分级保护政策体系构想

1、基本农田分级保护政策体系构想第6卷第1期2006年3月南京农业大学(社会科学版)2006.6(1)JottmalofNanji ngAgriculturalU niversity(SocialScie ncesEditi on)VOL.6.N0.1Mar.2o06基本农田分级保护政策体系构想王万茂，李边疆(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)摘要:从系统管理的角度将全国优质的耕地资源划分为国家，省，市，县四个级别的基本农田保护区，并设置相应机构实施分级管理同时，以此为框架,从规划管制,制度建设和经济激励的三个角度对基本农田分级保护政策体系的机制设计进行了探讨，以求为我国未来的基本农

2、田保护政策完善提供借鉴.关键词:基本农田；分级保护;政策体系.中图分类号：17321.1 文献标识码:A 文章编号:16717465(2006)010001 05，问题的提出基本农田保护是我国应对人地关系紧张，确保 粮食安全的战略举措，事关国民经济和社会可持续 发展的大局.基本农田保护政策作为切实贯彻这举措的主要手段，也是我国农业政策的核心内 容但近年来，随着经济的快速发展和城市化进程 的急速推进，耕地资源大量流失，基本农田保护政 策也出现了不同程度的失效，这难免会影响这一举 措的具体成效.因此，认真研究与完善基本农田保 护政策，切实保护基本农田数量和质量，对于稳定 农业生产,确保粮食安全都具

3、有重要的现实意义. 在我国”基本农田”一词的提出，可追溯至 1963年黄河中下游水土保持工作会议上关于”建 立旱涝保收，产量较高的基本农田”的决议.此后， 基本农田保护作为”切实保护耕地，稳定发展农业' 的主要措施埘鹊，经过几十年的发展逐渐形成 了以基本农田保护条例为主干的政策保护体系 并在基本农田保护实践中发挥了重要作用但近 年来随着地方政府博弈行为的增多，基本农田保护 政策出现了不同程度的失效具体表现为，地方政 府出于经济利益考虑，往往难以接受上级指标，常是凑足面积，甚至优先把苇塘等荒地考虑到基本农 田保护区内，致使基本农田保护流于形式【2J. 究其原因，理论界认为主要有两个方面一

4、是 基本农田保护比较利益较低，缺乏经济激励-3; 二是基本农田保护政策体系很不完善，缺之操作基 础，主要表现在概念体系模糊，政策缺乏可操作性 等.据此他们提出，在行政体制方面应充分完 善基本农田保护制度及目标责任制，严格土地利用 总体规划管理，加强产权制度改革7-8J,在城乡结 合部设立农地发展权；在经济方面,充分利用财 政和税收手段建立保护基本农田的经济制约机 制10J,设立基本农田保护基金；在法律方面，加强 基本农田保护相关法律法规的建设等L6J.从理论层面来看，上述研究不仅丰富了基本农 田保护的理论内涵，而且为基本农田保护政策体系 的完善提供了新的思路但从实践层面来看，这些 研究观点过于

5、分散，缺乏统一的目标核心与操作平 台.根据公共政策理论，当众多政策目标在不加科 学组合的情况下独立采取政策手段时，很难产生预 期成效本文拟在上述分析的基础上，通过构建数 量一质量一区位三位一体的基本农田分级保护政 策体系，为上述政策建议提供统的操作平台，以 求为我国目前基本农田保护政策的完善提供借鉴收稿日期：200510 26基金项目：国土资源部”基本农田保护制度建设研究”课题,博士作者简介：王万茂（1937 ），男，南京农业大学公共管理学院教授 生导师，中国土地学会副理事长；李边疆（1 一），男,南京农业大学公共管理学院博士生.南京农业大学（社会科学版）第6卷二,基本农田分级保护政策体系的构

6、想基本农田分级保护”是系统管理学中”分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用按照 系统管理学原理，要想对复杂的系统实施有效地管 理与控制，必须使管理体系与系统组织结构相匹 配,即采取分级管理模式这种”分级管理”的思想 早在1994年就得到我国政府的认可，基本农田保 护条例第十三条明确规定”划入基本农田保护区 的耕地可分两级”但此后随着基本农田保护形势 迅速变化，这种单纯对数量进行分级的缺陷很快阻 碍了它在基本农田保护中的进一步深化.本研究拟从区域生态系统的角度将数量一质 量一区位三位一体的保护思想融入基本农田保护 政策，重新搭建分级保护政策体系框架具体思路 是，将国家级粮油棉生产基地或几十

7、万亩以上的， 集中连片，土质优良的耕地区域划为国家级基本农 田保护区,可以适当跨越省级行政区划；将省域内 重要的粮食生产基地或万亩以上，基础条件较好的 耕地区域划为省级基本农田保护区；省级以下人民 政府也可以根据自身情况划定市级，县级基本农田 保护区;同时,在全国成立各级基本农田保护区委 员会进行分级管理.1分级保护政策体系的重要意义及可行性分析 基本农田分级保护作为基于原有政策的一项 尝试性创新，是由单纯的数量保护到数量一质量一 区位三位一体保护的框架性转变，是保障我国粮食 安全，实现土地资源可持续利用的最优选择我国 粮食问题是产区的问题，土地可持续利用的问题是 耕地有效保护的问题而基本农田

8、分级保护政策 正是以上述两问题为切入点，将区位集中连片，质 量优良的一定面积基本农田划为不同级别的保护 区，并根据级别高低进行差别保护的一项管理策 略这种分级保护政策不仅从整体上保护了基本 农田生态系统的多样性和景观的连续性，而且通过 划定保护区固定了基本农田数量和区位，从而避免 了耕地资源因质量降低而造成的隐性流失同时，该项政策也为其它政策的实施与运作提供统一的 框架支撑，进而弥补上述分析中关于缺乏操作平台 的缺陷.由此可见，基本农田分级保护政策体系的 构建与实施对扭转目前岌岌可危的基本农田保护 形势，修正部分失效的基本农田保护政策都具有重 要的指导意义.2就目前的形势来看，基本农田分级保护

9、是完全 可行的首先，经济的快速发展和粮食需求的日益 旺盛为基本农田分级保护提供适宜的宏观环境. 改革开放以来，中国社会经济取得了巨大成就，但 经济发展所带来耕地资源大量流失也口益威胁着 我国的粮食安全和社会安定这一矛盾的对立与 冲突，客观需要建立耕地保护补偿机制来协调，而 分级保护体系的构建为这一机制的建立提供了操 作的平台其次，耕地资源的集中分布也为这一政 策的构建提供了现实基础.根据1996年土地详查 数据，我国60.78%的耕地资源集中于华北，东北， 西北三大区域JI,同时这三大区域粮食产量 也占全国的51.11%可见在这些粮食主产区合理 划定不同级别的基本农田保护区在技术是可行的 此外

10、，十六届三中全会提出的”区域统筹”理念也为 地方政府加强基本农田保护的区域合作提供了制 度保障.基本农田保护作为一项事关国家粮食安全，生态持续和社会安定的集体行动，具有国家整体利益，客观需要中央政府和各级地方政府在各个层面上开展广泛合作.2分级保护政策体系的框架结构基本农田生态景观作为一个全国范围内的广域生态系统，客观需要一个目标明确，设计合理的分级保护体系来进行全方位的管理因此，在分级保护体系进行构建时应充分体现数量一质量一区位三位一体保护的思想，筹考虑各利益主体之间的权，责，利关系,同时注重组织结构的严谨性和手段的科学性据此，设计框架如图I所示.国豪教保护区委且告广 一1圈束j夏保护匹厂一

11、1田ttn.i#illt可崎吉) 省媛保护区委员岳生一一一市媛保护区委员畚省媛保护区市媛佩护区县级保护区委员畚一一县级保护区一甚埋t蔓生产地段图1全国基本农田分级保护政策体系框架图(1)分级标准对全国基本农田保护区进行划定与分级是 项任务繁杂的系统工程，需要统筹考虑社会，经济， 生态各项因素一方面，要充分考虑划定地域气 候，地质，土壤，水文等自然条件和待划定农田的斑 块形状，面积，多样性指数，景观连接度等指标.另 方面，要统筹比较区域比较优势，科学预测待划 定区社会经济发展速度和农地转用速度，综合评定第1期王万茂,李边疆:基本农田分级保护政策体系构想 它们对拟划定基本农田区的影响建议由国土部门

12、 组织多学科专家，进行综合论证，最后确定最佳方案.' 就全国基本农田区等级来看，建议划分四种级 别.一级为绝对保护的国家级基本农田保护区，主 要包括全国重要的粮油棉生产基地，可以跨越省级 行政边界该级保护区要提供全国50%以上的商 品粮，对确保全国粮食经济安全起到举足轻重的作 用二级为省级基本农田保护区，主要包括除国家 级保护区外的省域内重要的粮食生产基地，可以跨 越市级行政区划；该级保护区因对本省粮食安全和 社会安定具有重要的保障作用，也应严格保护三 级为市级基本农田保护区，主要保护国家及省级以 外的,市域范围内的重要粮食产区，可以跨县域. 县域内除以上三级保护区外的重要粮食生产地段

13、 也可以划为县级基本农田保护区进行特殊保护.(2)管理机构为了对各级基本农田保护区实施系统管理，还 应设立自上而下，层层监管的管理机构在国务院 设立全国基本农田保护委员会，它是全国基本农田 分级保护体系的最高行政机关，主要负责全国范围 内的基本农田保护事宜，具体包括:全国基本农田 保护规模的确定及分配；基本农田保护重大政策的 制定与实施；国家级保护区的划定及审批，省级基 本农田保护区的审批及监管；全国各级基本农田保 护区委员会的监督等其它一些重大事项在国家 级保护区设立国家级保护区委员会，主要负责国家 政策的下达和实施，区内基本农田保护政策的制 定,实施和日常维护等具体工作在省内设立省级 基本

14、农田委员会，具体负责省内基本农田保护政策 的制定，省级基本农田保护区的划定和管理，市县 两级基本农田委员会的监管以及省级基本农田保 护财政的分配等工作.市县两级政府也可以参照 省级委员会的设立模式，分别设立市县两级委员 会，具体负责相关事宜.空问格局基本农田保护区作为人为景观和自然景观的过渡地带，一方面为人为景观提供了必需的物质和 能量，另一方面却遭受人类干扰的严重侵蚀为了 合理协调人类干扰和基本农田保护的关系，可将单的基本农田保护区划分为核心区缓冲区和待开 发区三个功能区（见图2）.核心区是保护区的核 心,是农业生态景观保存最完好，土地生产力水平 最高区域，严禁任何非农开发活动；缓冲区是为了

15、 避免核心区遭受外界干扰而划定的区域，主要起缓 冲作用，区内可进行非破坏性的科研和教学实习活 动,禁止开发活动；待开发区主要是指城市规划以 内，建成区以外的农业用地区，由于该区已确定用 于未来城镇发展，因此属于阶段性保护区域根据 上述功能区属性，可以在国家及省级基本农田保护 区只设核心区与缓冲区，确保保护区面积决不减 少;在市,县级基本农田保护区，可适当考虑设立 待开发区，以求尽量保护更多的基本农田，确保粮 食安全图2基本农田保护区空格局图3分级保护体系的运作模式 科学的5-）-体系还需要一个体系完善，设计合 理的运作模式来体现基本农田分级保护体系的 运作模式应根据各级基本农田保护区保护任务与

16、 特点做相应设计（具体模式见表1）.表I基本农田分级保护政策体系具体管理模式表3南京农业大学（社会科学版）第6卷（1）国家级基本农田保护区国家级基本农田保护区是基本农田分级保护体系的最高级别，其目的是对全国范围内重要的粮 食生产基地和关键的农业景观区进行永久性保护 以确保为国民提供稳定的粮食来源和生态服务. 它是由固定专家团综合社会，经济，生态等各项因 素在全国范围内选定，可以适当跨越省级行政区 划，同时为体现重要性，该区只设核心区与缓冲区. 其管理机构为国家级基本农田保护区委员会，可由 全国基本农田委员会和保护区涉及的各级政府共 同派遣专人组成，行政级别为副省级单位，直接受 全国基本农田委员

17、会监管国家级保护区委员会 实行代表会议制度，下设常委会，具体负责国家级 基本农田保护区事宜区内重大事务的决策由常 委会提议，保护区代表大会讨论通过，代表可由中 央地方，农民三者共同组成此外，委员会还可设 立基本农田保护巡回法庭，具体处理区内发生的基 本农田违法案件和协调中央，地方和农民的关系. 鉴于该保护区对国家的粮食和生态安全的重要意 义,建议保护区财政体系由国家专项资金支撑，涉 及省份可适当辅助，以确保管理机构运作的独立性 与公正性.(2)省级基本农田保护区省级基本农田保护区是整个保护体系的中间 层次，其目的是保护除国家级保护区外的省域内重 要的生产基地和独特的农业景观区，以保障省域内 粮

18、食的自给它是由省级基本农田委员会组织划 定后报全国基本农田委员会批准而设立，可适当考 虑跨越市级行政边界具体规模可以由省级委员 会自行确定，但必须确保省域内国家级基本农田保 护区面积,省级保护区面积与市，县级保护区面积 (除去其中待开发区面积)之和大于或等于省级土 地利用总体规划确定基本农田数量.管理机构可 由省级委员会与涉及的各级市县政府共同组成，也 可以直接由省级委员会管理运作方式可参照国 家级保护区委员会的模式进行，财政体系可由本省 抽调开发复垦专项基金支撑，中央政府也可适当拨 款资助.市,县级基本农田保护区市,县两级基本农田保护区处于分级管理体系的最低层，它们既是分级管理体系的基础，也

19、是管 理链条最为薄弱的环节市级基本农田保护区是 为保护市域内除国家级和省级保护区以外的主要 的粮食生产基地和重要的景观区段而设立的一种4保护区类型，可适当考虑跨越县级行政区划县级 基本农旧保护区是分级保护体系的最末端，是为保 护县域内重要的粮食生产地段而设立保护区类型. 在我国这种自然地理条件差异巨大的国家里，这两 类保护区分布最广，数量最多，因此很难用统一的 标准来管理.列此，应在加强常规手段的同时，努 力进行制度创新，引进公众参与机制，确保农民权 益.在市县级政府可设立市，县级基本农田保护委 员会,具体负责本行政区域内的基本农田保护事 宜委员会组成和财政体系可以统筹考虑各方因 素,因地制宜

20、的米取多种形式，以激发社会各方进 行基本农田保护的积极性三，基本农田分级保护政策体系的机制设计1规划管制基本农田分级保护作为依附基本农田保护区 规划而衍生的宏观政策体系，必须以科学合理的基 本农田保护区规划管制为基础.而基本农田保护 区规划作为土地利用总体规划的专项规划，是地方 政府一项具有综合性和战略性的政府管理职能. 因此,在编制土地利用总体规划时，要督促地方政 府不仅考虑本行政区域内社会和经济发展对基本 农田保护的要求，而且要站在区域整体的角度统筹 考虑上层政府对基本农田保护的要求，同时加强同 级政府间的沟通与协调，以确保基本农田规划的科 学性此外，各级基本农田保护区也可编制保护区 规划

21、，具体安排农用道路，农田水利,改良项目等具 体事项规划一旦批准，严格执行,对违反规划的 行为应根据保护区级别施以不同程度的严厉惩罚 2制度建设制度是管理的基础，基本农田分级保护政策体 系也必须以制度建设为保障.其中，加强基本农田 保护的领导责任制是强化基本农田分级保护制度 建设的核心，完善基本农田审批及”占补平衡”制度 是实现这一核心的重要手段首先，要建立，健全各级基本农田保护区领导责任制，层层签订基本农 田保护责任书，将基本农田数量，质量，区位等保护 指标作为地方政府政绩考核的一项重要内容其 次,完善基本农田审批及”占补平衡”制度,对确需 占用基本农田的国家及省级重点基础设施项目报 国务院审

22、批，并体现”质优价高”的原则对占用国 家级及省级基本农田保护区土地的可加征国家级 第1期壬万茂,李边强:基本农田分级保护政策体系构想 及省级基本农田占用税；对占后补充的耕地要经上 级审批机关检验数量，质量，区位后方可重新划人 保护区.此外，基本农田分级保护政策体系还要充 分体现平台作用，实现对原有基本农壬J保护政策的 合理嫁接.3.经济激励经济激励的缺乏既是目前基本农田政策失效 的主要原因，也是基本农田分级保护政策体系机制 设计中的技术难题而这一技术难题的产生又是 基本农田社会与生态价值补偿问题在实践层面上 的具体反应因此，基本农田分级保护政策体系的 机制设计也必须以致力解决这I一理论问题为导

23、向， 通过运用财政，税收，价格等经济手段，来改善基本 农田保护的激励体系一方面，我们可以依附基本 农田分级体系，建立基本农田保护的补偿机制，实 施正向激励机制.具体可通过中央政府的财政转 移支出对国家及省级等重点基本农田保护区实施 以经济补贴为主的直接补偿；也可以充分运用税收 与价格等手段对基本农田保护区进行政策倾斜，实 施如农产品价格提升，农业低息贷款等间接补偿； 此外,还可以运用金融手段，建立基本农田保护基 金体系，实施保护区自我补偿.另一方面,我们可以充分借助基本农田的级差 体系，依次提高基本农田的占用成本，实施逆向惩 罚机制例如，对确需占用基本农田保护区土地的 国家级重点基础设施项目，

24、依据保护区级别强制征 收不同水平的基本农田保护区占用税；对占用专业 蔬菜基地和其它地方名优特稀产品基地的项目还 要交纳特产基地占用税等，以此纠正目前基本农田 保护中的逆向选择问题，确保政策体系的实施. 四，简要结论文章在对基本农田保护政策失效的原因进行文献回顾和实践分析的基础上，提出了对基本农田 进行分级保护的全新构想，并对体系结构和机制设 计进行了深人的探讨，对扭转目前严峻的基本农田 保护形势具有重要的现实意义.从宏观体系来看，基本农田分级保护政策体系 从系统管理的角度将全国优质的耕地资源划定为 国家，省，市，县四个级别的基本农田保护区，并设 置相应机构实施分级管理这在一定程度上打破 了行政

25、区划，建立了区域基本农田生态系统保护的 新概念，为解决我国粮食安全问题提供了崭新的视 角，也为协调Et前基本农田保护过程中地方政府问 的零和博弈提供了全新的思路.从微观模式来看，它将集中连片，土质优良的 基本农田划为保护区，实施数量一质量一区位三位 体的保护模式，为解决目前基本农田保护过程中 重视数量，忽略质量和区位的政策缺陷提供了可行 的路径，也为其它基本农田保护政策的实施搭建了 统一的平台.从操作手段来看，它以规划管制为基础，以制 度建设为保障，充分运用经济激励解决基本农田保 护过程中的逆向选择问题，并提出依附基本农田分 级保护体系建立基本农田保护补偿机制和加征基 本农田保护区土地占有税等

26、具体手段这不仅为 经济激励理论在基本农田保护中的应用提供了具 体思路，也为以后基本农田保护手段的多样化提供 了借鉴.由此可见,在目前基本农田保护政策框架内快速有效的建立基本农田分级保护政策体系，将是未来基本农田保护政策深化的必然方向，也是我国实现基本农田数量一质量一区位三位一体保护，进而 实现粮食安全的最优选择.参考文献：1 王万茂土地利用规划学M.北京:大地出版社，1996.2 谭峻戴银萍基本农田保护政策调研与评价J.国土资源,2003,(1):3435.3 蔡运龙.中国农村转型与耕地保护机制J.地理科学, 2001,21(1):16.4 孙海兵，张安录.农地城市流转决策优化研究J.地域研究

27、与开发,2004,23(5):116一 I19.5 聂庆华，包浩生.中国基本农田保护的回顾与展望J.中国人口 ？资源与环境,1999,9(2).唐健.基本农田保护一一问题与对策J.中国土地， 21304,(7):24 28.7 叶艳妹，吴次芳.中国土地产权制度与耕地保护问题研究J.农业经济问题,1997,(6):3237.曲福田，冯淑怡.中国农地保护及其制度研究J.南京农业大学，1998,21 (3):I1O115.8 张安录可转移发展权与农地城市流转控制 J.中国农村观察,2000,(2):20 25.9 毛艳玲.福建省基本农田保护的若干问题J.福建农业大学,200,30(1):91 94.

28、10 王群.中国省区土地利用差异实证研究D.南京农业大学图书馆:南京农业大学,2003.(责任编辑曲辰)(下转第52页)南京农业大学(社会科学版)第6卷Con sumers ' choice on foodsafety:acasestudyoforga ni cvegetablepurchas in gbehaviori nNanjingDAIYin ehu n,ZHUBi n,YI NGRui yao(Co1geofEc ono micsardMa nageme ntofNa nfin gAgricuhuralU nivers210 095,Chi na)Abstract:,rIed

29、evelopme ntoforga ni cfooddepe ndson theacceptabilitybythec on sumers.Thepaperexami nesthe impactsofsocioec ono mic,demographiccharacteristics,c on cernsoverfoodsa fetya nden vir onmen tofc on sumers onor- gani cvegetablepurchas in g|mhaviorus ingBin aryLogita ndOrderedCogitregr essi on tech niq ues

30、.Datawascollected throughasurveyi nthecityofN二ji ng.Empiricalresultsshowthatage,educatio n,cog niti on levelfororga nicvegetablesandconcernovertheegetablesafetyexertgreatinfluencesonconsumers' purchas in gbehavior.OrderedLogitrgressi on result in dicatesthatfactorsaffecti ngwilli ngn esstopay(WrrP)alesig nifica ntlya ndpositivelyrelatedtoc oncems onen viro nmen talpolluti onan dexperie ncea ndn egativelyrelatedtoeducatio n