更加重视保有环节课税的房地产税收体系，使保有环节的房地产税有助于优化房地产市场的供求关系。向个人住房保有环节征税的政策目标是什么1. 不是为了调控房价，那是市场做的事2.2011 年沪渝两市的房产税试点是在政府一再强调要将房价纳入理性轨道且出台多项调控措施无果、房价越调越高的背景下启动的，这其实给国人发出一个并不理性的信号 ：国家试图通过强化税收调控手段来遏止快速

8、上涨的房价，以至到今天还有人认为，三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”的目的是为了调控市场房价。房地产税立法与改革的主要目标是调控房价吗？其实，理论与实践都早已证明用房地产税调控房价的作用极为有限。纵观中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称“决定”）全文和 2014 年中央经济工作会议的相关内容，与以往不同的是，文件和会议只字未提调控房价。这是国家治理经济理念与思路的重大转变，即对房价由“堵”（抑止需求）到“疏”（增加供给）。十几年调控房价的历史证明，堵是堵不住的，只有增加供给总量和调整供给结构才能使房地产市场正常运转。那么，向个人住房保有环节征税的政策目标又是什么呢？

9、上面的问题1.完善地方税体系。2.结构优化，提高间接税比重我们认为，应当将这一问题置于决定提出的深化税制改革的基本框架下进行讨论，回答为什么要对个人住房保有环节征税以及向什么人征税这两个问题。为什么要对个人住房保有环节征收房产税？第一，要在决定提出的“完善地方税体系”框架下讨论该问题。目前，我国正在全面推进营业税改征增值税（以下简称“营改增”），“十二五”时期要基本完成增值税改革的路线图势必冲击本来就相对滞后的地方税体系。对个人住房保有环节开征房产税既可以填补长期以来我国财产税体系建设中的空白，又可以保持增值税全面改革后中央与地方财力格局的总体稳定。第二，要在决定提出的“逐步提高直接税比重”框

10、架下讨论该问题。三中全会将十八大提出的“结构优化”的税制改革目标具体表述为“提高直接税比重”。而对个人住房保有环节征收房产税必然会提高直接税收入总量。应该向什么人征收房地产税？房地产税除了“有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源”这一主要定位外，另一个重要定位是调节稀缺性土地资源的过度占有和悬殊的贫富差距。向个人住房征收房产税的主要对象应当是过多占用土地稀缺资源的超高收入群体，而决不是中低收入群体，这是必须坚守的底线，否则，将与增加中低收入阶层财产性收入的政策目标相矛盾。目前，应当向公众清楚地宣传和解释这一底线，避免因政策目标不明确造成认识混乱，延缓改革进程。二、房地产税改革的思路根据 “完

11、善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”的总要求，积极稳妥地推进房地产税改革。以完善房地产税制结构，建立规范的房地产税收体系为目标，统筹考虑房地产开发、流转、保有环节的相关租、税、费，坚持税费联动、有减有增，使房地产宏观税负得以稳定和优化。同时房地产税改革要兼顾地区差异，与城镇化进程相衔接。大力推进房地产税收资本化722015 年第2 期 经济体制改革 营业税金及附加，包括土地增值税、营业税、契税、城市维护建设税、教育费附加以及其他。和证券化，在中长期内把房产税培育为地方政府的主要财政收入来源。1 完善房地产税制结构，建立规范的房地产税收体系要适应全面深化改

12、革的新要求，经济社会发展的新常态，房地产税源结构的新变化以及房地产市场发展的新趋势，逐步形成税种功能组合合理、税制要素配比优化的房地产税制结构。完善税制结构安排，归并一些功能相同或相近的税种，减少重复征税情况; 因应 “逐步提高直接税比重、降低间接税比重”的要求，减少房地产开发、流转环节的间接税比重，提高保有环节的房产税比重; 逐步把房产税培育为地方政府主体税种，完善地方税体系，使地方政府逐渐摆脱对土地财政的过度依赖; 明确和规范税制要素，税制设计尽可能简单透明，以降低税收成本，减少自由裁量权，规范征管程序;针对保有环节的直接税，建立与之相适应的税收征管机制。2 税费联动、有减有增，稳定和优化

13、房地产宏观税负在强化房地产税收，筹集财政收入的功能作用同时，要保持房地产宏观税负的相对稳定。因此，房地产税改革要坚持税费联动、有减有增，统筹开发、流转、保有等环节的税费，兼顾需要与可能，既要考虑保障地方经济发展和居民对基本公共服务的刚性需求，保持政府财力适度增长，又要充分考虑企业、个人的税负承受能力以及房地产业的可持续发展，将房地产宏观税负控制在合理的范围内。按照 “清费立税、分类规范”的原则，清理规范涉房涉地的行政事业性收费和政府性基金，根据具体情况逐步把行政事业性收费、土地出让金打包进入房产税收体系，解决以租代税、以费代税造成的税费功能叠加问题，实现税费功能归位以及税负由增量向存量、由开发

14、流转向保有的逐步过渡。优化房地产宏观税负，让房地产业实现最大的经济和财政产出; 兼顾公平和效率，实现经济效益最大化和社会效益最优化。3 房地产税改革步伐与城镇化进程相衔接，兼顾地区差异2014 年，我国城镇化率为54. 77%，城镇化路程漫漫，各地城镇化水平参差不齐。因此，一方面，房地产税改革要顺应城镇化发展趋势，在城镇化起步阶段主要对新建增量房征税，对存量房适当征税，增量为主，存量跟进; 随着城镇化率的提高，加强对存量房的征税力度，实现增量和存量并重;在城镇化的后期，以存量房为主要课税对象，兼顾增量房。通过一系列的过渡和并轨，实现税负在增量房和存量房之间合理分布，达到均衡税负、优化税负的目的

15、。这样的改革节奏将使房地产税体系适应并促进房地产业的发展，从而有利于城镇化进程; 另一方面，房地产税改革要兼顾地区间经济社会发展差异，在改革方案 “内核”共性的前提下，在中央政府的整体改革框架下，授予地方政府充分的自主权，给地方政府预留改革的弹性空间，3不搞全国 “一刀切”，因时、因地制宜地推动改革。例如，西部中小城市正处于 “大兴土木”的城镇化起步发展阶段，就应主要针对新建住房征税，对存量房不征或少征。东部沿海城市化水平很高的一二线城市，房地产税收就应以存量房为主，增量房为辅。4 推进房产税资本化和证券化，把房产税培育为地方政府主要收入来源由于房地产税改革将是一项渐进式的 “小步快跑”改革，

16、在短期内地方政府的房地产税收有减有增，保有环节的房产税收入不会有大幅度的提升，地方政府财政还将面临偏紧的局面。但是中长期内，随着房地产税改革的持续深入，开发、流转环节的税费及土地出让金逐步并入保有环节的房产税，地方政府的房产税收入将是一项稳定持续、逐步增长的税收收入。因此，地方政府可以以房产税改革为抓手，推进房产税资本化和证券化，利用资本市场的价格发现和风险识别功能，以未来房产税为还本付息来源，在资本市场上为地方政府募集中长期资金，缓解政府财政压力，逐步把房产税培育为地方政府的主要收入来源。三、房地产税改革的政策建议1 房地产税立法先行，为房地产税改革保驾护航“凡是重大改革要于法有据，需要修改

17、法律的，先修改法律，先破后立，有序进行”。房地产税改革作为一项关系群众切身利益的重大改革，当然需要于法有据。决定中首次明确提出 “落实税收法定原则”，这也对房地产税立法提出了明确的要求。总体上看，我国的房产税制及其改革具有浓厚的行政主导色彩，其主要依据是条例、暂行条例等行政法规和部门规章，房地产相关税法的立法层次低，比如说，2011 年 1 月底开始在上海、重庆两地进行的房产税改革试点，其依据就是国务院授权沪渝两地政府制定的 房产税暂行条例; 另一方面，征税过程中政府自由裁量权过大，税收法治化程度不高，税收政策连续性不强，使得税收的权威性、固定性特征遭到一定程度的损害。并且，随着经济社会的发展

18、和民众素质的提高，社会各界对税收法治化的诉求逐渐增强，纳税人对增税的反应最为直接、敏感。这些因素都要求通过房地产税立法推动和引领改革，凝聚改革共识、减小改革阻力。通过提高房地产税法的立法层次，加快房地产税立法步伐，逐步建立与房地产发展情况相适应、与房地产税制相协调、与房地产税改革同频共振的房地产税法体系。通过房地产税立法，为房地产税改革扫除法律障碍，体现通过立法保障和促进改革的法治精神和法治思维。而且房地产税立法可以作为落实税收法定原则的一个抓手和突破口。42 开发环节简政放权，清理不合理行政事业规费，设立配套税在房地产的开发环节存在大量的行政事业性收费和行政审批项目，涉及多个政府职能部门，开

19、发商开发一个项目需要与不同的职能部门沟通。这一方面降低了房地产开发企业82EFOM OF ECONOM IC SYSTEMNO 2 2015的效率，延长了房地产产品生产周期，增加了开发商的交易成本; 另一方面，政府部门事前的过多审批会滋生大量的寻租空间，为相关部门的腐败提供了温床。针对这种情况，我们可从提高效率、规范管理角度考虑将开发环节涉房涉地的各项收费统一打包，设立一个地方政府专属的 “配套税”，政府简化、合并行政审批项目，对外安排统一窗口，开发商只对这一个政府窗口上缴 “配套税”，并按评估值的一定比例年度征收，使各个部门对房地产企业的税费征收内部化。5开发商缴纳这一 “配套税”后，即可进

20、入正常的审核阶段。通过简化合并开发环节的行政审批事项，取消不必要的事前审批事项，加强事中事后监管，压缩审批流程和时间，降低交易成本和时间成本。房地产开发商在开发阶段自始至终只与一个政府窗口打交道，房地产生产周期大大缩减，房地产企业对市场情况的变化反应更加灵敏，使市场的供求机制和价格信号发挥更好的作用，市场中的供需缺口有效弥补; 另一方面，把预算外的行政事业性收费归并为预算内的配套税，提高了政府的预算透明度和服务效率，在一定程度上实现了政府职能的转变和房地产领域的简政放权，同时也降低了开发商对政府相关部门的寻租空间。通过 “配套税”的改革，正确处理政府、市场和企业在房地产开发环节的关系，使开发阶

21、段的税负水平更加合理。3 在总税负稳定的前提下，逐步提高保有环节和存量房的税负首先，坚持积极稳妥的方针，认真总结上海、重庆两地房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，在保持宏观税负基本不变的前提下，适当减轻开发、流转环节的税费负担，提高保有环节的税收。保有环节的房产税先低税率、广覆盖地征收，在全国范围以 “培养纳税意识为主、增加地方财政收入为辅”的原则，以家庭为单位、低税率地面向增量住宅征收。随着房产税的逐渐铺开，人们纳税意识的增强，增量房不断向存量房转换，对存量房也征收房产税，实现房产税的 “增存并轨”，保证房产税的横向公平，并最终实现房产税对增量房和存量房的全覆盖。第二，在时机成熟

22、时，比如说5 10 年之后，把开发环节的配套税打包进入保有环节的房地产税，形成新的房地产税，对于此时的房地产税，实行 “新老划断”，先只针对增量房征收，存量房依旧征收原有的房产税，体现 “纵向公平税负”的原则。过一段时间后，比如说 10 15 年之后，对存量房也征收房地产税，实现房地产税的 “增存并轨”，而此时再把土地出让金打包进入房地产税，又形成新的房产税，也是先针对增量房征收，存量房暂不征收，再过一段时间时机成熟后，增量房和存量房全部征收。对于土地出让金和配套税何时打包、如何打包进入房产税，地方政府有一定的自主权，根据各地自身情况，在不违背全国人大制定的房地产税收法律的前提下，因时、因地制

23、宜实施。这样一来，就逐渐把开发环节的土地出让金和配套税打包进入了房产税，开发环节的税负减少，房地产保有环节的税负相应的增加，改变 “重开发流转、轻保有”的房地产税负格局。采取这种循序渐进的步骤，一方面可以优化房地产的税负结构，降低政府对土地出让金的依赖，增强房地产税收的可持续性，逐步把房地产税培育为地方政府的收入主体;另一方面，把一次性土地出让金打包入房地产税，实现其在时间纵轴上的均衡分布，降低前期开发成本，有效平抑房价，为房地产市场的健康发展注入原动力。4 发行以房产税为担保的中长期离岸人民币债券，弥补地方财政缺口由于房产税形成的财政收入是细水长流的，将原来一次性征收的土地出让金和行政事业规费打包进入房产税后，短期内很难募集到大量资金，会形成当期的财政收支缺口，影响城市的基础设施建设升级、地方民生事业的发展和公共服务事业的完善等。因此，中央政府可以设立政策激励机制，允许进行房地产税改革的地区，在