我国非政府组织的发展与管理

1、非政府组织的发展与管理非政府组织的发展与管理宋宋 安安 平平（省直机关党校行管法学教研室副教授）（省直机关党校行管法学教研室副教授） 电电 话：话：2688036子邮箱电子邮箱:非政府组织的发展与管理非政府组织的发展与管理n一、非政府组织的基本概念及特征n二、非政府组织兴起的主要原因n三、我国非政府组织发展的基本状况分析n四、我国非政府组织发展与管理一、非政府组织的基本概念及特征一、非政府组织的基本概念及特征n非政府组织(Non-Governmental Organization，简称NGO)一词最早见于1945年签署的联合国宪章，一般认为现代意义上的NGO出现于第二

2、次世界大战前后。NGO一词进入中国是在1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛，这一概念从此正式引入我国。n对于非政府组织的名称叫法各异(如第三部门、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等)。一、非政府组织的基本概念及特征一、非政府组织的基本概念及特征n国外学者关于NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO： 1)组织性2)非政府性3)非营利性4)自治性5)志愿性一、非政府组织的基本概念及特征一、非政府组织的基本概念及特征n国内学者关于非政府组织的定义，目前有

3、三种有代表性的看法：第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。第二种看法是最狭义的，它认为非政府组织是一种非营利的社会中介组织。第三种看法则认为非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。n另外，国内有专家将非政府组织归纳为两大类：一类是提供公益服务的非政府组织(主要指提供教育、医疗、卫生、科技等公益服务的非营利组织，它们不属于政府公共部门，但是不以营利为目的提供公益服务)。另一类是调整不同群体之间利益关系的非政府组织(即社会中介组织)。一、非政府组织的基本概念及特征一、非政府组织

4、的基本概念及特征n总结起来，非政府组织是指：主要由志愿人员组成，致力于某种价值目标的，从事社会公共事务，具有合法地位的，处于政府组织和市场组织以外的社会组织。它应该至少包括志愿性、公益性、相对独立性、合法性、非营利性和非政府性等特征。 二、非政府组织兴起的主要原因二、非政府组织兴起的主要原因n“市场失灵”和“政府失灵”是非政府组织兴起和发展的最重要原因n全球化是非政府组织兴起和发展的推动力量n社会多元化是非政府组织兴起的又一原因n非政府组织的自身优势是其兴起与发展的内在原因三、我国非政府组织发展的基本状况分析三、我国非政府组织发展的基本状况分析1中国非政府组织的界定及其主要特征2中国非政府组织

5、的主要优势及其作用分析3中国非政府组织发展的基本现状 4中国非政府组织发展面临的主要困境 1中国非政府组织的界定及其主要特征中国非政府组织的界定及其主要特征n中国非政府组织的界定中国非政府组织的界定从研究和推动我国非政府组织发展的角度出发，中国学者大多更倾向于不将定义限制得过于严格，只要是依法注册的正式组织并从事非营利活动，能满足志愿性和公益性要求，而且具有不同程度的独立性和自治性的组织，即可被视为中国的非政府组织。基于广义的理解，我们认为满足下列基本条件的组织属于非政府组织的范围：政府体系之外的、不以营利为目的、具有不同程度的独立性和自治性、志愿公益性的正式组织。1中国非政府组织的界定及其主

6、要特征中国非政府组织的界定及其主要特征n按照以上述标准审视我国的非政府组织，大致可按照以上述标准审视我国的非政府组织，大致可以看到三类不同的情况：以看到三类不同的情况：(1)政府正式认可的非政府组织。(2)未在民政部门登记注册但符合非政府组织定义的组织，一般是属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法人资格的。(3)转型中的事业单位，包括由于历史原因存在、依法免于登记的人民团体和国家编制部门核定的团体。事实上，目前法律认可的非政府组织从数量和类型上都远不能涵盖非政府组织在中国发展的真正现状。再加上我国非政府组织(第三部门)法律法规本身还很不成熟，处在调整和变动之中，使得官方统计的非政府组

7、织数量也有较大变化。1中国非政府组织的界定及其主要特征中国非政府组织的界定及其主要特征n按照学者贾西津和王名的观点，我国的非政府组织应按照学者贾西津和王名的观点，我国的非政府组织应该分为五大类该分为五大类：第一类是社会团体：指在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。第二类是经济团体：指在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。第三类是基金会：指在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。第四类主要指实体性公共服务机构，如各种民办的医院、学校、剧

8、团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等。第五类NGO，可称之为“未登记或转登记团体”，其中包括一部分没有依法登记注册的NGO和一部分采取工商注册的NGO。1中国非政府组织的界定及其主要特征中国非政府组织的界定及其主要特征n中国非政府组织的主要特征中国非政府组织的主要特征按照萨拉蒙所提出的组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性以及通常所说的公共利益性这六项特征衡量，我国的非政府组织同国外的非政府组织最大的不同之处在于：中国任何正式注册的非政府组织都要有业务主管单位而缺乏独立性；而具有“民间性”和“自治性”的非政府组织，很可能又不满足“正规性”，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以企

9、业身份存在。我们认为，我国健康、规范、完善、科学的非政府组织应该具有如下特征：(1)非政府性。(2)非营利性。(3)志愿性。(4)组织目标的中立性。2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n非政府组织的主要优势非政府组织的主要优势非政府组织在多中心治理中扮演着愈益重要的角色：在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足，同时发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势，并重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的“治理盲区”。非政府组织在职能方面主要有以下几个方面的优势：(l)非政府组织在创新方面有着突出的优势，创新能力较强。(2)克服政府失灵，弥补“公正的遗憾”。(3

10、)灵活机动，便于沟通。(4)非政府组织在提供公共物品中具有效率优势。 2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n中国非政府组织的主要作用中国非政府组织的主要作用(1)非政府组织能够深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效。(2)非政府组织可以有效沟通政府与社会，促进政府与社会的合作，是政府与社会互动的桥梁。(3)促进社会和谐。(4)有利于提高国家的国际竞争力。(5)有利于促进公民社会的发展。2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n中国非政府组织发展的基本现状中国非政府组织发展的基本现状一般认为，中国非政府组织发展

11、经历了四个阶段：1949年到1966年的初始发展期；1966年到1978年的停滞期；1978年到1995年，因改革开放导致社会团体大量涌现；1995年中国举办世界妇女大会至今，中国非政府组织自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n中国非政府组织发展的基本现状中国非政府组织发展的基本现状目前我国非政府组织的发展在总体数量迅速增长，形成了种类繁多，数量较大的NGO体系。 据统计，2005年底在民政部门登记的非政府组织共有28. 94万个。其中社会团体17.12万个，其中中央级社团1688个，省级社团21119

12、个，民办非企业单位13.9万个，其中中央级单位24个，省级单位4868个，基金会892个，其中中央级基金会84个，1988-2005年间我国非政府组织数量年均增长近28%, 2004年的单位数是1988年的65倍。在各类非政府组织中民办非企业单位的数量增长最快，而基金会的数量则有所减少。2004年底在民政部门登记的民办非企业单位数是1999年的近23倍，年均增速为87%：而基金会数则大幅度下降。2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n中国非政府组织发展的基本现状中国非政府组织发展的基本现状国家关于非政府组织的法律法规和制度初步建立。目前规范非政府组织的主要法

13、律是国务院颁布的社会团体登记管理条例(1998年)、民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年)和基金会管理办法（1988年)。在我国，非政府组织管理的另一个特点就是党的政策。据有关统计，中共中央或中央办公厅分别于1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年相继发布了关于控制或规范民间组织发展的文件。这些政策法规和文件对于推动我国非政府组织的健康发展起到了重要的作用。2中国非政府组织的主要优势及其作用分析中国非政府组织的主要优势及其作用分析n中国非政府组织发展面临的主要困境中国非政府组织发展面临的主要困境中国非政府组织过分依赖和受制于政府非政府组织自身定位不合理、能力

14、不足、资金缺乏中国非政府组织管理的法律法规不完善，非政府组织发展的文化积淀不足中国非政府组织布局不合理、国际化程度不高中国非政府组织活动领域分布表中国非政府组织活动领域分布表资料来源:王名主编:中国NGO研究2001一以个案为中心.联合国区域发展中心.2001四、我国非政府组织发展与管理四、我国非政府组织发展与管理1政府角色政府角色制度供给，资金支持和必要制度供给，资金支持和必要监管监管2非政府组织自身非政府组织自身获得信任的关键获得信任的关键 3企业企业被动参与到积极支持被动参与到积极支持 4重视国际非政府组织的重要作用重视国际非政府组织的重要作用1。政府角色政府角色制度供给、资金支持和必要

15、监管制度供给、资金支持和必要监管n制度供给制度供给n资金支持资金支持n宏观布局，统筹规划宏观布局，统筹规划n微观监管与评估微观监管与评估 非政府组织自身非政府组织自身获得信任的关键获得信任的关键 n积极寻找服务空间，在政府、社会和市场三维体系积极寻找服务空间，在政府、社会和市场三维体系中合理定位自身中合理定位自身n非政府组织应严格遵守国家法律和政府规章，依法非政府组织应严格遵守国家法律和政府规章，依法办事和接受政府监管办事和接受政府监管n非政府组织的综合监督评估机制的建立非政府组织的综合监督评估机制的建立3企业企业被动参与到积极支持被动参与到积极支持n在市场经济条件下，企业的直接目标往往首先是

16、营利，良好的企业形象是企业的生存之本，各类企业积极投身于公益事业，加强对非政府组织的资助，一方面可以促进社会公益，另一方面可以有效改善企业形象，从而为企业赢得顾客，获得更大的经济效益。但是，企业积极支持非政府组织发展需要有相关的激励机制和制度，是企业与非政府组织互动的结果。 4重视国际非政府组织的重要作用重视国际非政府组织的重要作用n非政府组织进行必要的国际交流至少有两个积极意义非政府组织进行必要的国际交流至少有两个积极意义：一是宣传我国非政府组织的活动情况，树立我国非政府组织的国际形象；二是加强交流学习，可以在思想和组织建设等方面学习国外及国际性大型非政府组织管理经验，为我国非政府组织自身发

17、展争取必要的技术、资金支持，也为我国公益事业争取一定的国际支持。n当前各发达国家发展援助机构和各政府间国际组织普遍当前各发达国家发展援助机构和各政府间国际组织普遍采取向非政府组织倾斜的政策，中国非政府组织也应重采取向非政府组织倾斜的政策，中国非政府组织也应重视同它们建立经常性的联系机制。视同它们建立经常性的联系机制。中国非政府组织应针对联合国体系制定参与战略，争取在联合国经社理事会以及世界银行等国际组织中拥有正式咨询与对话的地位。对联合国体系召开的各种重要国际会议，中国非政府组织应积极参与，不仅要参与同期举行的非政府组织国际论坛，而且要参与正式的官方会议及其准备阶段的各项工作。结论结论综上所述

18、，改革开放以来，随着社会主义市场经济和民综上所述，改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的非政府组织在中国大量涌现，主政治的发展，各种各样的非政府组织在中国大量涌现，并日益取得相对独立的地位，对我国社会的政治经济生活并日益取得相对独立的地位，对我国社会的政治经济生活发生日益深刻的影响，非政府组织的发展有利于推进中国发生日益深刻的影响，非政府组织的发展有利于推进中国公民社会发展进程，有助于推进中国特色的民主政治和政公民社会发展进程，有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，有利于社会主义市场经济的健康发展，有助治文明进程，有利于社会主义市场经济的健康发展，有助于促进中国社

19、会和谐。目前，我国非政府组织的发展进入于促进中国社会和谐。目前，我国非政府组织的发展进入了一个新的阶段，可以预见的是，非政府组织的作用将会了一个新的阶段，可以预见的是，非政府组织的作用将会更加突出和重要，更加突出和重要，我国应该继续支持和帮助非政府组织的我国应该继续支持和帮助非政府组织的发展，通过完善法律法规和合理约束，通过宏观政策的正发展，通过完善法律法规和合理约束，通过宏观政策的正确引导，营造非政府组织发展的健康的外部环境，从而促确引导，营造非政府组织发展的健康的外部环境，从而促使其积极发挥作用，更好地与政府和市场合作，在建设社使其积极发挥作用，更好地与政府和市场合作，在建设社会主义和谐社

20、会中大有作为。会主义和谐社会中大有作为。讨讨 论论 题题n1发展非政府组织有什么现实意义发展非政府组织有什么现实意义n2在我国非政府组织发展面临的问题在我国非政府组织发展面临的问题 n我国的宪法和党的政策在宏观上都是鼓励和支持非政府组织的发展的，这对我国以非政府组织为核心的公民社会的发展具有根本性的支持，也是其存在和发展的合法性基础。目前我国非政府组织的管理的最大问题在于法制的不完善，不规范。因此，需要制定相关法律，对中国非政府组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围作出规定，确保中国非政府组织活动有法可依，这是一个亟待解决的问题。n另一方面，作为我国非政府组织的直接管理部门，民政部门和

21、各级业务主管部门存在对非政府组织多头领导、重叠管理的问题，解决这些问题的最直接的办法就是通过制定一部民间组织的“母法”来解决。再者，应该制定一些针对行业协会、专业性团体、学术性社团和联合性社团以及志愿工作者的分门别类的管理法规，在具体层面上对非政府组织的活动进行针对性和可操作性的规范与引导。n同时，要积极借鉴国外非政府组织的制度供给经验。n美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非政府组织的平均收入来源结构为：服务收费49、政府资助40和慈善所得11，其中保健（55）、教育（47）和社会服务（45）领域政府的资助尤其显著。这说明政府的财政支持对非营利组织的发展是必

22、不可少的。 n税收优惠和接受公益捐赠是非政府组织资金来源的重要渠道。一方面，国家应尽快制定、实施非政府组织资金募集和管理办法，从而在资金募集途径和方式等方面为非政府组织提供安全可靠的资源支持和保障。另一方面，公益捐赠的意义不仅在于提供资金本身，更在于社会参与机制和非政府组织本身的宗旨、特性的体现。 n 虽然目前我国已经制定了一些针对非政府组织和捐赠方的法律法规。但是我国尚未形成一套系统、可行的对非政府组织(或曰第三部门)的税收激励机制。首先是税种局限，以所得税优惠为主，如对公益捐赠非常重要的遗产税及其优惠，在中国还没有实行。其次是优惠对象局限，目前还没有真正将非政府组织系统纳入法规体系。如早期

23、制定的房产税、车船使用税、城镇土地使用税等条例的优惠对象还仅限于“人民团体”;对外商投资企业和外国企业用于中国境内公益、救济性质的捐赠优惠，只有通过包括青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、全国老年基金会、老区促进会等在内的十几个官办社团才能被认可; 2000年民政部(救灾捐赠管理暂行办法规定只有县级以上人民政府民政部门和经县级以上人民政府民政部门认定具有救灾宗旨的公益性社会团体才可以接受捐赠。因而实际能够按照公益事业捐赠法享受税收优惠的，只是海关、税务等部门承认的数量有限的一些社会团体。这在客观上限制了非政府组织的热情，也不利于非政府组织

24、的发展。 n政府要从社会发展与平衡的角度对社团的建立与发展，对社团的活动等方面进行调控和协调，使其有利于社会的经济发展和改革开放的大局，有利于社会的稳定，促进社会和谐。n如前所述，我国非政府组织在地区分布、行业分布、城乡分布不平衡的问题。解决这一问题，除了非政府组织自身努力之外，政府主管部门也应该在法规政策上鼓励非政府组织在广大西部落后地区特别是西部地区的农村发展，使他们投入到义务教育、扶贫开发、以及新农村建设的大军中去。一方面，主管部门应该积极行动，通过给予非政府组织以及非政府组织从业人员的激励，促使他们投入到这些区域。另一方面，政府应该积极协调不同地区、行业的非政府组织进行组际交流与学习，

25、从而促进非政府组织的发展。 n在我国，非政府组织的资金来源主要还是依靠政府拨款，因此，需要政府采取措施和办法对非政府组织的资金管理、使用和效果进行必要监管和评估，从而有选择地在非政府组织间分配资金。 首先，加强非政府组织的微观管理，是社团自身发展和完善的重要基础。政府应加强指导和帮助，通过法律和经济手段来监管非政府组织自行无力调节的领域;对事业单位、企业、个人发起创办的社团类组织，应该坚持实事求是、有利于它们自身的发展与完善的原则，遵循科学的管理方法与手段，注意培养其自律机制，通过在社团的组织、队伍、经费、活动、信息等方面进行必要的管理，以帮助其实现自我管理、自我监督、自我发展。其次，重视对非

26、政府组织的绩效评估。由于非政府组织涉及到同政府、捐款人、提供产品和服务的对象以及成员等多方面的利益关系，因此，对非政府组织的营运进行绩效评估就显得极其重要。评估工作须有相关领域的专家，也应该有非政府组织在其组织发展和活动中的服务对象、本组织成员、捐助人、政府以及社会公众等各方人士共同负责。评估还要把定性定量指标相结合，这些指标主要包括组织使命、治理结构、战略规划、人力资源、营销策略、公共关系、筹资、财物管理、决策、项目等十个方面的评估。 n第三，要及时公布评估结果。一方面可以树立“经营”好的非政府组织的良好形象，促使其进行经验推广。另一方面，及时曝光绩效差的非政府组织，促使其积极改善活动与经营

27、策略，从而促进非政府组织的健康发展。 n在我国，寻找服务空间，明确使命和保持一定的独立性，是非政府组织发展亟待解决的问题。作为非政府组织，无论从功能还是性能上讲，寻找服务空间、确立使命是关键。结合现阶段我国的实际情况，非政府组织的使命应专注于中国的社会经济发展，特别是致力于解决那些对中国的发展影响大但政府感到最难办的问题，如计划生育、基础教育、扶贫、以及生态环境的保护等。 n我国非政府组织的普遍特点是对政府的依赖太多，监督太少。在西方，独立于政府的非政府组织是社会监督系统中一支重要力量，随着我国非政府组织的发展，它应该成为监督政府和社会的一支力量，为民众监督提供有效渠道。 n 如前述，我国非政

28、府组织具有明显的政府主导型的特征，因此，政府对于非政府组织的命运有很大的影响力，非政府组织应与政府建立起良好关系，既通过正规的渠道，也应通过非正规的渠道，积极争取政府的支持与帮助。结合非政府组织的使命并与我国实际相适应，我国非政府组织在活动方式上，应以操作性和研究、教育为主，活动的重点应该在广大农村特别是中西部农村地区。中国广阔的农村地区，是国家机制和市场机制最难于有效运作的场所，是中国各种社会经济问题的滋生地，也正是在这样的广阔天地里，中国非政府组织可以施展自己的所长而大有作为。中国非政府组织可以通过教育和宣传，启发、引导农民参与到各项社会经济发展事业之中，通过提供特定的产品与服务为广大农民办实事，以此确立自身在我国社会经济体制中的地位。n首先，从自身出发，建立必要的内部监督机制。内部监督是确保非政府组织非营利性的基础，它包括监事会的监督、董事会、组织规章制度的监督和组织信念、使命的监督。 n其次，自觉接受外部监督。外部监督主要是指其他利益相关者为了各自的利益，通过不同途径对非营利组织的管理者与执行人员进行的监督。 政府的监督 独立的第三方评估 非营利组织同行互律 媒体的监督