我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策

1、江西教育科研 2007年第10期理论探詔眩我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策O李崇爱摘 要：城乡二元的经济站枸，“农村化丹、“分拔管理”、“多渠道筹措经费”竽教育理念的偏失和政策的偏谋，导致了我国 基础教育非均衡发展。以现代公平理念和科学发展现为指导、騎立均循发展政策理念改苹基础教育财政体制.实行完全政府 办学，加张教育支付转移、加大对基础教育投贵，推进标准化学校建设是逐步实现基础教育均衡发展的选择。关键词：莫础教育；均衡发展；财政政簞；标准化学校#江西教育科研 2007年第10期理论探詔眩（1）教育经费。从生均教育经费、生均预算内教育经*471=1基金项目：湖南省高等学枝2005年科学

2、研究项百“中西部地区基础栽育均衝发展现炊分新与对策选择”，项目編号：05C687 作者简介：李崇爱，男.邵阳学院政法系刮敎投（湖南部阳422000）构建经济强大、政治昌明、科技发达、文化繁荣的社 会主义和谐社会是党中央在新时期提出的重大任务，也 是当今全社会的共同理想。“和谐社会既是物质生态、制 度结构的和谐，更是人的和谐。而和谐群体与和谐人的养 成依赖于和谐教育。叫U和谐的教育是建设社会主义和谐 社会的有机组成。教育作为经济社会发展的基础，其失调 的差异发展必将严重制约其他方面的和谐与可持续发 展。基础教育的均衡发展则既是构建和谐社会的内在要 求,更是促进教育和谐可持续发展的基础保障。由于历

3、史 的原因，当前我国基础教育发展的城乡、地区X阶层等差 距不仅依然存在，而且还有不断扩大的趋势。一 检讨:基础教育非均衡发展的严峻现实1 城乡差异我国长期以来的城乡二元社会姑构形成了一种以城市为中心的价值取向，国家的财力.物力、优秀人力都 投向了城市，导致了基础教育资金投人城乡的严重失衡 与教育资源城乡享有的巨大差距。主要在教育经费.师资 水平、人均教育经费与升学率等方面。费、生均公用经费、生均预算内公用经费等指标来看，城 乡教育经费差距十分明显。以2001年城乡生均教育经费 为例对比如表1。表1 2001年城乡生均教育经费的整距（元严城帝农村城审/农甘（倍）小学生均莪育轻竇1483.9879

4、7.61.86生均預算953.11558.391.71生均公用经竇389,06159.752,44生均预算内公用经费95.3938.122.50初中生均教育经費1955.021013.651.93生均預算內雀育经費112066671.68生均公用烧624.44268.16233生均蘋算内公用经費145,8640.953.25（2）师资水平。城市学校相对集中、学校规模及班额较大，农村学校分散、学校规模及班额较小，师资力量配 置理应是农村宜松城市宜紧，但国家教师编制标准却是 反其道而行之。现行规定的师生比是城市小学为1:19、城 镇小学为1：21、农村小学为1：23。在师资水平上有学者 研究得出的

5、结论是我国城乡中小学教师学历总体相差三 十个百分点。如果顺应教师专业化发展要求，将教师学历 要求提高一个层次，农村教师将有70-80%成为不合格 教师。人均受教育年限与升学率。目前，我国城市均已 普及九年义务教育，农村则多处在普及和巩固九年义务 教育阶段。据有关统计,2000年我国人均受教育年限为 7.62年，其中城市人口为9.80年,农村人口为&85年,城 乡相差为2.95年。城乡学校升学率不仅差距明显且表现 为随着学历越高差距越大的特点。以2003年为例，小学 毕业生的升学率全国平均为96.8%、城市为113.0%、农村 为69.8%；初中毕业生的升学率全国平均为37.7強、城市

6、为力4%、农村为8.7%。,2.区城差异我国教育管理实行“分级负责、分级办学”体制，基 础教育投入主要由地方各级财政负责。有学者统计，我国 义务教育的投人中78%由乡镇负担、9%由县财政负担、 省财政负担11%、中央财政负担微乎其微。何近几年来虽 然县、乡教育投入比例有所改变，中央也通过教育支付转 移加大了对基础教育尤其是贫困、边远地区基础教育的 投入,但基础教育投入“地方大头、中央小头”的基本格局 并未得以根本改变，经济差距必然造成了基础教育投入 的极大差异与教育发展的区域差异。以2001年为例，我 国人均教育经费东部地区平均值为619元、中西部地区 为264元、西部地区为282元，三地区的

7、比为1：0.43： 0.46。3 一阶展差异.阶层差异集中表现为弱势群体子女教育失衡。在我 国转型时期，弱势群体主要由贫困农民、下岗失业者以及 进城民工组成。这些贫困家庭子女往往因交不起课本费、 杂费而辍学，甚至外岀打工维持家庭生计。在城鎮，一些 下岗职工家庭子女尽管接受义务教育大都不成问题，但 由于基本生活来源的现金性收入减少，其子女的教育投资直线下降与富裕家庭子女受教育形成显著差异。进城 民工子女教育问题更是阶层教育差异的一个集中表 现一由于户籍制度及“分级管理”教育管理体制等原 因，流入地政府不需要承拒流动人口子女的义务教育，可 以理所当然地拒绝为农民工子女提供教育服务C农民工 子女只能

8、在城市的边缘学校忍受简陋的办学条件甚至没 有升学的机会，即使通过交纳一笔不菲的“借读费”、“捐 资助学费”进人当地公立学校，也会由于缺乏社会文化上 的认同与精神上的不平等待遇，导致这一部分人学儿童 学业不良、辍学率居高不下。4.校际差异.自20世纪五六十年代，我国的基础教育就选择了 通过激烈竞争、筛选、淘汰培养少数“尖子”为目标的精英 路线,层层设置重点学校。近年来，义务教育阶段重点学 校已被教育部明令废止却又被并未实质区别的“示范性” 学校取而代之。这些重点学校独享优质教育资源，据调査 显示,从政府财政拨款获得的生均教育经费看，直点中学 要比普通中学高出30%-50%。同由于独享优质教育资源

9、 又被各种光环笼罩，令广大家长和学生趋之若鹫,在既得 利益者的推动下，一方面全社会对“择校费还是歧视费” 的质疑之声如潮,政府三令五申禁收择校费；一方面择校 费非但未能禁止反而水涨船高，出现了基础教育发展“富 校越富、穷校越穷”的怪圈。二、归因：基础教育发展中的理念僥误与政策偷失1. 二元经济结构与社会体制是我国娠础教育非均街 发展的深:层原因我国基础教育非均衡发展中最突出、最集中的表现 为城乡教育的差距，而在计划经济体制下形成的城乡分 割的二元经济结构和社会体制是其产生的深层制度原 因。我国从建国至今，国家奉行的实际上是一种“农业哺 育工业和农业支援城市”的发展战略，由于缺乏“反哺”制 度安

10、排，从某种程度上可以说今日繁华的工业基础是过 去辆牲农业来支撑的。这种抑弱扶强而成的二元经济结 构与社会制度造成的实际结果是，在借助了“户籍制度” 制造了泾渭分明的“城市人"与“农村人”的同时，使得城 市经济明显优于农村经济，反映到教育上也必然衍生出, 有着巨大差距的城乡二元教育。尽管国家龟多次提出要 重视和加快农村基础教育，并也一直在努力发展农村基 础教育。但实事求是地说，我们又不能不承认在种种制度 安排上又明显偏袒城市与城市基础教育， 尤其是优质教育资源明显地向城市倾斜，使得农村基础 教育远远滞后于城市基础教育发展水平。一个最直接的 例证便是基础教育城市由政府出钱，农村由农民买单

11、。cn家教育资源更为严重的是这种二元教育结构使城里人在享受 优质教育资源的优越感中被理解为“理所学然”，而恰恰 把持教育（包括社会）话语权的又往往是这些强势的“城 里人”。与此同时，“农村人”却在简陋的教育环境中滋生 出自卑情节并衍变出一种对教育的漠然与失望。这种被 社会内化的不同的教育意识与教育观念的反作用将使农 村基础教育发展步履艰难.城乡教育差距越拉越大。2. 差异发展的教育发展方略是基础教育非均衡发展 的直接原因（1）“农村化”的教育目标凝固和强化了城乡基础教 育的分割。“农村化”的教育指向是我国基础教育非均衡 发展中城乡差别产生的直接原因。由于过去在理解“教育 为当地经济社会发展服务

12、”的教育宗旨内涵窄化，农村教 育目标定位上忽视了我国农村经济社会模式仍然是建立 在小农经济基础上的现实，过于强调农村基础教育对农 村社会经济与政治文化的适应性，强调农村基础教育面 向农村、面向农业、面向农民。甚至分析批评我国基础 教育普遍存在的“应试教育”倾向时，有人认为农村基础 教育的问题就在于一直在培养脱离农村、“跳出农门”的 人才。言下之意，农村基础教育应该致力于培养安于艰苦 的农村生活、安于传统的农业耕作方式的体力劳动者。在 这种缺乏教育公平意识和教育现代化观念支配下，农村 基础教育既未能很好地为培养农业现代化的劳动者服 务，也未能很好地为促进农村劳动力转移服务。相反，降 低了农村青年

13、接受高层次教育的机会，最终减少农村青 年向上流动机会的同时，进一步拉大了城乡基础教育的 差距，凝固和强化了基础教育的城乡分割，导致了基础教 育的非均衡发展。，rm“a（2）“分级管理”的教育管理体制导致了基础教育财 政政策责任的低层次化与教育经费投入不足，扩大了基 础教育发展的区域差异。教育管理体制始终与教育投入 交杂在一起，教育管理体制的调整实质上是对教育投入 主体的确认并直接影响到教育投人。我国建国以来基础 教育实行的是“以乡为主”、“分级办学、分级管理”的管理 体制。这一体制充分发挥了地方办学的积扱性，但由于地 区发展与经济水平的差异，导致了基础教育发展的区域、 校际的不平衡。尽管国家曾

14、做过一些调整与改革，但包括 现今实行“以县为主”的管理体制均未跳出基础教育“分 级管理”的基本框架°在教育投入上，基础教育主要由县 （区）级财政承担，中央、省（市）级财政对教育经费支持力 度不大的状况未得以根本改变。我国历来县（乡）级财政 薄弱，1994年实施"分税制”改革后县乡两级所占财政份 额更大幅度下降，有人统计，每年60%-70%的税收进人 了国库，只有30%-40%的税收属地方财政。以此薄弱财 政却要承担庞大的基础教育经费支出显然难以承载，有 学者调研得出的结论是60%以上的县（市）教育支岀超过 了财政支出的40%。I5*这种责任低层化和财权、事权不对 称的基础教

15、育管理体制必然造成了教育投入的不足。而 教育经费不足的情况下，要保证基础教育发展的“普及" 与“提高”，最现实的选择就是把一部分地区的基础教育 （或一部分学校办起来，把另一部分地区的基础教育（或 一部分学校）办好，否则，基础教育均衡发展也就只能是 理想与希望了°27曲理论挤诃江西教育科研 2007年第10期cn=.id”（3）投入主体不明的“多渠道筹措经费”教育财政政 策和“重点学校”制度的“吸附”效应加剧了基础教育中的 校际与阶层差距。为了加快基础教育的发展，国家在20 世纪80年代中期提出了“多渠道筹措教育经费”，这一政 策改变了我国长期以来实行的国家办学、中央负责、单

16、一 供给的教育财政体制，在拓展了教育经费投资渠道，增加 教育投入总量等方面曾发挥了积极作用。但其负面影响 也随着时间的推移和社会条件的变化日益凸现:第一，基 础教育尤其是义务教育是非营利性公共教育，其国家收 益率远远大于个人收益率，国家理应在财政投入上占绝 对主体地位,但这一政策过于强调“多渠道”“广开财路"， 造成了基础教育财政投入中的主体不明，弱化了政府的 义务与责任。第二，这一产生于社会主义市场经济改革刚 刚起步的政策设计基本上没有考虑教育经费分布的均衡 与公平问题。由于市场机制往往都是锦上添花而不是雪 中送炭，从实践的情况来看，能够利用多渠道筹措教育经 费的也往往只能是发达地

17、区、重点学校，尤其是重点学 校，这就使得区域、校际之间的差距越来越大。建国初期提出、20世纪80年代形成确立的基础教 育“重点学校”政策在教育资源不足的情况下，迅速为国 家培养大批急需人才功不可没。但客观上，国家把大量稀 缺教育资源投入到部分重点学校，也必然导致了对普通 学校尤其是农村学校投资的减少"同时，重点学校凭借其 资源优势和品牌效应对社会资源的吸附更使得普通学校 尤其是农村学校的办学条件日趋恶化。而近年来重点学 校收取高额择校费和大量“条子生”的涌人，则使基础教 育优质资源享用中的阶层差异显现并成愈演愈烈之势。三、对策：基础教育均衡发展的政策建议中国基础教育发展历史中形成的非

18、均衡发展是全 面而深刻的，不仅阻碍了人们对教育公平的追求，成为了 制约教育、经济与社会可持续发展,构建和谐社会的巨大 障碍。实现基础教育的均衡发展不仅是处于弱势人群的 诉求,也应该是全体国民义不容辞的社会责任;不仅需要 睿智学者的呼吁与热心民众的参与，更需要政府职能部 门尤其是决策者在公共政策和社会政策领域作出全面而 务实的改革。对此，笔者提出以下一些建议：1.以现代公平理念和科学发展观为指导，确虫协同、 均衡发展的政策理念“公平政策是对价值的一种权威分配。”政策学研究 表明，不同的政策选择主要是价值的产物,在很大程度上 取决于政策决策者所拥有的政策理念。反观我国基础教 育发展历程可以说，建国

19、后相当长一段时间内特殊的社 会背景和改：开放后经济改革的一枝独秀,使得“效率优 先、兼顾公平”的经济价值标准成为了教育发展的主导价 值标准，教育公平价值则完全旁落。理念的偏失必导致政 策的偏误。一些社会政策尤其是一些教育政策从某种意 义上说是在追求效率的旗帜下更多地在关照强势集团和 强势阶层的利益，而不是为最不利群体和阶层的利益服 务的，其作为公共政策的公益、正义、公正等特征被完全 消解。 r一项社会政策的制定当然既要考虑公平又要考虑 效率，但在公平与效率之间政府只能首先是维护公平。正 如罗尔斯在他的正义论开篇中所说：“某些法律和制 度,不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义就必须 加以改造

20、和废除。”旳我国基础教育的均衡发展从根本上 讲就是教育公平问题，更为通俗地说就是彰现基础教育 的基础性、公共性、公正性特征，让所有儿童的发展在起 点、过程、结果等方面都能受惠于教育。因此，要实现基础 教育均衡发展的关键，当是坚持“以人为本”的科学发展 观，以公平理论为指导思想制定今后各项社会政策尤其 是教育政策。2逐步改革基础教育财政体制，实行完全的基础教 育尤其是义务較育政府办学从某种程度上说，基础教育非均衡发展是我国基础 教育投资主体错位，教育经费长期不足的无奈选择。从基 础教育发展的国际趋势看，现在无论是实行中央集权还 是分权的国家，政府都是基础教育尤其是义务教育的投 资主体，承担主要责

21、任。改革我国基础教育财政体制主要 包括以下内容:首先，应明确中央和省级政府作为基础教 育投资主体。具体说，义务教育是全休适龄儿童有权享受 的最基本的公共服务，属纯公共产品，中央财政责无旁贷 全额提供；高中阶段作为准公共产品，中央政府、省级政 府、地市县级政府应明确相应责任并根据地区差异确立 投资份额。其次，应实行均等化拨款制度。教育经费是纳 税人贡献的资源，同一省区内公立学校之间应一视同仁 地以学生数为标准均等化地拨款，并接受当地人大、政府 和社会有关方面的监督。再次，为保证教育经费的及时、 足额供给，国家应制定基础教育投入法，以法律的形式 确定基础教育投资主体责任和底线标准，对不能达到标 准

22、的责任主体以及克扣、挪用、挤占、拖欠基础教育经费 的行为依法追究法律责任。3. 加强教育支竹转移，加大对贫困及边远地区教育 拨款力度已有学者研究指出，在差异性扱大的现实中，仅靠 同等对待的车均推进策略或企图通过社会发展自然缩小 和弥补中国教育巨大差距的想法已不切实际，必须依靠 政府补偿性的倾斜政策对弱势地区、弱势人群予以特别 关注畀在我国当前基础教育发展非均衡呈日益扩大之势 的严峻现实下，国家应进一步完善教育转移支付制度，加 大对贫困及边远地区教育拨款力度。同时，为保证转移支 付资金的公平有效使用，应以全国基础教育最低保障为 依据，以省（区）为单位测算义务教育经费的标准需求和 标准供给能力，各

23、县（市）缺口由上级财政通过逐级（中 央、省）转移支付添平补齐,对经济、文化、教育相对落后 的贫困及边远地区，中央财政应设立专项资金。（下转第61页） 29辽西教育科研2007年第10期傭青天MS 0R采用的是单向度的灌输教育直到20世纪末，这种看似 天经地义的观念才发主动摇。当代大学生获取知识的渠 道已不仅仅是教师的传授，而是可以通过多渠道获得。他 们身上有一些鲜活的思想、可贵的骷质，反而使教师应该 学习的。通过师生之间的相互学习，共同促进师生进步。 当今的道德教育更需要师生在对话和讨论中展开。德育 课教师应该允许学生对价值标准提出质疑，只有这样，道 德教育才能真正产生精神生命之间的相互碰撞，

24、才能形 成更多鲜活的道德个性。其次，德育要从重认知转到重视情感体验和情感发 展上。20世纪50年代以来,世界上流行重视认知发展的 教育模式。虽然它的存在有一定的合理性,但对于道德教 育来说显然是不够的。因为道德教育需要的不只是知识, 更需要向重视人的情感和态度方面扩展。黑格尔曾经提 出，道德必须落实到个人的精神境界°也就是说,必须让 道德个体切身体验，把道德品质深入到它的心田。俄国哲 学家索洛维约夫曾将把人的道德情感羞耻感、同情 感、怜悯感和敬畏感归结为不同情境中的感触。他提出: “当人把自己和动物区分开来，人就获得了作为人的尊 严，也就有了羞耻感，就产生了道德的愿望；当任何同类 相

25、处时，人就产生了同情感、怜悯感；当人面对神性感到 自己渺小，并试图超越自己，追求精神成长的时候，人就 产生了敬畏感/町I德情感离不开一定的道德情境，因此 我们在现实的道德教育中，特别要注意在一定的道德情 境中对学生进行道德教育。在课堂上，教师或学生可以设 想或创设一些道德情景，然后通过大家讨论，最后得出比 较可行的解决办法。如模拟一个道德情最，通过音乐渲 染，事物演示，角色扮演等方法，让学生在不知不觉中接 受道德规范。这种方式，要比单纯的道德理论说教所产生 的德育效果要好得多，因为它把学生引入到一定的道德 情景中进行道德教育，已经引起学生思想上的碰撞，并在 进行比较、选择中受到一定的道德启迪。

26、再次，德育活动要从封闭的校园学习生活转向开放 的礼:会生活实践。每一个人都不能离开社会而生存，每个 人的思想都不可避免地打上他那个时代种种制度的烙 印。道德来源于现实社会生活，德性的养成当然离不开社 会生活。因为道德是一种调节人与人、人与社会的行为规 范,这种规范说到底是关于生活的规范，道德本身来源于 生活。同时，道德是一种关乎人之生活，确切地说是关乎 人生之意义和价值的活动。道德是为了生活，生活是道德 的土壤和最终归宿。因此高校道德必须是一种生活，必须 为了生活，必须在生活中进行。人生百味，苦辣酸甜，只有 经过现实生活的体验，人才能不断超越自身从而扩展和 丰富精神世界。学校要开设社会实践课程，开展社区服 务，目的就是让道德回归生活，让生活成为道德最注重的 老师。II參考文献1成双凤，韩景云走出知识:徳育的误区苏州大学学报(高 教研究版).2005(1):59.-2力尔重树民族精神J镜报,1994(4):44-453蒋凯跨越知识与道街的鸿沟山现代大学教育2003(3):13.4云枫，中国大学需要什么样的理念www.qiuxueedu.