财务管理视角下行政事业单位内部控制建设的难点及解决对策

1、    财务管理视角下行政事业单位内部控制建设的难点及解决对策    鲍瑜摘要：内部控制制度是一项相互衔接的复杂体系，加之行政事业单位职能的复杂性，在加快建立完善的内部控制制度过程中总会遇到各种各样的困难和问题，本文从财务管理的视角下，尝试对行政事业单位内部控制建设的难点进行归纳，并探讨解决对策。关键词：财务管理视角;行政事业单位;内部控制建设;难点;解决对策引言内部控制建设的基本目的是缓解由于代理问题引发的信息不对称以及道德风险等问题，以此确保市场经营主体资产的安全完整。内部控制的这一基本目的合理引入到行政事业单位内部，同样可以发挥确保行政事业单位资产

2、的安全完整性、提高行政事业单位资产的使用效率的作用。特别是在进入新时期的背景下，对政府职能的转变提出了更高的要求，表现之一就是进一步强化了对行政事业单位领导干部的离任审计以及国有企业管理层的经济责任审计，这些举措都对在行政事业单位内部加快建立完善的内部控制制度提出了要求。但内部控制制度是一项相互衔接的复杂体系，在推行中会遇到很多问题亟待解决。一、在行政事业单位中推行内部控制建设的重要性内部控制的理论与实务最初产生于两权分离背景下的企业内部，企业所有者建立内部控制的最初目的是为了防止企业管理层的道德风险和逆向选择等代理问题，随着内部控制制度的日趋成熟，其重要的管控功能被其他主体广泛认可并采用。新

3、时期以来，党和政府高度重视执政能力建设，不断推动政府职能向服务型政府转变。在此背景下，进一步建立健全行政事业单位内部控制制度，显得十分迫切。一方面，需要从制度上进一步约束和规范行政事业单位经济行为，杜绝腐败、渎职和滥用职权，防止国有资产流失;另一方面需要加大政务公开力度，强化人民群众监督，从而维护政府的社会公信力。归纳起来，内部控制建设在行政事业单位经济活动中的重要性主要有以下几点。（一）确保行政事业单位经济活动走上规范化轨道合理制约行政事业单位经济活动，使之沿着在合法合规的轨道运行，这是实施内部控制最基本的目标。（二）确保行政事业单位资产的安全完整和高效使用。确保国有资产安全完整和高效使用是

4、行政事业单位建立内部控制体系的基本目的之一，同时也为行政事业单位正常履行职能必要的物质保障条件。内部控制的建立与运行，全面涵盖预算编制、收支、采购、资产管理、建设、合同等行政事业单位经济活动的各个方面，并进行合理整合衔接，使之成为一个互相牵制、协调统一的有机整体，最终达到“窥一斑而观全豹，牵一发而动全身”的管控效果，通过强化多层次的风险预警能力，提高对资产流失风险的敏感性，有效防范国有资产被挪用、贪污、盗窃的风险，确保其安全完整;同时，着力解决国有资产损失浪费、使用效率低下等问题。（三）提高行政事业单位责任意识及服务效能内部控制最终还是需要责任主体来执行，内部控制制度越完善，责任主体的责任意识

5、就会越强，行政事业单位的各项工作就会更加有序推进。健全的内部控制体系，科学的评价与监督制度，有利于单位内部细化分工、明确权责、落实责任，有利于提高单位内部员工的责任意识。通过内部牵制和责任追究机制，保证单位财务信息真实完整，防范舞弊和预防腐败，促进提高公共服务的效率和效果。二、在行政事业单位内部建设内部控制制度的难点无论在企业内部，还是在行政事业单位内部，内部控制体系的建设都存在诸多难点，原因在于内部控制制度的严密性和复杂性，造成了推行内部控制建设必然会遇到各种各样的阻力。加之行政事业单位的活动相比企业而言更加复杂多样，也进一步凸显了内部控制建设的难度。这些困难主要有：（一）如何使内部控制制度

6、更加严密和合理内部控制制度具有严密性是其管控功能得以有效发挥的必要前提，也是行政事业单位逐步引入内部控制体系的重要原因。而建设一个严密的内部控制体系，需要设计一套复杂完善的内部控制机制，使其控制框架内的监督与制衡机制发挥应有的作用，对单位经济活动的全过程实施有效管控，实现制度建设的根本目标。这项工作涉及面广、难度大、很复杂，是实施内部控制体系建设过程中很多行政事业单位都面临的难题，其具体表现形式有：其一是受内部控制建设资源的制约。严密的内部控制体系涉及复杂的作用机制，在建设过程中对行政事业单位的人力资源、信息资源以及财务资源提出极高要求，但很多行政事业单位在这些资源方面存在一定的短板，比如相关

7、人才队伍建设不足、信息化程度有待提高、缺乏必要的经费等，都成为行政事业单位推进内控建设的阻碍因素。其二是如何权衡内部控制严密性与工作效率。内部控制严密性的提高固然有利于管控行政事業单位经济活动的风险，但内部控制的严密程度如果超出合理区间，反而会制约控制主体的工作效率。具体到行政事业单位而言，更加严密的内部控制意味着更多的审批流程，这虽然有助于抑制风险，但也影响了工作效率。因此，如何确定内部控制严密度的合理区间，权衡内部控制严密度与工作效率的关系，同样是行政事业单位内部控制建设的难点之一。（二）如何使内部控制责任更加明确内部控制体系作用的发挥，有一个必要条件是内部控制责任必须划分清晰。内部控制责

8、任的划分，一方面有利于提高责任主体在实际工作中的责任意识，另一方面有助于责任追查与风险管控。但我国行政事业单位在推进内部控制建设的过程中，还存在一定的责任划分不明的问题，第一，表现在内部控制责任意识方面。由于很多主观和客观原因，我国行政事业单位对内部控制的责任意识还存在一定不足，导致内部控制制度的落实会产生一定偏差，内部控制责任的划分会存在一定的模糊，这些问题都不利于内部控制工作的实施。第二，内部控制责任主体还存在一定的界限模糊问题。我国行政事业单位工作内容的复杂性和多样性是导致这一问题的客观原因，我国政府服务意识的增强，加之新时期的国际国内形势发生了新的变化，很多新的社会经济现象不断涌现，这

9、也对行政事业的服务职能提出了更高要求，同时也赋予了行政事业单位更复杂的任务，在这个过程中不可避免地会产生部门、人员之间职能的交叉现象，从而对内部控制责任的明确划分造成了一定的困难。在这样的形势下，在对行政事业单位的职能框架进行划分的基础上，如何尽量厘清行政事业单位的内控责任，将成为行政事业单位推进内部控制建设实施过程中的难点。（三）如何强化内部控制监管内部控制体系建设完成之后，如果没有强有力的监管机制，也难以保证内部控制体系发挥其应用的作用。对内部控制运行过程及结果监管不严，很容易导致内部控制运行偏差，最终使得内部控制失去其原有的功能。行政事业单位在强化内部控制监管方面之所以会产生潜在难点，一

10、方面在于行政事业单位对外披露信息的质量还有待提高，另一方面在于行政事业单位的内部监管机制还有待完善。就对外信息披露质量而言，人民群众以及媒体对行政事业单位的监督在很大程度上依赖其对外披露信息的质量，但我国行政事业单位对外披露信息的质量还有待提高，行政事业单位的信息质量主要表现在及时性与准确性等方面，对外披露的信息质量的不足，制约了外部监督力量对内控体系的监督效果。就行政事业单位内部监督机制而言，由于对内控的重视程度还有所不足，导致了诸如内部控制监督人员配备不足，相关监督制度没有及时修订，内控监督部门的独立性不足等方面的问题。上述这些问题使得强化内控监管成为行政事业单位推进内控建设的难点。三、针

11、对建设难点的解决对策（一）强化内部控制资源配置在前文中主要讨论了内控建设在行政事业单位中的难点，这些难点基本都会涉及内控资源的配置问题，特别是其中的优化内部控制体系的严密性这一难点，更是与内部控制资源密切相关。对于强化内部控制资源的配置，提出如下政策建议，首先，提高财务资源配置的合理性。财务资源是推进内部控制建设的基本物质基础，我国行政事业单位的财务资源主要来源于财政拨款，基于这一点，一方面，行政事业单位的领导层有必要将相对有限的财政拨款在适度范围内向内部控制建设工作倾斜，使得内部控制的功能得到基本发挥，控制潜在风险。另一方面，在党和政府不断提高对行政事业单位内部控制建设的重视程度的情况下，单

12、位领导层应当积极争取财政经费，为内控建设努力创造物质条件。有盈利创收能力的事业单位，在经费安排上应该更加积极地向内部控制建设倾倾斜。其次，强化人力资源建设。内部控制的严密运行，对人力资源具有较高要求，一方面，内部控制需要具有较高专业素质的人才队伍;另一方面，内部控制的严密性以及复杂性对人才队伍的规模也提出了要求。因此，行政事业单位领导层要不断加大对单位内部相关人员的培训与考核力度，使其熟练掌握新形势下内部控制的要求与具体工作，另一方面，单位领导层也可以考虑借助社会中介机构的力量，填补单位内部相关人才储备的不足。最后，要着力完善内部控制相关的组织体系。行政事业单位领导层要提高对内部控制组织体系建

13、设的重视度，不仅要具备合理的人员以及部门，还要对内部控制部门进行合理授权。（二）进一步明确内控责任为了进一步明确内部控制责任划分，行政事业单位领导层可以重点关注以下几个方面的工作。第一，提高内部控制的责任意识。树立内部控制的责任意识是合理划分内部控制责任的前提，我国很多行政事业单位人员的责任意识不够，导致内部控制的责任制度停留在纸面，流于形式，最终对于内部控制建设产生了不利影响。第二，建立责任控制制度。责任控制制度是明确并落实内部控制责任的制度保障，行政事业单位领导层应结合具体的社会经济环境的变化、上级部门的文件精神以及有关的法律法规，及时对单位内部的内控责任制度进行优化调整，使之能够适应新形

14、势的变化，使责任主体在具体工作中有一个科学的参考，在此基础上对内控责任进行划分，将会更加科学合理。第三，完善内控责任评价机制。内控责任有大有小，共同服务于行政事业单位的能力建设，因此，有必要针对内部责任的具体情况完善内控责任评价机制，合理对内控責任进行评价，不仅有利于内控责任的合理划分，同样有利于提高内控责任的执行力度，这对于明确内控责任具有积极意义。（三）进一步强化内控监管机制内控监管机制包括内部监督和外部监督两种途径。对于行政事业单位而言，优化外部监督，可以通过鼓励人民群众监督、媒体监督以及中介机构的监督。为了更好地实现外部监督，行政事业单位应当在法律法规允许的情况下，提高对外信息披露的质量，因为对外披露的信息是外部监督主体对行政事业单位监督的重要媒介，行政事业单位可以通过提高信息编制质量，进一步强化外部监督机制。关于内部监督机制，一方面，行政事业单位要积极配合上级部门、纪检监察