论我国保税区存在的问题与对策研究

1、 学号: 毕业综合实践报告（论文）课题名称: 论我国保税区存在的问题与对策研究 学生姓名: 系 别: 专业班级: 届 别: 指导教师: 上海立达职业技术学院毕业论文任务书姓名 学号 专业班级 论文题目论我国保税区存在的问题与对策研究完成期限2014年11月 至2015年5月毕业论文任务的目标和主要内容（1）通过毕业论文的写作，培养综合运用所学基础理论、基本知识和基本技能，提高分析、解决实际问题的能力。（2）能够学会查找和利用资料的方法。（3）能够将毕业实习所获得的资料、经验运用于论文协作。（4）正确分析论文涉及到的问题，提出解决方法。（5）论文选题应注意理论联系实际，尤其选择那些具有实践意义的

2、问题进行探讨和研究。（6）从我国我国保税区发展的实际情况出发，探讨论文涉及的问题。论文具体要求（1）论文格式正确，统一按照学院规定的格式。（2）论文观点明确，论据充分。（3）论证严格，层次清楚，逻辑性强。（4）应充分利用与论题相关的数据，并通过图表等形式来表示。（5）论文写作过程态度应该端正、认真。（6）严格杜绝抄袭现象。主要参考资料（1）我国保税区方面的专业书籍；（2）我国保税区方面的专业期刊；（5）有关我国保税区发展方面的研究报告；（6）我国我国保税区发展实际情况方面的资料；（7）毕业实习阶段获得的第一手资料；（8）以往学习过的教材、读书笔记等。毕业论文进度要求2014年11月04日至20

3、14年11月22日为第一阶段，即论文选题阶段。2014年12月01日至2014年12月08日为第二阶段，即任务书下达阶段。2014年12月09日至2014年12月30日为第三阶段，即提纲拟订阶段。2015年1月01日至2015年02月16日为第四阶段，即论文初稿完成阶段。2015年02月17日至2015年03月02日为第五阶段，即论文定稿阶段。指导教师： 2014年12 月08 日学生： 2014年12 月08日系主任： 2014年 12 月08日毕业论文承诺书毕业论文题目 我国保税区存在的问题与对策研究学生姓名 年 级 学 号 所在学院上海立达职业技术学院所学专业学生承诺本人郑重承诺：该毕业

4、论文从选题、设计提纲、初稿、修订稿等环节均为我本人在指导老师指导下独立完成；论文所使用的相关资料、数据、观点等均真实可靠，除已注明的引用他人观点、材料外，本论文没有剽窃或不正当引用他人学术成果。如违反上述要求，本人愿承担一切后果。学生（签名）：年 月 日摘 要我国保税区经过十多年的发展，取得了突出成绩，积累了经验，也面临着许多问题，如定性定位不够完善、区港分离等深层次问题困绕着保税区的进一步发展。特别是我国已经加入了世贸组织，受世贸组织的通行规则约束，我国经济正逐渐纳入经济全球化的格局之中，保税区需要适应形势的发展，更好地与国际惯例接轨。在这样的背景下，保税区如何进一步健康发展已经成为需要认真

5、思考和回答的问题。天津港保税区作为我国巧家保税区之一，也面临着同样的问题。本文从优化政策、坚持科学发展和可持续发展的角度出发，针对我国保税区现存问题，提出了加快立法建设，拓展功能、完善政策、推进保税区转型升级，改进保税区管理部门的管理，提高土地利用率与适当增加用地相结合等对策，希望能为国家有关部门进行决策提供参考，从而促进保税区更好更快发展，为我国经济发展做出更大的贡献。关键词：保税区，发展，存在问题，对策探讨目 录一、保税区发展的意义和在新形势下的发展变化1（一）保税区发展的意义1（二）保税区在新形势下的发展变化1二、发展中存在的主要问题3（一）定性、定位不明确3（二）各部门政策不匹配且政策

6、多变3（三）管理体制有待完善4（四）主体功能不突出5（五）“区、港分离”无法适应现代物流业发展要求5三、促进我国保税区发展的对策探讨7（一）加快立法建设7（二）拓展功能，完善政策，推进保税区转型升级7（三）改进海关监管模式，深化保税区管理体制改革8（四）提高土地利用率与增加保税区用地相结合8四、结论9参考文献1011一、保税区发展的意义和在新形势下的发展变化（一）保税区发展的意义我国保税区是继各类经济技术开发区、经济特区之后对外开放度最高的特殊经济区域，经历了十多年的发展取得了巨大的成绩，已经成为我国对外开放的重要形式和发展外向型经济的新的增长点。然而，应当注意到，在全球化日益深化和入世后过渡

7、期等外部环境发生变化的新形势下，保税区的建设正处于一个政策环境变化、体制转换和功能强化特定的转型时期。因此对保税区发展的转型研究，将有助于进一步完善保税区管理体制、调整和协调相关政策，并对保税区发展的实际运作具有十分重大的现实意义。（二）保税区在新形势下的发展变化在全球化日益深化和入世后过渡期等外部环境发生变化的新形势下，保税区的建设正处于一个政策环境变化、体制转换和功能强化特定的转型时期。我国兴建保税区始于1990年国务院批准的上海外高桥保税区。保税区的发展是一个历史的过程，其发展特性和制度(机制)变迁，既受世界经济自由区发展的一般规律的制约，又必然体现着中国渐进式改革和梯度对外开放的特点。

8、在不同的发展时期、不同的成长阶段，保税区发展特性、政策和制度与创新的内涵及其战略重点等都有所不同。关于我国保税区的发展的历程，国内学者尚没有明确进行划分，其主要原因是我国保税区发展时间短，数据资料不充分，缺乏可靠的划分依据等。从我国改革开放的大背景出发，对保税区的发展阶段的划分，需要抓住其发展的外部政策环境和自身政策变化以及其法律法规的建设过程这一条主线进行。据此我们将保税区发展历程划分为兴建与初步发展、快速发展与功能趋于成熟、战略调整与体制转型的三个阶段(见表1>。第一阶段：1990年一1996年，兴建和初步发展阶段。1990年9月，国务院批复了中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区

9、货物、运输工具和个人携带物品的管理办法，这是我国保税区的第一个海关管理办法。在兴建和初步发展阶段，国家完成了现有巧个保税区的全部批建工作，自此便停止了批建新区的工作。第二阶段：1997年一2000年，快速发展与功能趋于成熟阶段。这一阶段的一个重要标志，是保税区海关监管办法的颁布，区域管理有了更加规范的保障。在1996年以前，海关总署参照外高桥办法，借鉴海关合作理事会京都公约Fl关于自由区的附约的有关条款，经长时期征求意见后，拟定了中华人民共和国海关对保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法(简称管理办法，为正式公布，但已执行)，并于1996年3月26日上报国务院，经修改，国务院于1997年

10、8月10日正式批准保税区海关监管办法(简称监管办法)。该办法，规定了一系列海关对保税区的政策，使“一线放开，二线管住”的保税区特有的开放机制有了正式的规范政策和法律保障。此后，经过1997年的全国税改，保税区的税收优惠政策得到进一步调整和规范。第三阶段：2001年至今，战略调整和体制转型阶段。加入WTO标志着我国在推动贸易自由化方面迈出了关键的一步。入世后，保税区本身的运作机制和管理体制必须与国际惯例接轨，与国际通行规则对接，我国政府将构建统一、稳定、健全的法律体系，对涉及到保税区的政策和管理加以改革，使保税区的管理法制化。面对加入世贸组织和区域经济跨越式发展的新形势，如何通过体制机制创新，保

11、持可持续发展能力；如何与国际惯例全面接轨，更好地发挥对外开放的示范作用；如何服务于区域中心建设目标，成为体现区域竞争力的重要载体；保税区的未来发展方向如何，是保税区当前函待研究和破解的重要课题。实践充分表明，保税区已经进入了战略调整和体制转型阶段。二、发展中存在的主要问题（一）定性、定位不明确我国设立保税区时参照了国际上通行的自由贸易区的做法，并且对外英文叫法为FREETRADEZONE，但实际上保税区的定位与国际自由贸易区还存在着差距。世界设立自由贸易区的主要国家都加入了京都公约，并承认该公约附约“自由区”条款，各国自由贸易区法与京都公约附约“自由区”的条款是一致的。我国1988年8月9日加

12、入京都公约，但对该公约的10个专项附约共25章只接受了两章，对专项附约四的第二章“自由区”没有接受。国际自由贸易区免于惯常的海关监管，操作上“一线放开、二线管住、区内自由”，具有“境内关外”的特征。我国的保税区是海关监管的特殊经济区域，操作上“一线、二线、区内都管住”，即区内仓库与进出卡口同时监管，货物在区内流动要得到海关批准，境外货物进出区备案，备案手续除了免许可证、关税外，在程序、环节和效率各方面同进出口报关无实质差别。具有“境内关内”的特征。因此我国在对保税区的认识上与国际自由贸易区存在着差距，对保税区定性定位不够完善和成熟，缺乏国际上共识的法律依据。（二）各部门政策不匹配且政策多变先立

13、法，后设区，是国际上规范管理的成功经验。通过立法明确保税区的性质、定位、发展目标、特殊政策和投资保护政策等。由于我国对保税区的定性定位不明确，国务院各相关部委在对保税区的认识上不一致，因而对保税区尚没有国家立法。现在只有保税区海关监管条例、保税区外汇管理办法及国务院各相关部委对保税区制定的相关法规、政策，但各部门出台的政策法规往往存在着不够同步、相互矛盾、缺乏衔接、难以操作等方面的问题。由于没有国家立法的保障，对保税区的理解经常变化，赋予保税区的政策也随之一改再改，保税区一直没有一个稳定发展的政策环境。如：(1)海关规定国内非保税区货物进入保税区视为出口，但税务总局规定此类货物不能办理出口退税

14、，严重阻碍了经保税区出口的物流。(2)商务部授予了保税区贸易企业进出口经营权，而按照国家外汇总局，这些企业在异地通关无法办理出口外汇核销，结果不能出口退税。(3)关于购汇支付问题，国家外汇总局从一开始就对保税区实行了比较宽松的政策：现汇留存，不实行核销，外汇可兑换。但到1998年，在全国打击走私、打击逃套汇的背景下，于9月1日下发了关于保税区外汇管理有关问题的通知，规定保税区企业“原则上不得购汇支付”，严重影响了保税区进口贸易的经营。(4)区内生产企业采购国内原材料加工出口，由于经过加工过程，造成入区时报关品名与出区时报关品名不一致，产品出口时因海关有关规定不明确而无法办理出口退税。(5)在保

15、税区内对境内、外货物进行拆箱、拼箱后，再销往境内、外，由于海关无法监管而不能操作。(6)国家发改委最新政策规定，2005年起，以销往中国境内为目的的进口轿车不得在保税区内存放，使保税区区内经营进口汽车企业将陷入困境。（三）管理体制有待完善保税区设立后，其运行政策由国务院的有关部门来制定，主要涉及海关总署、商务部、国家外汇管理局、工商行政管理局、财政部、国家税务总局、国家发改委，这就造成了保税区“多头分管”的复杂行政管理体制。目前我国各保税区主要是由地方政府进行行政管理，而区内各种职能管理则主要还是由中央各有关部门“分兵把口”。保税区内除管委会外，还有海关、工商、国地税、检验检疫、财政、外汇等众

16、多驻区单位对区内企业进行管理。但当保税区各方面政策发生矛盾时，特别是遇到国家有关政策调整时，保税区往往成为一个政策冲突的“不稳定区”，管委会往往不能协调海关、外汇、检验检疫、税务等驻区单位的政策达到一致，问题经常由各驻区单位的逐级向上反映直至北京相关部委。由于国家没有设置一个处于各部委之上的统一的协调机构，虽然近几年已明确海关总署负责保税区的管理与协调工作，但海关总署无法协调国务院各部委，因此带有普遍性的涉及各部委协同解决的问题常常久拖不决，影响了保税区的运行效率。（四）主体功能不突出1990年保税区初建时的功能定位是“仓储、转口贸易和简单的加工装配”。1994年开始统一明确保税区的定位为“保

17、税仓储、出口加工、国际贸易”三大功能。但是目前保税区的保税仓储、国际贸易和物流功能发挥不显著。原因有以下几点：(1)由于受地理位置、我国港口的软硬件设施水平和操作手续的影响，转口贸易功能难以形成规摸；(2)由于受国内货物入区不能办理出口退税和区内贸易公司因各部门政策不一致无法正常开展业务，制约了保税区国际贸易功能的发展。(3)地方政府对保税区绩效考核的主要指标与开发区相似，既以GDP、引进外资金额和项目数、税收等经济总量指标为主，从而促使保税区管理机构注重引进和发展制造业项目，使得我国保税区发展加工功能占的比例过大，与出口加工区和经济技术开发区等大体雷同，并且占用了区内的大量土地。而仓储、展示

18、、分拨、配送、运输等物流功能还远远没有得到发挥，并且因土地被工业项目占用而失去了发展空间。目前保税区内的加工企业由原料来自国外、产品销往国外，受到企业降低生产成本、占领国内市场的内在驱动，逐渐加大原料国产化和产品内销比例。保税区与区外出口工加工区、经济技术开发区相比，由于存在手续较多、国内采购原材料加工出口后无法退税等问题，在出口加工制造功能上己不占优势，甚至处于劣势，因此未来保税区的重点发展应该放在国际贸易、现代物流和临港保税加工方面。（五）“区、港分离”无法适应现代物流业发展要求国际上自由贸易区都是与港口或部分港口连成一体，呈“U”字形区域，一边连接出海口，一边连接国内。我国设有保税区的1

19、3个城市都是有港口的城市，但是目前保税区基本上是与港口隔绝的，保税区与口岸之间没有形成自由通道，这种“区港分离”的设区原则使得保税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域。游离于港口之外的“O”型封闭式管理对保税区货物自由流动很容易形成障碍，保税区的出口加工、转口贸易和保税仓储等功能的发挥都不能最大限度地以港口功能为依托，难以增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，发挥保税区的带动和辐射作用。由于进口货物不能直接从港口进入保税区，需要通过其他码头转运至保税区，保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关检验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续繁琐，海关监管困难，物流不畅，并加

20、重了企业在保税区的经营成本，还难以对港区进行高效率的管理和向客户提供优质的服务。物流业务呈现出：物流服务层次低，增值效益不突出；物流业务需求量小，规模效益不明显。三、促进我国保税区发展的对策探讨（一）加快立法建设保税区的设立属于国家行为，统一立法是国家行为的具体体现。美国、巴西创建自由贸易区的成功经验之一就是先立法后设区，有透明完善的法律环境做保障。比较国际自由贸易区，我国保税区发展中存在的最大差距就是缺乏体现国家行为的全国统一立法。我国保税区发展的当务之急是要完善保税区的法治环境，总结保税区的发展经验和借鉴国际上自由贸易区的成功立法，由国家立法机关制定并颁布全国统一的法律，内容应涵盖投资、出

21、入境(区)监管、检验检疫、外汇管理、税收等方面的内容。海关、检验检疫、外汇管理、税务等部门也应总结经验，制定切合实际需要、操作性强、有一定前瞻性的管理办法和实施细则，并推行政务公开，增强政策透明度，使投资者能清楚了解可享受的权利和应承担的义务，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。同时，希望中央政府授权建立保税区最权威的管理部门，负责保税区法律法规、政策制度的统一下达，以保证管理渠道的畅通和完整。（二）拓展功能，完善政策，推进保税区转型升级国际上自由贸易区的另一个成功经验，就是功能定位准确，政策支持到位。自党的十六届三中全会以来，在构建和谐社会、推进经济和谐发展的科学思想指导下，根据

22、转变经济增长方式、外贸增长方式，特别是完善加工贸易管理、促进加工贸易转型升级的要求，党和国家领导人结合我国国情和海关特殊监管区域发展的实际，对海关特殊监管区域的健康有序地和谐发展提出了新要求，海关总署等主管部门也采取了一些积极有效的措施。2005年吴仪副总理在全国出口加工区工作会议上提出“要继续深化保税加工和保税物流监管制度改革，对各类特殊监管区域和场所进行功能整合”，“配合特殊监管区域功能整合，实现各类特殊监管区域优惠政策叠加和整合”。（三）改进海关监管模式，深化保税区管理体制改革从国际上自由贸易区的发展实践来看，比较成功的例子一般都是以良好的管理体制为基础的。例如，新加坡自由贸易区海关和管

23、委会的管理都是非常高效和完善的。国际上通行的自由贸易区的管理模式，一般都只在区内设立海关和管委会两个机构，海关为自由贸易区的监管职能部门，主要负责对进出境的运输工具、货物和物品进行监管；管委会为行政主管部门，它从政府行政管理的角度承担管理责任，其主要职能是抓好招商引资，提供配套服务，创造良好的投资环境。我国对保税区管理部门的认定有法律依据。海关法第34条规定，“经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管”。（四）提高土地利用率与增加保税区用地相结合由于我国保税区不同程度地存在“非保税业务”，占用了保税区的发展空间；同时，有些保税区土地利用率不

24、高，容积率明显偏低，甚至存在有闲置土地的情况，为此，在保税区土地资源日益僵乏的情况下，各保税区应密切关注国家的宏观经济政策，积极对区内土地进行清理整合，提高土地利用率，使有限的土地资源发挥更大的效能。这方面，厦门保税区先行一步，它通过土地置换的方式，将区内没有有效利用保税政策的土地予以清理，取消其应享受的保税优惠，然后将该块土地与市内其它空地进行置换，赋予市内空地以保税区政策，使保税区的功能政策优势得到了最大限度地发挥。海口保税区由于城市规划的调整，目前正向国家申请整体置换，从城市中心区置换到西部港口区。我国保税区土地目前虽然己基本开发完毕，但有相当多的土地仍在开展“非保税业务”，由于投资商已投入了大量资金购地建厂房，且企业业务也在正常开展，如果以粗暴的手段将它们强行迁出保税区，势必引发很多社会矛盾，厦门和海口保税区土地置换的做法是值得我们借鉴的。四、结论我国保税区在过去十多年的发展历程中，已取得了有目共睹的成绩，担当了先行者的角色，对我国经济发展起