第二章土地管理学基本概念及主要内容

1、第一章 绪论第一节 土地的概念、土地的特征和功能土地是地球表面一定范围呢，由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文和人类活动等自然、人文要素共同作用形成的自然历史综合体。维持人类生存所需的一切食物都直接或间接地来自土地资源，而且许多工业原料和部分能源也都是从土地上获得的。据估计：人类的食物88%由耕地提供，10%由草地提供，人类消费95%以上的蛋白质取自土地。对拥有13亿人口，农民占4/5的中国来讲，土地资源尤为宝贵，土地问题则更为重要。第一节 土地的概念、土地的特征和功能（一）土地与国土：国土是政治意义上的土地，指一国国界范围内的土地，包括一国国界范围内的领空、领土和领海。国土的水平幅度，仅指地

2、球陆地表层中的一国管辖范围。国土的垂直幅度，上可大气层的外沿，下至少可达地壳的底沿。国土的物质构成与土地没有区别。就国土资源而言，它包适土地资源、生物资源、水资源、矿物资源、海洋资源、气候资、旅游资源、社会经济条件资源等。土地资源只是其中的重要组成部分，但不是国土资源的全部。（二）土地资源与土地资产：1.土地资源：土地资源包括三层意思：土地资源是指土地作为自然因素；土地作为自然因素，通过人类的劳动加以利用，能够产生财富；土地资源是土地成为资产的基础。自然的土地是自然存在的“土地物质”，只是一种劳动对象，而非劳动产品，因而基本没有价值。自然的土地物质一经开发利用，便与人类的劳动相结合，就有了劳动

3、和资本的投入，并在土地物质中凝结为“土地资本”，或“土地固定资产”，因而具有价值，它包括一切经过改造的地面建设及改造了土壤肥力，所以它有增值性。2.土地资产：资产是具有明确权属关系的资源。土地资产是指土地财产，即作为财产的土地。财产最重要的属性是有限性（稀有性）、有用性、可占用性和具有价值。土地资源是土地成为资产的基础，土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人来生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，具有经济（价值）和法律（独占权）意义。土地作为资源的特性：1.土地资源是自然的产物 （客观性） 土地资源是大自然的产物，是自然恩赐于人类的，早在人 类诞生前就已存在，而不像

4、其他生产资料那样是劳动的产 物。人能创造其他财富，却不能创造土地。 应当指出的是，人虽然不能创造土地，但却能改良土地或 破坏土地。2.生产性 土地具有一定的生产力，土地的生产力(land productivity)是指土地的生物生产能力，它是土地最本质的特性之一。地生产力可以分为自然生产力和人工生产力。自然生产力是土地资源本身的性质，有自然形成。人工生产力是施加人工影响行成的，有人类科学技术水平决定，表现为对土地限制因素的克服、改造土地的能力和土地利用的集约程度等方面。土地生产什么、生产多少，取决于这两方面生产力的作用。3.面积有限性 土地总量是有限的，既不能增加也不能用其他物 质所代替，人类

5、更不能创造土地。人所能做到的 只是改变地形地貌，无法增加土地的总量。 土地有限，这一特性要求人类必须科学利用土 地，努力提高土地的产出效益，以有限的土地创 造更多的物质财富，满足人类日益增长的物质需 求。4.位置的固定性 土地是不能移动的，具有位置的固定性。尽管从严格意 义上讲，地球表层也存在因各种自然原因而产生的移动 变化，但对于整个地球和人类大生产活动来说实在是微 不足道的，既没有实质意义，也不能从根本上改变土地 位置的固定性的特性。 土地位置的固定性，既给我们人类提供了利用各种土地 的可能性和生存发展的基础，也限制了人类利用土地的 区域性。5.土地区位的差异性 土地存在着区位差异。地球上

6、任意两块不同位置的土地， 无论是土壤的自然性质，还是经济性质，都存在着差异。 我们无法找到两块自然和经济性质完全相同的土地。 由于土地的这种差异性和土地位置的固定性，导致了土地 价值和价格的差异、土地适用性和利用成本的差异，土地的这种地域分异性要求我们在利用土地、进行生产布局时，必须因地制宜，充分发挥土地的区域优势。并时 时警示人类珍惜并科学合理地利用每一块土地。6.土地利用的可持续性 土地与其他生产资料存在着一个显著差异，即只要按照自然规律，科学合理地利用土地，不断改良和增加地力，土 地就可以持续利用并不断提高产出率，而其他生产资料在 使用过程中都会由新变旧，都会受到磨损，直到报废。 当然，

7、土地的持续利用是有一定条件的。如果人类不科学 合理地开发利用土地，也会造成土地生态系统的破坏，使 土壤肥力和土地生产能力下降，受到大自然的惩罚。7.土地经济供给的稀缺性 土地存在着差异性，且位置固定，数量有限，人们利用土 地时又都要选择位置较优或土质较好的土地，因而会导致 这类位置优或土质好的土地需求大于供给的现象，这种供 不应求的现象即是土地经济供给的稀缺性。 土地供给的稀缺，又会造成需求这类土地的各部门、各单 位之间的竞争，并在土地所有、占有、使用上进行垄断， 客观上又迫使人们节约土地、集约用地。8.土地利用方向变更的困难性 任何一块土地都可能有多种用途，可生产多种产品，但改 变一块土地的

8、原有用途，在一定条件下，则是相当困难 的。 这一特性要求人们在规划利用土地时，必须科学慎重地决 策，选择最恰当的利用方向去利用土地。土地作为资产的特性 1.土地资产的可垄断性 土地资产的可垄断性与土地资源的有限性联系紧密。土地资产的可能供给量是一个有限的量，不同用途的地产，只能在土地资源的总供给量之内分配和相互转移。这使土地资产具有稀缺性。而随着经济发展和人口增长，土地需求日趋旺盛，土地供需矛盾日显突出。土地所有者可借此垄断其地产，要求他人支付较高的地租或地价，谋求垄断收益。 2.土地价格构成的二元性 即由作为自然的土地物质和作为人工物的土地资本所组成的。未经人类开发利用的土地是纯自然的土地，

9、称为土地物质；已经投入过人类劳动的土地是在纯自然的土地中加入了新的组成部分，即土地资本。 3.土地资产的增值性土地具有承载性功能、养育性功能、仓储性功能、提供 景观的功能、储蓄和增值的功能等基本功能。 1.承载性功能 土地，是承载人类生产、生活乃至生存的重要元素。而在农耕时代，生活在土地上的农民对土地的深厚感情比至生 命，土地就是命根子。 承载性功能还包括矿物和原料的承载功能、历史遗产保存 功能、生物迁徙和栖息场所功能、参与全球能量平衡的功 能。2.养育性功能 土地具有肥力，具备适宜生命存在的氧气、温度、湿度和 各种营养物质，从而使各种生物得以生存、繁殖、世代相 传，使地球呈现一片生机勃勃的景

10、象。3.仓储性功能 土地蕴藏着丰富的矿产资源：金、银、铜、铁等金属；石 油、煤、水力、天然气等能源资源；沙、石、土等建材资 源。为人类从事生产、发展经济提供了必不可少的物质条 件。4.提供景观的功能 土地自然形成的各种景观：秀丽的群山、浩瀚的大海，奔 腾的江河，飞泻的瀑布、辽阔的田野，悬崖绝壁，奇峰怪 石，清泉溶洞，千姿百态，为人类提供了丰富的风景资 源。5.储蓄和增值的功能 土地作为资产，随着 对土地需求的不断扩 大，其价格呈上升趋 势，因此，投资于土 地，能获得储蓄和增 值的功效。思考题 1. 土地资源和土地资产的关系？ 第二节 我国土地资源开发利用的基本情况（一）土地类型多样（二）土地资

11、源的绝对量大，人平均占有的相对量少（三）山地多，平地少，耕地、林地比重小 山地多，平地少，耕地、林地比重小（四）河川径流总量大，但水土配合不协调 河川径流总量大，但水土配合不协调 （资源地区匹配失衡）（五）耕地后备资源不足 在长期的开发利用过程中，我国土地资源在利用上表现出以下几个方面的问题： 1.耕地开垦过度，减少过速 2.建设用地利用粗放，土地浪费严重 3.土地生态环境恶化，土地退化严重目前要加强土地资源管理1实现土地资源，特别是耕地的供求平衡，使区域内的耕地总量不见少。2建立土地数量、质量的调查、监测、 预警制度3实行土地资源资产化管理l 思考题 l 1. 土地资源和土地资产的关系？ l

12、 2. 我国自然地理条件对我国土地利用的影响？ l 3. 我国土地利用面临的主要问题是什么？第二章 土地管理的基本概念及主要内容 第一节 土地管理及其发展 1. 什么是管理 ？ 管理是管理者在一定的环境条件下，为有效的实现既定的目标，运 用一定的方式和手段所进行的决策、计划、组织、协调和控制的综合性活动。 管理是管理者的一种主动、积极的、有计划的活动，其运作受到外界环境的影响，主要受社会环境的影响，如社会制度、人口状况、经济体制与政策、文化水平、科学技术水平、法制状况等。 管理是人类社会基本活动之一，有了管理，人群才能进行非常有效 的活动，特别是大规模、复杂的活动。土地管理是指国家为维护土地所

13、有制，调整土地关系，保障土地的合理利用，促进社会经济的可持续发展，对土地资源的开发、利用、整理、保护，对土地资产的流转、收回等各项活动进行的计划、组织、控制和协调。土地管理是一项古老的政府职能，它是伴随着国家的产生而形成的。 古代： 职能较为简单，限于土地财产制度方面的管理。 近代：土地财产制度土地利用管理环境保护生态保护。土地管理的职能： 地籍管理、土地权属管理、土地利用管理、土地法律、法规执行的监督检查等。 土地管理的本质：国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法、为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的

14、决策、计划、组织、协调和控制等综合性活动。（1）土地管理的主体是国家由国土资源部省、市、县土地行政主管部门执行管理职能 （2）土地管理活动分为行政管理活动和非行政管理活动 行政管理活动以法律规定为界限，在法律范围内有效非行政管理活动根据实际所进行的一般性管理和服务活动 （3）土地管理是调节人们占有、使用和利用土地的过程和行为，或因利用土地而发生的人与地、人与人的关系。（4）土地行政主管部门是国家土地管理的行政职能部门，应以国家的土地管理目标为自己的工作目标。 （5）土地行政主管部门综合运用行政、经济、法律和工程技术等措施来达到管理目的，并追求最佳管理效益。 （6）土地管理的主要职能是决策、计划

15、、组织、协调和控制 决策¡ª¡ª土管的中心环节和核心内容； 计划¡ª¡ª落实决策结果而确定的具体步骤、程序和方法； 组织¡ª¡ª改善内、外部关系，形成工作中的合力，纠正工作中的偏差。二、土地管理的形成与发展1. 土地管理的产生：伴随国家的产生而产生 （1）国外土地管理的产生 ¡ª¡ª公元前古埃及王国时期：以收税为目的的地籍整理进行了土地评价，每年进行两次; ¡ª¡ª公元前6世纪：古罗马开始了地籍整

16、理，专门登记地块的面积，耕作方 式、土地质量和收入等。 公元前4世纪至3世纪（约前367前283）：托勒密王朝进行了举世 闻名的土地登记; 在希腊和罗马时期：举办了以增加财政收入为目的的土地 调查，并按土地和收入的多少把本国公民划分为不同等级。 中世纪时期：地籍管理体系趋于科学、系统、更具有土地评价特色，并从以土形、土味定质，发展到以土地的地形、坡向、土壤的紧实度、质 地、透水性、颜色等指标划分等级。 1086年：英格兰编制了土地调查手册，对各种各类土地进行了详细登 记。（2） 资本主义社会时期土地管理 16世纪30年代：英国圈地运动。 19世纪：法国无代价废除封建权利，将土地交给农民。 19

17、世纪；美国宅地法（1862年） 其基本特点：由封建主义的土地所有关系发展到资本主义的土地所有关系。 即：由土地的大地主所有转为以农民土地所有为主的地权制度。 这一阶段西方国家的土地制度发生了根本的变化： 一是以德国为代表的地主经济逐渐蜕变的道路逐渐将封建主义的土地关系过渡到资本主义的地权关系；另一条改革以美国为代表：消灭地主大地产的道路 。这一阶段土地行政管理的研究： 土地经济基本理论 资本主义土地所有制理论 其代表性人物及理论有： 英亚当·斯密：指出地租是劳动的产物 英大卫·李嘉图：政治经济学及赋税原理，创立了差额地租理 论，指出了利润与地租的对立 英约翰·穆勒

18、（19世纪中叶）政治经济学家提出改革方案：维护在土地上进行投资的资本家利益，保护地主的所 得利益（可多征税）。 享利·乔治（美；1879）发表： 土地国有化理论：主张地租充公，实施地租税后，社会上一切租税均要废除。 国外土地管理，由单一土地调查与登记到重视对地权、地用、地税、地价、地籍进行综合管理的阶段。在理论研究上：由简单的地籍管理体系，发展到对土地经济，土地制度，以及土地利用等理论，形成以地权、地籍、地用、地税、地价等为主要内容的现代土地管理体系。 （3）国内土地管理形成与发展 公元前的土地管理 原始社会土地利用与管理： 土地是公有的，以原始部落的范围为界，不同的部落有不同的土地

19、，但在占有和使用上都是以社会集团的首领以集团整体利益出发，对土地利用进行划分，这是原始的土地管理。奴隶社会的地政管理 土地私有据禹贡篇记载，夏禹治水后，曾按土色、质地和 水分等将九州（冀、衮、青、徐、杨、荆、豫、梁、雍） 土地划分为九等，依其肥力制定负赋等级（公元前2100年）。 据春秋、左传记载：春秋中叶（公元前770476 年）鲁、楚、郑三国曾先后进行田赋和土地清查，开始由 国家按照田亩实数收税，并承认土地私人占有（这一时期开始有“井田制”）。原始的土地登记。封建社会的土地管理 商铁变法，废井田开阡陌。 秦统一中国后，“使黔首自实田”（自报土地数额），承 认土地私有。 封建社会以土地私人占

20、有为主，土地国有、地主私人占 有和自耕农占有三种形式并存的土地所有制和土地可自由买卖的土地制度体系。土地调查、土地登记成为封建社会土地管理的重要内容。封建社会土地管理的另一个特点：为了增加国家的财政 税收和巩固封建统治。 在此期间，三国时期的“屯田制”、北魏的“均田制”、宋 代的“方田法”（清丈、地籍整理，土地调查）。近代（民国）土地管理 a. 采用先进技术，改进地籍管理 地籍测量，土地登记（包括土地总登记和土地权属登记），采用国际流行的契据登记制度。 1922年不动产登记条例 1930年土地法、土地登记规则 b. 建立土地管理机构，土地登记规则 c. 制定一系列土地法规 建国后的土地管理 1

21、947年中国土地法大纲。 1950年中华全国土地改革法 第一阶段（19491978年） a. 初步建立新中国的土地制度 1949-1952年，没收地主土地，按人口分给农民“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、沙、港等，均归国家所有” 19521956年，农业合作化，将农民土地私有制变为劳动群众的集体所有制。 城市土地的公有制到1982年宪法才得以正式确定。b.初步建立新的地权制度相适应的地籍管理体系 c.建立了新的土地税、租体系 d.开始重视城市土地规划和利用的管理 1953年国家建设征用土地方法：对征用土 地的范围、审批手续、补偿标准，特别是节约 用地、都作了较为详尽的

22、规定。 e.建立了土地由多部门管理的机构体系 如农村土地由计划、农业、林业等部门管理。第二阶段：1979年改革开放以后的土地管理 a. 土地使用权管理改革 农村：集体土地承包给农户，使集体土地的所有权和使用权分离。 城市：国有土地无偿使用制改为有偿使用，对国有土地 或征用的土地采用拍卖、批租、入股等方式有偿、有期限地转移给土地使用者；并对城市国有土地进行收取土地使用税和土地使用费。b. 建立全国统一的土地管理机构 1986年，国家土地局成立 1998年，与矿产资源部合并为国地资源部 c. 制定、实施新的土地法规 1986年中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例 1998年修订土地管理法 十

23、届全国人大二次会议代表们所提关于土地管理法的议案，核心是严格规范征地程序，改革征地补偿标准,切实保护农民的土地权益 d. 建立了较为合理的土地税费制度 e. 地籍管理由以地权登记为主转向多目标的地籍管理体系 f. 地价管理体系已经建立 政府部门确定科学的土地估价原则作为制定理论地价或基准地价 的依据； 国家部门垄断土地的出租、转让和供给。 第三阶段（1998-今） 1998年国家组建国土资源部，初步实现了从陆地到海洋，从土地到矿产的统一管理。地方各级国土资源主管部门领导干部实行双重管理体制。地方主管，上一级国土部门协助管理。 2004年以后，实行省级以下国土资源管理体制改革。完善土地利用总体规

24、划编制和审批管理，强化土地执法检察职能。三、土地管理的特点和作用1. 土地管理的特点 （1）统一性 实行全国土地统一管理是我国人多地少的国情决定的； 实行全国土地、城乡地政统一管理是我国建国50多年来的土地管理实践的必然选择； 实行全国土地统一管理，是我国法律规定的，体现了国家意志。（2）全面性 土地管理是一项复杂的系统工程，包括土地开发、利 用、整治和保护四个环节的全部过程：既有生产过程中的土地管理，也有流通过程的土地管理；既包括静态的规划等内容，也包括动态的监测。 （3）科学性 土地管理的核心内容是用先进的科学管理理论和方法以及科学技术手段实施土地利用管理，从而不断提高土地管理绩效，在生产

25、力高度发达的今天显得尤为重要。 由于土地管理归根到底是为了组织生产力、促进生产力的发展，所以要充分认识各种自然规律、经济规律并在土地管理工作中主动加以运用。 遵循经济规律，科学利用土地。 运用现代化的科学管理方法和手段实施土地管理活动。（4）法制性 土地管理是国家的基本职能。国家通过立法规定了土地管理的内涵和外延。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的三大基本国策之一。 土地管理机构设置、职权都有明确的法律规定。 土地管理部门对土地事物的管理必须以法律为依据。 土地管理人员（行政人）的职责，权利和义务具有法律的规定性。（5）服务性 土地管理服务于社会生产，追求土地利用的最佳综合效益，

26、最终服务于国民经济建设。2. 土地管理的作用 （1）土地管理是协调社会矛盾的重要手段 （2）土地管理是实现社会可持续发展的基本保障 （3）土地管理是社会稳定的根本保证1. 目标 宏观目标：指全国的土地管理总目标，以国家社会经济发展宏观目标为依据； 中观目标：指地区的土地管理目标，既要与国家目标相衔接，又要结合本地区特点； 微观目标：指县级土地管理目标，可分解为部门目标。2. 任务 加强耕地保护，实现耕地动态平衡； 加强土地资源的调查评价和科学规划； 加强土地资源信息系统建设，实现信息服务社会化； 加强土地市场管理； 健全法制，依法行政。第二节 我国土地管理体制 土地管理体制是指国家土地行政主管

27、部门的设置及其职责权限的划分。一、土地管理机构设置模式1. 管理机构设置的目的（1）落实土地政策 我国的土地基本国策是：“十分珍惜合理利用每寸土地，切实保护耕地。”根据这一基本国策，土地管理机构的职责主要是对土地利用进行严格管理，包括编制土地利用规划，把紧供地关口，严格用地审批，强化用地监督，保护耕地资源。因此，土地管理机构设置必须有利于征地、供地、批地、用地的严格控制和监督，有利于耕地保护。（2）执行土地法 土地法是调整土地在开发、流转、利用、治理、保护、管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。土地管理机构不仅要执行在全国范围内有效的宪法、基本法、法律和行政法规，还要执行在地方范围内有

28、效的地方性法规。因此，土地管理机构的设置，不仅要有利于在全国范围内有效的法律渗T行，也要有利于只在特定范围内有效的地方性法规的执行。（3）维护土地合法权益 维护土地合法权益是土地管理机构的重要职责。维护合法的土地权益包括维护土地所有者、土地使用者和土地他项权利拥有者的合法权益。因此，土地管理机构设置不仅要有利于维护土地使用者的合法权益，还必须有利于维护土地所有者和土地他项权利拥有者的合法权益。（4）保护土地资源 保护土地资源与珍惜和合理利用每寸土地紧密联系在一起。一般而言，土地退化有两种类型：一是原生性土地退化，是指由于自然环境的运动变化而对土地造成的破坏或不利影响，如火山、地震、洪水等引发的

29、土地退化；二是次生性土地退化，是指由于人类活动作用于土地引起的土地退化。次生性土地退化又可分为两种：一种是投入性土地退化或称污染性土地退化，即由于人类不适当地向土地中撕卜、污染物质或其他物质、能量引起的土地退化；二是取出性土地退化或称开发性土地退化，即人类不适当地从土地中取出或开发出某种物质、能源引起的土地退。因此，土地管理机构的设置，不仅要有利于防治原生性土地退化，也要有利于防治次生性土地退化。（5）促进社会经济可持续发展 “可持续发展”是指人类在相当长一段时间内，在不破坏资源和环境承载能力的条件下，使自然经济社会的复合系统得到协调发展。因此，要促进社会经济可持续发展，土地管理机构设置不仅要

30、有利于促进社会经济的快速发展，同时也必须有利于维护社会经济发展的可持续性。一、土地管理机构设置模式2.土地管理机构设置模式（1）专门性和非专门性土地管理机构（2）垂直性与平行性土地管理机构 按照土地管理机构由谁设置，人、财、物由谁管理等方面的不同，土地管理机构可以分为垂直性与平行性土地管理机构。A.垂直性土地管理机构。 垂直性土地管理机构是指下一级土地管理机构由上一级土地管理机构设置，下一级土地管理机构的人、财、物由上一级土地管理机构委派与管理，下一级土地管理机构的职责权限由上一级土地管理机构在法定权限范围内制定，下一级土地管理机构听命于上一级土地管理机构。这种机构设置模式有利于宏观土地政策的

31、层层落实，减少来自横向层面的干扰和影响。B.平行性土地管理机构。 平行性土地管理机构是指土地管理机构由人民政府设置，土地管理机构的人、财、物由设置它的人民政府管理，土地管理机构的职责权限由设置它的人民政府在法定权限内确定。下一级人民政府的土地管理机构与上一级人民政府的土地管理机构在人、财、物上无直接的管理与被管理关系。土地管理机构完全是设置它的人民政府的一个职能部分，听命于设置它的人民政府。这种机构设置模式有利于地方人民政府微观性土地政策的落实。二、我国现行土地管理机构设置1. 国土资源部内与土地管理有关的各司局 根据我国现行的土地管理法，土地管理机构由人民政府设置，共分为四级：国务院土地行政

32、主管部门，省（自治区、直辖市）人民政府土地行政主管部门，地（市）人民政府土地行政主管部门，县（区）人民政府土地行政主管部门。至于乡（镇）人民政府，一方面，须履行土地管理职责，另一方面，法律没有明确规定乡（镇）人民政府必须设置专门的地管理机构，是否设置专门的土地管理机构由乡（镇）人民政府决定。 2003年12月，中央决定，完善土地管理制度，实行省以下土地垂直管理体制。这项改革旨在进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，强化省级人民政府对国土资源管理的责任。 1998年3月，国务院进行机构改革，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海

33、洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局，按照机构改革方案的说明，新组建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。2. 省级国土资源厅有关土地管理部门 职能处室: 政策法规处、规划处 、财务处、耕地保护处 、用地审 批管理处 、地籍管理处 、土地利用管理处、执法监察处等 三、土地管理机构的职能1. 国土资源部在土地管理与监督方面的职责 （1）拟订有关法律法规，颁布土地资源管理的规章；拟订管理、保护和 合理利用土地资源的政策；制定土地资源管理的技术标准、规程、规 范和方法。 （2）组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划； 参与

34、报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用 总体规划。 （3）监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地资源规划执行情 况；依法保护土地资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处 重大权属纠纷，查处重大违法案件。 （4）拟订实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农用地用途管 制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦 和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加，不能减少。（5）制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调 查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、 土地分等定级和登记等工作。 （6）拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作 价出资、转

35、让、交易和政府收购管理办法，制定国有土 地划拨使用和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体 非农土地使用权的流转管理。 （7）指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从 事土地评估的资格，确认土地使用权价格。 （8）组织开展土地资源的对外合作与交流。2. 县级以上国土管理部门的基本职责 （1）宣传、贯彻、执行国家土地法律、法规和政策及地 方性土地法规。 （2）负责实施本辖区内土地调查、登记和统计工作，会 同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。 （3）会同有关部门编制本辖区内的土地利用总体规划和 年度利用计划和土地整理、复垦、开发计划，参与 编制本辖区城乡建设规划。 （4）负责组织实施本辖区土地

36、用途管制，实施土地特别 是耕地保护措施。 （5）负责本辖区土地权属管理工作，核法土地权属证 书，会同有关部门调查处理土地权属纠纷。（6）负责建设用地的审核、报批。负责本辖区土地使用权 出让的组织、协调、审核和出让方案的落实，并对土 地使用权的转让、出租和抵押等土地市场进行管理、 监 督。 （7）检查、监督土地使用者的土地利用情况，查处土地违法案 件。 （8）负责本辖区土地方面的宣传、教育、科技等管理工作。 （9）承办上级机关和当地政府交办的有关事项。第三节 土地管理学研究的对象、任务和体系 1.定义：土地管理学是研究国家（行政组织）对土地事务进行有效组织与管理规律的科学，或是研究国家（行政组织

37、）如何运用行政、经济、法律及技术手段来高效率地对各项城乡土地业务进行组织与管理，以实现国家对土地利用的当前利益和长期目标。2. 土地管理学的理论基础和技术支撑体系土地管理学由三大部分作为支撑 （1）自然科学支撑；如土地资源学（相关链接：自然地理学、土壤学、生态学等）。 （2）人文科学：政策法规、土地法学、土地经济学。 （3）科学技术：¡°3S¡±技术、网络技术、测绘科学。 l 3S技术是遥感技术(Remote sensing，RS)、地理信息系统(Geography informationsystems，GIS)和全球定位系统(Global positi

38、oning systems，GPS)的统称，是空间技术、传感器技术、卫星定位与导航技术和计算机技术、通讯技术相结合，多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播和应用的现代信息技术。 l 土地管理学是研究调整土地关系和监督土地利用，使之达到预定目标的管理活动的规律性。 l 土地管理学是一门古老而年轻的学科。 l 古老：几乎与人类社会同时产生。 l 年轻：土地的永恒性及持续利用性，赋予它永远年轻的生命，社会经济越发展、土地管理学的生命力就越旺盛。 l 现实状况：人口不断增加生态空间不断扩大 耕地需求有增无减。 l 使有限的土地发挥最大的效益，创造更多的财富，满足世界人口增长对

39、土地的需求。 l 使用最先进的科学技术快速完成日新月异的土地利用、土地权属、土地面积、土地位置、土地质量调查、建立起最新、最完整、最科学的土地信息库。 l 使专家和决策者适时，快速提取各类土地信息，科学进行土地分等定级估价，正确作出有关政策、法律的决策及宏观规划决策。建立健全新形势下土地管理的法律、法规。l 5.土地管理学的发展趋势（1）以地权管理为中心逐渐向地用管理方向发展社会制度更替和土地管理体系建立初期，以权属管理为主。 随着社会经济制度的相对稳定，地权及其流转得到了制度或法律保障，土地市场日益成熟，土地的占有、使用和土地利用的社会目标或利益之间的矛盾日益突出，这就成为土地管理十分重视的

40、问题。 （2）地籍管理的基础地位日趋加强，并向两个方向发展一是由原来巩固地权、收取租税为主发展到更多地服务地用，服务于经济社会发展的规划管理。 二是地籍管理正在向信息管理方向发展，尤其是“3S”技术大大促进了地籍管理体系现代化建设。（3）土地整理或土地重划已成为主要国家土地管理事业的 新内容 由于人口的增加，工业化及城市化进程的加快，原有的土地利用方式或结构加剧了人地之间、城市用地于农地之间的矛盾，土地利用宏观效益不佳。其主要内容： 将原有不经济的土地利用结构进行重新规划，如整合分散农地地块，提高规模效益； 重新安排城市用地与农地的布局，划定农田保护区等。（4）可持续发展战略为土地管理指出了新

41、的方向 主要是通过土地产权安排、土地利用规划调整、地税、地价、土地立法等措施来保护土地资源的景观价值和土地质量，这是当前土地管理研究和实践的热点。 如西方主要国家（包括日本）相继颁布了： 农地保护法，对农田进行划区保护，进行用途管制等。第四节 土地管理的方法第四节 土地管理的方法1.涵义 土地管理的行政方法指管理者运用行政权利，通过强制性的行政命令，直接指挥管理对象，按照行政系统自上而下实现管理的方法。2.特点 l 依靠权利，具有权威性、强制性、直接性、单一性和无 偿性特点。具体表现： l 行政方法能使管理系统达到高度的集中统一，充分依 l 靠行政机关和领导者的权威，通过行政层次和行政手 l

42、段，对下属管理机构和土地利用等方面进行组织、指 l 挥、协调、控制； l 科学的行政方法要以科学决策为依据，作出的指令，既有利于整体目标的实现，又要协调好各部分的关系。l 3.局限性 l 管理效果受领导水平的限制； l 信息传递迟缓，有时严重失真； l 行政层次多，手续复杂，影响工作效率。二、经济方法1. 地租地价杠杆 实行土地有偿使用，使土地所有权在经济上得以实现； 利用地租、地价调整土地供需矛盾； 指导土地的合理分配和利用，优化土地利用结构； 鼓励对土地的投入，提高土地利用的集约度。 2. 财政杠杆 通过财政拨款来体现国家对土地利用的宏观控制，如国家对土地整理、兴修大型水利工程、城市建设等

43、的投资。l 3. 金融杠杆 l 金融机构通过银行信贷向用地单位提供贷款，刺激用地单位对土地的投资。用地单位也可以通过金融市场，发行土地股票、债卷，筹集土地资金。 l 4. 税收杠杆 l 国家通过不同的税种（耕地占用税等）、税率，指导土地开发利用。例如，为了稳定耕地面积，国家通过征收耕地占用税这一经济杠杆来控制非农建设占用耕地或用作开发土地、改造低产田等，作为对耕地被占用的补偿。三、法律方法1. 涵义 l 法律方法是管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、保护、整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则来进行管理的方法。 l 2. 特点l 主要运用立法和司法

44、手段，来巩固和调整各方面的土地关系； l 比行政方法具有更大的强制性、严肃性和权威性。四、技术方法l 运用科技手段（如3S技术、系统工程、土地规划 等），来执行管理职能的方法。l 思考题l 1. 土地管理的目标和任务是什么？ l 2. 土地管理学的研究对象是什么？ l 3. 经济方法在土地管理中的作用及主要内容。 l 4. 土地管理学的发展趋势。土地管理学第三章 地籍管理概论n 第一节 地籍及相关概念n 1.地籍的由来 n 在我国辞海中，地籍称谓：“中国历代政府登记土地作为征收税赋根据的册籍”。 n 籍：簿册、清册、登记之说，也有税的含义：即税由籍而来，籍为税而设之， n 地籍土地登记册 n

45、两层含义：税收、保护权利人合法权益及稳定社会秩序。n 2.现代地籍的概念 n 在西方： n 在农业社会中，地籍是一种以土地为对象的征税簿册，记载有关土地的权属、数量和利用类别等内容，是国家工业化之前最主要的收入源泉之一。 n 地籍的概念：是土地的户口，是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途等基本状况的簿册。n 地籍是人们认识和运用土地的自然和社会经济属性的产物，是组织社会生产的客观需要。二、现代地籍的内容n 1.地籍的主要内容 n 地籍的定义反映了土地及其附着物的五大基本问题，即：位置、数量、质量、权属和用途 n 这五个问题可以用数据、表册和图形等形式表示。 n 2.地籍的表现形式n

46、（1）地籍图形集 n 用图形直观地描述土地和附着物之间的相互位置关系。有：地籍图、各种专题地籍图、宗地图、土地质量评价图等。 n （ 2）地籍数据集 n 用表册的形式对土地及其附着物确切的位置、法律状态、价值的大小等基本状况进行文字描述。 n （3） 地籍簿册 n 用表册的形式对土地及其附着物确切的位置、法律状态、价值的大小等基本状态进行文字描述， 如地籍调查表，各种相关文件等。n 3、地籍的特点n 三、相关概念n 1. 宗地与地块 n 在地籍工作中，我国现阶段对一块地通常有两种表达:土地权利上的表达和土地利用类别上的表达。 n 在城镇以土地的使用权表达的地块和在农村以土地的所有权表达的地块叫

47、“宗地”（土地权属单位）； n 以土地利用类别表达的地段叫“地块”； n 在土地利用现状的调查工作中叫图斑。n 地块的定义：地块是具有固定的位置和具有明确的边界的可辨认出同类属性的最小土地单位。通常是指有边界的，空间上相连成片的一块地。 n 宗地定义为：宗地是具有固定的位置和具有明确的边界的可同时辨认出确定的权利、利用类别、质量和时态等土地基本要素的最小地块。宗地是地籍信息的最小载体。管住了宗地（或地块）实质上就管住了土地及土地上发生的开发利用活动和建设活动。 n 宗地是具有特定含义的地块。 n 在宗地内划分的地块，俗称图斑。n 基本农田：根据基本农田保护条例的规定，基本农田是指按照一定时期人

48、口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。 基本农田，又称之为“吃饭田”、"保命田"。 n 基本农田保护区：是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。2、边界系统n 边界在地籍中有着特殊的地位，这是由土地的自然特性和人类对土地占有或使用的结果。根据前面的论述及实际情况，共有五种边界类型，即行政边界、地籍区（街道）和地籍子区（街坊）边界、权属边界、宗地边界和地块边界。n 3. 界址点、界标及界址点坐标的概念界址点和界标界址点：就是边界或界线的拐点。在拐点上设置标志（即界标）是地籍工

49、作中土地权属调查的一项重要内容。 n 界标：不仅能确定土地权属界址或地块边界在实地的地理位置，为今后可能产生的土地权属纠纷提供直接依据和睦邻关系，同时也是测定界址点坐标值的位置依据。界址点坐标 n 界址点坐标：就是在某一特定坐标系中利用测量技术获取的一组数据，即界址点地理位置的数学表达。 n 界址点坐标是确定宗地地理位置的依据，是量算宗地面积的基础数据； n 界址点测量是地籍测量的核心，界址点测量精度是反映地籍调查成果质量的重要标准，准确地测定宗地界址点是管理土地产权的基本保证。n 第二节 地籍的分类n 从西方国家的地籍发展史来看分为： n 税收地籍产权地籍多用途地籍 n 1. 税收地籍 n

50、仅仅具有为税收服务的功能，是资本主义国家早期建立的为课税服务的登记册。 n 其主要内容：纳税人业主的姓名，地址和纳税单位的土地面积以及为确定税率可需的土地等级。n 2 . 产权地籍 n 亦称法律地籍，是资本主义国家为维护土地私有权，鼓励土地交易，防止土地投机和保护土地买卖双方的权益而建立的土地产权登记的薄册。 n 主要任务：保护土地所有者，使用者的合法权益和防止土地投机。 n 主要内容：土地的界线和界址点的精确位置，以及产权登记的准确面积等。 n 3.多用途地籍 n 前二者的发展，不仅为课税或产权服务，更主要的是为各项土地利用和土地保护、为全面、科学地管理土地提供信息和基本的资料服务。n 二、

51、按地籍行政管理的层次划分 n 1. 国家地籍 n 指以集体土地所有权单位的土地和国有土地的一级土地使用权的单位的土地为对象的地籍。 n （一级土地农村集体所有土地和直接从政府取得的国有土地） n 2. 基层地籍 n 以集体土地使用者的土地和国有土地的二级使用者的土地为对象的地籍。 n （二级土地：从一级土地出让，或从集体土地取得的承包的土地等） n 基层地籍主要服务于对土地利用或使用的指导和监督；国家地籍则主要服务于土地权的国家统一管理，两者互为补充。三按城乡土地的不同特点划分n 城镇地籍的对象是：城市和建制镇的城区的土地以及独立于城镇以外的工矿企业、铁路、交通用地。 n 农村地籍的对象是：城

52、镇郊区及农村集体所有土地，国营农场使用的国有土地和农村居民所用地等。第三节 地籍管理的概念和内容 n 1概念：国家为取得有关地籍资料和为全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级、估价、地籍档案工作为主要内容的行政措施。n 2地籍类型 n 初始地籍工作：对行政区域内全部土地所进行的全面调查，分等定级、登记、统计、建立地籍档案系统。 n 经常地籍工作：在初始地籍工作的基础上，对土地数量、质量权属和利用的变化和变更进行的调查，登记。n 3. 目的 n 现代地籍管理的目的就是要摸清土地资源家底，实现数字化管理。 n 我国土地将全部实行登记制度，严格建设用地

53、的审批，重点保护基本农田。n 二、地籍管理的主要内容n 1. 地籍管理内容的演变 n 地籍管理的内容，一方面取决于社会生产水平及与其相适应的生产关系的变革，另一方面也取决于它的对象土地的基本特性。建国初期，地籍管理的主要内容是结合土改分地，进行土地清丈、划界、定桩和土地登记、发证等。 n 以后，地籍管理则逐步从地权登记合理组织土地利用提供有关土地的自然、经济基础和权属状况的基础资料，以开展土地普查、土地评价和建立农业税面积台帐为主要内容。n 2.现阶段地籍管理的主要内容 n 土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级、估价、地籍档案管理、土地利用动态监测n 三、地籍管理的手段n 1. 行政法律

54、手段 n 在土地管理法中确立了土地登记、发证和建立土地调查统计制度的条款，而且还先后制定了土地登记规则、土地利用现状调查规程、城镇村地籍调查规程以及土地统计报表制度等。除此之外，地籍管理还要依靠一定的行政、法律程序，形成必要的法律文件，作为地籍管理的法律依据。n 2. 地籍测绘手段 n 地籍测绘是地籍管理最基本的技术手段，从地籍的产生开始，就有土地勘界的丈量和面积的量算。随着现代科学技术的发展，地籍测绘工作： n 最简易的丈量经纬仪导线测量、小平板测绘电子 速测仪，完成地籍测量的全过程。 n （地籍控制测量、界址点测量、土地面积量算等） n 地籍的测绘手段还包括航测、遥感等技术的广泛应用。n

55、3. 地籍图簿册手段 n 图主要是指地籍图，此外还有土地利用现状图、土地权属界线图、土地证的附图及土地统计平面图等。 n 簿册指地籍簿或土地清册等。因此，图簿册历来也是地籍管理的基本手段或工具。即使科学技术达到相当高的水平时，可以大大提高图簿册的质量，减少它的编制程序和工作量，也不能完全替代图簿册这一手段的重要作用。n 4. 电子计算机手段 n 随着电子计算机技术的广泛应用，推动了地籍管理手段的自动化水平。建立以计算机为手段的地籍数据库或地籍信息系统，以实现数据的采集、处理、地籍图的编绘和更新及数据库应用等方面的自动化。它是实现地籍管理科学化、现代化的重要手段。n 四、地籍管理的任务n 1. 维护土地的社会主义公有制 n 依法保护土地所有者和使用者合法权益的重要手段。地籍管理的核心是权属的管