公共经济财政学：原理与模型第15章财政联邦制第01节中央集权与地方分权

1、公共经济（财政）学：原理与模型第15章 财政联邦制在绝大多数国家，公共部门的经济职能是由不同级次的政府共同承担的，因此，公共部门内部尤其是上下级政府之间如何划分财权和财力，就成为经济学家们热烈讨论的问题。在公共经济学文献中，这一问题被称为财政联邦制。本章以中央政府与地方政府之间关系为基本层面，阐述财权和财力的划分的理论依据和方式方法。第151节 中央集权与地方分权1511 实行财政联邦制的理由现实生活中绝大多数国家都实行分级管理的模式，即除中央政府之外，通常还有多级地方政府。这是因为中央集权与地方分权各有其优点。中央集权的主要优点包括：(1)有利于矫正外部效应许多公共项目具有外部效应，如学校培

2、养的一些学生毕业后去其他地区工作，会产生地区间的正外部效应，某项水利工程可能影响其他地区居民的生活质量。如果公共项目完全由地方政府决策，地方政府难以矫正这种正的或负的外部效应，结果公共项目不是过少就是过多。(2)有利于产生规模效益 公共产品按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品两大类，前者是指受益对象覆盖到全国的居民，如国防和外交；后者是指受益对象仅局限于某一区域的居民，如路灯和消防。全国性公共产品由中央政府提供，人均成本大大降低。(3)有利于实现宏观调控 如果中央政府没有足够的财力，就无法解决由于自然条件和历史条件造成的地区发展差异，甚至无法保证贫穷地区居民应当享受的最低

3、公共产品供给水平，如中小学教育、洁净生活用水、传染病防治等。如果大部分财力由地方掌握，中央政府很难运用财政政策工具来影响经济波动，地区之间为了税收收入会本能地进行产业竞争，各种名目繁多的税收和补贴政策纷纷出台。 地方分权的主要优点包括：(1)有利于充分显示居民的偏好美国著名经济学家斯蒂格勒(G. Stigler)对于地方分权的合理性作了一个公理性解释。第一、与中央政府相比，地方政府比中央政府更了解管辖范围内居民的需求偏好；第二、管辖范围内的居民有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决：应该让居民通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的政策。(2)有利于发挥地方政府的信息优势 美国经济学

4、家特里西(R. W. Tresch)认为，现实经济生活中，存在信息不完全和不确定的现象。与地方政府相比，中央政府对全体居民的公共产品消费偏好了解得不够清楚，因而，由中央政府提供公共产品就会有一定的偏差，不是不足就是过量。相反，地方政府对辖区内居民的公共产品消费偏好比较了解，也即地方政府的偏好误识率比中央政府低，因而由地方政府提供公共产品更有可能使社会福利达到最优化。 Tresch, R.W., Public Finance, Little, Brown and Company(3)有利于推动制度创新集权体制下地方政府没有或者很少有自主决策权，只是中央政府行政命令的执行者。分权体制可使地方政府有

5、机会根据自己的特点进行制度创新，形成地方政府相互竞争的局面。就居民而言，可因地方政府相互竞争而获得广泛的选择，按照自己的偏好“以脚投票”。 可见，中央集权与地方分权各有利弊，只有实行适度的集权和分权，才能趋利避害。如图151所示，假没有甲、乙两国分别实行两种制度，即甲国崇尚中央集权，乙国崇尚地方分权，从效率角度分析，中央集权与地方分权的各种组合，对社会福利发挥最大的边界是。图151 中央集权与地方分权假定在正常的经济状态下，两国的社会福利函数分别为甲国的、，和乙国的、，由于，而，所以由最适解的切点和获知，极度的中央集权和极度的地方分权，均不足以带来社会福利的最大化，集权和分权都必须兼顾。那么，

6、怎样才能兼取中央集权与地方分权的优点呢?有经济学家主张实行财政联邦制。从法学的角度看，联邦制的基本特征在于各州在联邦宪法规定的权限内拥有自主的立法权。所以，联邦制的优点在于把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的好处结合起来。公共经济学中所谓的“财政联邦制”(Fiscal Federal System)，是指公共部门的经济职能不是由中央政府或地方政府独自去履行，而是由它们在合理分工、鼎力合作的基础上共同去完成。为此，各级政府在财权和财力上应拥有一定的独立性和自主性，但上级政府应当对下级政府提供补助。财政联邦制的具体形式是分税制。所谓分税制(Tax-Share System)，是指各级政府之

7、间在明确划分支出责任的基础上，按照事权与财权相对称的原则，结合税种的特点，划分税收收入及相应的管理权限，再辅之以转移支付手段的比较规范的分级财政制度。分税制的具体形式多种多样，但大体可分为两类：一类是偏重于分权的分税制。以法律形式明确划分中央与地方的支出责任；将全部税种分为中央税和地方税，各级政府具有相对独立的税收体系；中央和地方各自享有独立的税收立法权、调整权、减免权等；设立中央和地方两套税收管理机构，明确各自的征收管理权限；地方财政的最终平衡通过中央转移支付实现。联邦制国家大多实行这种类型的分税制。另一类是偏重于集权的分税制。（中国现行财税体制，属此）以法律形式明确划分中央与地方的支出责任

8、；在税种划分上，除中央税和地方税之外，还设置共享税；中央制订统一的税收法律法规，地方政府主要是执行统一的税收法律法规，但可以此为依据制定具体实施办法；中央政府掌握较多的公共收入，绝大多数的地方财政要依赖于中央转移支付实现平衡。单一制国家大多实行这种类型的分税制。财政联邦制中的“联邦”一词，仅指中央政府和地方政府都拥有一定程度上的决策权，即便在单一制国家，地方政府仍然拥有财政决策权，只是权限较小而已。这就是说，并非实行联邦制政体的国家才能实行财政联邦制，从效率原则出发，实行单一制政体的国家也应当尽量体现财政联邦主义精神。15.1.2 俱乐部理论与蒂博特模型既然公共经济职能要由中央政府和地方政府共

9、同去履行，那么，多大的地方辖区规模才是最佳的呢？美国著名经济学家布坎南（J. Buchanan）提出的俱乐部理论是探讨这一问题的代表性观点。 Buchanan, J. M., 1965, An Economic Theory of Clubs, Economica 32.“俱乐部”本来是人们为分享某种利益自愿联合起来的一种组织。布坎南的“俱乐部”理论（Theory of Clubs），就是把辖区比作俱乐部，研究在面临外在因素的条件下如何确定其最优成员数量的一种理论。这个理论的核心内容有两条：第一、随着某俱乐部接受新成员，现有俱乐部成员原来所承担的成本就由更多的成员来分摊；第二、新成员的加入会使

10、俱乐部发生拥挤，从而使设施更加紧张。显然，一个俱乐部的最佳规模应界定在这样一个均衡点上；新成员加入所产生的边际成本（拥挤成本）与由于新成员分摊成本所带来的边际节省恰好相等。美国经济学家麦圭尔（M. Mcguire）运用布坎南的“俱乐部”理论中以具体论证，认为要确定俱乐部的最优规模，人口的最优数量和公共产品的最优供给数量应同时被决定。如果公共产品数量既定，则必然存在一个使人均净收益获益最大的最优成员数。一个俱乐部每增加而分摊较少的费用，但也带来边际成本，即原有成员的舒适感降低。一般说来，随着成员数量的增加，边际成本和边际收益均增加，边际成本和边际收益均增加，最优成员数也增加。反之，如果俱乐部成员

11、数既定，则必然存在一个最优公共产品数量。此时，俱乐部成员从公共产品中获得的边际收益等于边际成本。显然，如果最优成员数增加，最优公共产品数量也增加。图15.2 俱乐部最优规模如图15.2所示，纵、横轴分别表示公共产品数量和成员数量。图中曲线表示，随着公共产品数量的增加，最优成员数增加；曲线表示，随产丰最优成员数的增加内量子效率优公共产品数量也增加。最优成员数量与最优公共产品数量共同决定俱乐部的最优规模。图中当最优成员数量为时，最优公共产品数量为；最当最优公共产品数量为时，最优成员数量为；当最优成员数量为时，最优公共产品数量为，如此等等，最终，俱乐部的最优规模会落在曲线与曲线的交点上。地方政府怎样

12、有效地供给地方公共产品呢？美国经济学家蒂博特（C. M. Tiebort）提出了著名的“以足投票”理论又称蒂博特模型。蒂博特认为：人们为使自己的效用最大化，总想在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，当他们在某地发现这种组合符合自已的效用最大化目标时，他们便会聚集在这一辖区内进行生活和工作，并接受和维护该辖区地方政府的管理。这个过程就是所谓的“以足投票”。蒂博特模型有一系列假设前提：第一、人员可以自由流动，个人能够将其居所移向最能满足其偏好的那个辖区；第二、人们完全了解辖区之间税收与公共产品的差别；第三、有足够多的辖区可供选择；第四、人员的流动性不受任何就业机会的

13、约束或限制；第五、公共产品或税收在各辖区之间不存在任何外部效应；第六、各辖区都以最低的平均生产成本生产公共产品。蒂博特的主要结论是：第一，在这样的条件下，人们就会像选购商品一样选择自己感到满意的辖区去居住，即选择那种公共产品最能满足他们的偏好而税收又是最合理的辖区。第二，如果人们都能自由地去寻找，那么各地方之间在公共产品供给与税收征收的组合上就会相互模仿和学习。因为偏好相同的人聚集在一起，便有可能以最低的成本为基础来提供公共产品。第三，当人们从公共产品供给成本较高的辖区纷纷流向公共产品供给成要较低的辖区时，辖区之间公共产品供给成本差距会逐渐缩小，长此以往，就可能实现社会福利的最大化。事实上，上述假设前提在现实生活中难以具备，比如，辖区之间公共产品的外溢现象很普通，人们不可能完全了解辖区之间税收与公共产品的差别。所以，蒂博特模型常被人们看作是地