行政主观状态

1、主观无过错是否应承担行政处罚责任案情某县药监局执法人员在日常监督检查中发现，个体诊所A有部分药品提供不出购进票据，也没有相应的购进验收记录。该诊所负责人王某称：县城有一家药房B，销售的药品价格比批发价还要低，于是先后3次从B药房购进12个品种的药品，价值1800元。经调查证实，上述药品确系从B药房购买，但因所买的都是常用药品，且每次购买数量和金额不是很大，故没有引起B药房经营人员注意，更不知道王某是为个体诊所购药。该局执法人员在合议案件时对A诊所从非法渠道购进药品的认定没有异议，但对B药房是否构成无证批发药品产生了分歧：第一种意见认为，B药房作为药品零售企业，只能向消费者出售药品，而不能向医疗

2、机构出售药品，但其先后3次向A诊所出售1800元药品，无论从销售对象来还是从销售数量来看，均已构成无证批发药品行为。第二种意见认为，王某是以个人的名义购买药品，B药房也是把药品出售给王某个人的，而并非故意将药品销售给个体诊所，同时，法律没有限制药品零售企业的销售量，因此，B药房的行为不构成无证批发药品，不应对其实施行政处罚。第三种意见和第一种意见基本相同，但考虑到B药房主观上没有过错，应予以减轻或者免于行政处罚。分析一、主观过错是否应作为行政处罚的构成要件对这个问题学术界一直存在争议，有人认为“无过错即无责任”，主观过错应作为行政处罚的构成要件；有人认为行政机关对行政相对人的主观心态难以认定，

3、而行政处罚应首先考虑效率，应引入“过错推定”原则；还有人认为主观上有无过错只是处罚轻重的考虑因素，而不是行政处罚的构成要件。如果将主观过错作为行政处罚的构成要件，那么在行为人主观无过错时“违法行为”不能成立，行为人也不应受到行政处罚。同时，由于过错是存在于人们的心中，如果要求行政机关在每一次执法中都要分清相对人主观上有无过错，不但会影响行政效率，而且也不符合行政执法实际。学术界一般认为，行政处罚构成要件包括四个方面：客观上已经实施了违法行为、违法行为违反了法律规定、违法行为实施主体具有责任能力、依法应当受到行政处罚。没有将主观过错纳入行政处罚的构成要件，一方面是因为相对刑事案件而言，行政案件在

4、办案程序、手段、监督体制上要简单得多，如果把主观过错作为要件，就有可能出现放纵违法行为的“不予处罚”；另一方面，行政违法行为的表现相对不如刑事违法行为那样激烈和严重，因而其主观方面具有更强的隐蔽性，将主观过错作为构成要件必然会给执法带来难以克服的障碍。行政管理对象千差万别，面对着纷繁复杂的社会关系，法律不做统一规定是有其道理的。事实上，大多数行政法并没有对行政违法者的主观过错做出规定，只有少数明示或默示的规定。在药品管理法律法规中仅有两条：药品管理法第七十七条“知道或应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，没收全部运输、保管、仓储的收入，并处收入百分之五十以上三倍以下的罚款

5、”；药品管理法实施条例第八十一条“药品经营企业、医疗机构未违法药品管理法和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得，但是，可以免除其他行政处罚”。这两条规定具有一定的特殊性，我们从中也不能推断其他涉药违法行为需以主观过错为要件。二、主观无过错应承担有限行政处罚责任有学者借用刑事和民事法学中对主观过错进行区分的理论，将行政处罚中当事人的主观过错也分为故意和过失，试图借用这一理论证明当事人主观过错应作为行政处罚的构成要件。药品管理法不但没有将主观过错作为行政处罚的要件，而且也没有关于“故意从重、过失从轻处罚”的规定。

6、实践中，行为人故意实施违法行为与过失实施违法行为比较，在违法动机和违法目的上，故意显然比过失严重。违法行为人主观过错对行政处罚责任影响，仅仅适用于有自由裁量的法律责任规定（如在2-5倍罚款中选择处罚幅度），而不适用羁束性法律责任规定（如禁止生产、销售假药）。因此，在执法实践中，药监部门在法律规定的范围内，对主观故意实施违法行为应从重处罚，对无过错实施违法行为应从轻或减轻处罚，体现“过罚相当”和“合理处罚”原则。药品管理法实施条例第八十一条便是主观无过错经营假劣药可承担有限行政处罚责任的规定。如果把主观过错列为行政处罚的必备要件，那么缺少这个要件，行政处罚就不能成立。行政处罚不能成立，也就不能处

7、罚，但实际却是对其主观无过错行为实施“没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得”的行政处罚，是否“免除其他行政处罚”由药监部门自由裁量。行政处罚法第二十七条也体现了这一原则：主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。三、行政处罚应以事实为依据行政处罚法第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关对管理相对人的某一行为进行调查，根据调查收集的证据确定当事人是否违反法律规定以及违反的程度。法律要求，行政机关作出行政处罚决定必须以“事实”为依据，实践中是以收集到的“证据”为依据。因此，个案中

8、证据的取向和证明力将直接决定案件的定性。我们不妨抛开理论的争执，从行政执法的角度来看问题。如何证明当事人主观是否有过错？当然依靠证据来证明。即使当事人“事实”上是故意实施了违法行为，但是没有“证据”证明该“事实”，则所谓的“事实”仍然不能认定。如何对行为人的主观状态进行调查取证，这是执法实践中的一个难点。比较实际的做法是，只要证明其具备“过错”即可。“过错”是一个笼统的概念，对其取证难度要比对故意或者过失的取证难度小的多。如前所述，药品监管中除少数的违法行为要求相对人在主观方面必须具备故意外，大多数违法行为并没有具体要求，因此相对人具有的故意或者过失并不影响违法行为的成立，充其量只是行使处罚自

9、由裁量权的考虑因素。在对行政相对人主观方面进行调查取证时，也可以借鉴民事证据中的做法，即过错推定的方法。当有证据证明行为人客观上存在违法行为的，推定其主观上存在过错，当事人有权通过举证、反驳，证明自己无过错。本案中，判断B药店是否无证批发的关键并非其主观上是否故意，因为作出这一判断不但不具有可操作性，而且对案件定性也没有太大的意义。假设B药店明知王某是为自己的诊所购药，仍将药品销售给王某，仍然不能认定其实施了批发药品行为，因为B药店只要将销售票据上的销售对象署名为王某个人而不是A诊所即可（这是一个很简单的逃避处罚的方法）。因此，本案中该县药监局应进一步调查，如果有证据证明B药店持续、重复（在不

10、同时间、向不同对象）实施了这一行为，或者有一个完整的“证据链”证明B店是“以合法的形式掩盖非法的行为”，据此可以认定其无证批发药品的“事实”。如果B店只实施了本案中的这一行为（偶然的、单独的），则不能认定其无证批发药品。据此，主观过错并非药监行政处罚的构成要件，在执法实践中，不是要证明当事人“主观”是否故意，而是用证据证明当事人违法事实的“客观”存在。行政处罚的“不问主观状态”原则在刑法中，任何犯罪的成立都要求行为人主观上具有故意或者过失；不具有故意与过失的行为，称为无罪过事件，不能成立犯罪。和刑罚的故意与过失相比，行政违法行为人的主观要件是否必须具有故意或者过失，是有争论的。笔者认为，行政管

11、理具有范围广泛性、规则复杂性、（违法）主体一般性的特点。要求违法行为人只有主观故意或过失才能定为违法，把刑法的原则套用到行政处罚，并不能适应行政管理的特点。就故意而言，故意分直接故意和间接故意。直接故意，是指认识上明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且在意志上希望这种危害结果发生的心理态度。间接故意，是指认识上明知自己的行为可能发生危害社会的结果，并且在意志上放任这种结果发生的心理态度。在刑罚中，故意虽然不要求行为人认识到自己行为的违法性，但司法机关必须证明行为人明知自己行为的会（可能）发生危害结果并且需要证明行为人把这种危害结果作为自己追求（放任）的结果。犯罪故意是认识因素和意志因素的统一

12、。但是，行政违法行为人的故意是认识因素和意志因素的分裂。行为人往往明知自己的行为会（可能）发生危害社会的结果，但在意志上并不希望这种危害结果的发生，存在着侥幸心理。由于认识因素和意志因素并不统一，行政违法行为人一般地不存在故意。就过失而言，过失是指应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见或者已经预见而轻信能够避免的心理状态。在刑罚中，发生危害结果是过失犯罪的要件，同样，司法机关需要证明行为人的具有过失的心理状态。在行政管理中，一般地，只要行为人直接从事了行政违法行为，除非有法定免责事由和条件，都必须要承担一定的行政法律责任，而不问行为人的主观要件是否为故意或过失。这就是

13、说，行政处罚只须依据行为人客观上有违反行政管理秩序行为的证据，而不需取得其主观上有无故意或者过失的证据。即使行为人是被胁迫，也只能作为减轻处罚的情节，而不能被免除处罚，但这类情节的举证责任在行为人而不是行政机关。这就是行政处罚的“不问主观状态”原则。遵循此原则，客观情节证据是唯一能证明行为人违法的证据，而不能以行为人主观心理的证据作为行政处罚的证据。即使行为人主观上有故意违法的认识因素和意志因素，如果不是“既遂”，就不能处罚。而刑法对“未遂”犯罪是要给予刑罚的。同样，也不能把行为人主观上的证据作为行政处罚的唯一证据。典型的例子是行为人对进行的行政违法行为并不知情但要受到行政处罚。如产品质量法规

14、定，销售者销售本法规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。1依照行政处罚法的规定，行为人主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫有违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现的，应依法从轻或者减轻行政处罚。行政处罚法规定了三种“不予处罚”的情节，即对不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚；对精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚；对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。有时法律会规定免除行为人的民事责任，如商标法规定，销售不知道是侵犯注册商标专用权的商品，能证明该商品是

15、自己合法取得的并说明提供者的，不承担赔偿责任。如上所述，认定行政违法行为，一般情况下不需要考虑行为人的主观状态，但有两个需要注意的例外规定。一是投机倒把行政处罚暂行条例（已经废除），这是行政法规中少有的几个在行政机关认定行政违法行为时，要求考虑行为人主观状态的法规，从而提高了认定此类行为是否违法的证据标准。但是，这种“主观上必须是以谋取非法利润为目的”的关键在于谋取非法利润中的“非法”。实际办案中往往用“违规购买”的客观要件，反推行为人主观上是“以谋取非法利润为目的”。另一个是无照经营查处取缔办法中规定的为无照经营者提供经营场所、仓储等条件的，应当考虑行为人的主观状态。即要有“知道或者应当知道

16、”的证据。试论行政处罚的“不问主观状态”原则（原作者：孙百昌）消费者A从D超市购买B牌洗衣粉数袋，使用时感觉质量有问题，遂向当地工商局投诉。经查，这种洗衣粉是D超市从C市某商贸有限公司购进的。经商标权利人确认，这批洗衣粉不是商标权利人生产的。在案件调查过程中，D超市认为，自己是从合法商家购进的这批洗衣粉，进货渠道正规，且已索取、查验了相关手续，对产品进行了严格验收，已承担了作为一个经营者应当承担的注意义务。此外，D超市认为，从产品包装看，这批洗衣粉与真品没有什么不同，自己没有能力辨别它的真假。因此，超市既没有故意侵权，也不存在过失。不应受到行政处罚。此案例引发笔者对行政处罚“不问主观状态”原则

17、的进一步思考。2001年修订的商标法在商标侵权行为的表述上，对于销售假冒注册商标商品的行为，取消了“明知”的主观要件。2006年笔者提出了行政处罚适用“不问主观状态”原则，引发了各种讨论和分析，同意者有之、反对者有之，折中者有之。这种争论引发了人们关注行政处罚理论的现实化。这里笔者以商标法取消“明知”的主观要件为例，进一步谈谈行政处罚中对于主观要件的处理思路。一、行政处罚不能直接套用刑罚理论对于行政处罚适用“不问主观状态”原则的观点，持不同意见的人们大致提出了数个否定论据，论据的中心是围绕行政处罚应当和刑罚一样重视主观要件展开的。具体来说即行政处罚应当采用主观过错责任原则，实施中可以采用最低限

18、度的过错推定原则。笔者认为，行政处罚是不能直接套用刑罚理论的。主要理由有以下几点：第一，刑罚主要是对人的处罚。考虑主观要件是必须的，也是可行的。但工商行政管理行政处罚主要是对组织的处罚，组织的主观要件并不集中和明显。第二，刑罚是最为严厉的制裁方法。因此，刑罚要求侦查、起诉、审判三权分离，通过用最为严格的程序保证公正正义。行政处罚制裁强度显然不能等同刑罚，故大多是三权合一。第三，行政处罚面临的情形更为复杂多样。和刑罚比较起来，行政处罚具有范围广泛性、规则复杂性、违法主体一般性的特点，导致通过事实推断主观态度变数极多。第四，行政违法恶性程度低。这一特点导致人们特别是在中国这样缺乏法治传统的国家，往

19、往对行政违法并不会产生直接的厌恶和排斥，行政违法普遍存在。因此，行政处罚中对于主观要件的处理套用刑罚理论既不可能也没有必要。但是。我们应当认可责罚相当是正义的体现，也是法治追求的目标。主观是否有过错完全应当包含在“责”的范畴中。但是如果行政处罚不采用刑罚严格的主客观统一归罪的责任原则，那么正义何在?没有主观过错的人如果受到处罚，是否丧失正义，或者至少在道德上是恶劣的执法?笔者认为，认可责罚相当，把主观过错包含在“责”的范畴中应当是共识，争议的焦点并不在这里。问题在于在现实中。在何种程度把握责罚相当，用何种方式处理主观要件却是另一个问题。行政处罚法对此的把握和处理是依法从轻或者减轻行政处罚。根据

20、该法，对民事行为能力不全的、主动消除或者减轻违法行为危害后果的、受他人胁迫有违法行为的、配合行政机关查处违法行为有立功表现的依法从轻或者减轻行政处罚。值得注意的是，上述规定不是不处罚，而是在实体法有明确规定的情况下，从轻或者减轻处罚。为什么这样规定呢，例如受他人胁迫有违法行为也要进行处罚呢，公正吗?作为对比，刑法对被胁迫者并不是一定要追究刑事责任的。对此的回答涉及对正义或者说公正的理解。正义是一个历史的和相对的概念，认真地读一读美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯的正义论就可以明白。正义的历史性表明，任何正义都是在社会历史的发展中不断更新其内涵的，而不是固定不变的；正义的相对性表明，任何正义

21、都是相对于它所依存的社会状况而彰显的。各种法理学教科书、理论著作对此都有大篇的阐述，我们在这里仅仅是提醒人们去回忆这些辩证观点。根据商标法第52条，销售侵犯注册商标专用权的商品属于违法行为。这里没有规定“明知”。并且这是在原商标法有“明知”规定的基础上专门删掉“明知”主观要件的。可以推断，这就是立法者对于前后商标法所处社会状态的判断结果，也是正义在现实社会的真实彰显。换一句话说，就是在现实社会中，正义需要对行政违法者“不问主观状态”，而去问主观状态，反而比较不太正义。这涉及行政处罚中对主观状态的判断方式和社会状态水平。二、关于主观过错的判断有观点认为，在行政处罚应采用主观过错责任原则，在具体实

22、施中采用最低限度的过错推定原则。那么，行政机关或者司法机关怎样判断开篇案例中销售者是否有主观过错呢?如果采用过错推断直接认定销售者有主观过错，事实上就是“不问主观状态”。因为“不问主观状态”是指证据而不是指法理。退一步讲，如果要有主观过错的证据，如何确认呢?对此，我国现行行政法律没有规定，行政法理论也没有明示，只能借助刑法理论试作分析。犯罪的主观方面表现为人的一种内心活动。刑法所要惩罚的恶绝大多数是自然人主观心理通过客观行为表现出来的恶，如果人仅有“主观之恶”而无“客观行为”或者仅有“客观行为”而不存在“主观之恶”都不需要刑法加以调整。如果行为人拒不供认或者矢口否认则主观之恶是很难直接查明的。

23、根据刑法规定，作为犯罪的构成要件之一，犯罪的主观方面又是必须查明的。此时，只能采用科学的刑事犯罪推定反映行为人的主观心理。在刑事犯罪推定中，司法人员会根据事实之间的常态联系，以某一已经查明的事实推断出另一难以证明的主观状态的存在。例如在致害行为中，通常而言，如果致害行为在一般人的理念中产生危害的可能性越小，则行为人的主观恶性越弱，反之越强。但是，在我国现实中，人们目前还没有普遍认为行政违法的恶性，只有少部分人感到行政违法“不太好”。且行政管理上并不以行为结果为违法要件，而是以行为违法为违法要件的。在具体判断中，主观罪过需要从认识因素与意志因素两方面分析。不同内容的认识因素与意志因素相结合，形成

24、直接故意、间接故意、过于自信的过失、疏忽大意的过失四种罪过形式。1认识行为及其结果必然会发生(认识因素)并希望其发生(意志因素)为直接故意。例如销售者认识到销售的是侵权商品，只要销售，侵权结果必然会发生。销售者也希望发生侵权，此为直接故意侵权。2认识行为及其结果必然会发生(认识因素)并放任其发生(意志因素)为间接故意。例如销售者认识到进的货是侵权商品，如果销售，侵权结果必然会发生，同时放任其发生为间接故意侵权。3，认识行为及其结果可能会发生(认识因素)并轻信或者希望避免发（原作者：孙百昌）生(意志因素)为过于自信的过失。例如销售者认识到销售的可能是侵权商品，但过于自信进货渠道正规，希望销售不会

25、发生侵权为过于自信的过失。4，没有认识到行为及其结果的发生(认识因素)也不希望发生(意志因素)为疏忽大意的过失。例如销售者没有认识到销售的可能是侵权商品，也不希望销售会发生侵权为疏忽大意的过失。开篇的案例中。或许最为接近的就是“疏忽大意的过失”，但是。如果当事人可以证明甚至没有“疏忽大意的过失”，如何处理呢?我们可以先考虑不处罚案例中声称履行了“特别注意义务”的销售者D超市，这样做的结果是什么呢?是D超市享受了售假的利润，它一定会有“搭便车”继续进销侵权商品的积极性。根据经济学的原理，竞争市场上商品的销售价趋向于成本价，厂家为了建立品牌和维护品牌，需要付出极大的成本，因此这种搭便车对于处于正常

26、利润的市场均衡具有毁灭性的冲击。行政机关去处罚制造侵权商品的厂家是否可以制止侵权行为呢。依照我国的法律制度和监管制度，侵权商品大多是在市场上发现的，在商品没有进入市场之前极难受到商标监管。即使处罚生产厂，由于生产厂和销售商形成了利益共同体，生产厂受到处罚的损失，完全可以通过各种形式从销售商那里得到补偿。因此，仅仅处罚厂商不能制止商品侵权。如果不论D超市是否声称履行了“特别注意义务”，只要其卖侵权商品的事实存在就对其处罚是否有些道理呢?从信息经济学的角度讲，D超市和消费者，以及工商部门之间信息是不对称的。超市是业内人士，进货渠道是他们考察建立的，掌握更多商品来源和品质判断信息的是D超市。根据经济

27、学的原理。把阻止侵权商品销售的责任赋予掌握信息更多的一方，这种责任分配是最为经济有效的方式。根据这种责任分配，销售者负有利用商业专业知识，判断和选择不侵权商品的义务。如果没有尽到义务，则应受到处罚。这种义务，是实质性的义务。2001年修订的商标法在商标侵权行为的表述上。对于销售假冒注册商标商品的行为。取消了“明知”的主观要件，上述分析就是这种法律规定的经济学依据。如果认为这种分析有道理，我们就完全否定了行政处罚推断侵权者主观过错的普遍必要性，除非法律另有规定。这也是“不问主观状态”的经济学原理。当然，任何一种法律规定都是在一定社会状态下各种利益综合平衡的优选结果。让销售者负有判断和选择不侵权商

28、品的义务以及相应的法律责任，可能会使一些销售者“受伤”。但在社会发展的当前阶段，还有更好的责任分配方式可以选择吗7当然，这个结论隐含的意义在于，随着社会发展和进步，会逐步照顾到这部分“受伤”的销售者的。例如随着社会状态的改善，逐步增多把主观过错作为行政处罚实要件而不是空要件的法律条款。在这方面上，刑法已经做到。三、过错责任推定原则的现实改进有观点认为，对于行政处罚，把主观要件作为处罚的必备要件应成为原则，至少采用过错责任推定原则。并举我国台湾的例子说明其改进。事实上，台湾司法院释字第275号解释仅是“不问主观状态”原则逐步改进的萌芽，该解释表明“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特

29、别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件。但应受行政罚之行为，仅须违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚。”这样，实际状态是当事人“仅须违反禁止规定或作为义务”行政机关即可处罚，仍然是“不问主观状态”，其改进在于给予当事人对抗的途径：“举证证明自己无过失”。这种做法仍然在“不问主观状态”的范畴内。但台湾大法官杨建华对司法院释字第275号解释及评论认为，“本件解释既认应受行罚之行为，以过失为其责任条件，又认在某种概括情形下得径行推定为有过失。亦即在该情形下，不凭任何证据。可径行认定为有过失。按违反禁止规定或

30、作为义务应受行政罚之规定，在行政法中极为广泛，执行稍有偏差，仍足使人民于无过失时无辜受罚，将使本件解释揭示之美意不能贯澈。与行政法院六十二年度判字第三。号及同年度判字第三五。号判例不以故意或过失为责任条件或不以故意为要件之意旨，难免有五十步与一百步之讥。”通常的规律是，行政违法普遍程度和社会发展程度成反比。根据2008年亚洲开发银行公布亚洲的分配不均研究报告，在22个纳入亚行研究范围的国家中，中国内地为贫富差距之冠，高出其他国家一大截。亚行指出，从1993年到2004年，中国内地的基尼系数从0.407扩大到0.473，目前基尼系数已接近0.5。台湾地区的基尼系数目前为0.339，日本为0.24

31、9，韩国为0.316。根据马斯洛的需求理论，在人们不能满足低层需求时，会较少考虑高层的需求。而尊严和生存相比属于高层次的需求，在生存需要面前，人们对行政违法往往并不会产生直接的厌恶，当前行政违法普遍存在就是证明。台湾地区做出上述些许改进的社会条件，我们目前还没有达到。这就是2001年修订的商标法在商标侵权行为的表述上，对于销售假冒注册商标商品的行为，取消了“明知”这一主观要件的社会原因。 再论行政处罚的“不问主观状态”原则 案例：我局目前有一案件已交法院强制执行，法院正在听证，对方代理人提出销售者已履行了作为义务，提供了产品合格证、质检书，不存在以不合格产品冒充合格产品，销售者无主观故意，认为

32、我们适用法律不当。法院也要求我们提供相关法律依据，并定于近日开庭。您所著基层执法疑难问题研究3.62节中您提出行政处罚适用“不问主观状态”原则，我想进一步了解它的法理。在基层执法疑难问题研究中，笔者提出了行政处罚适用“不问主观状态”原则。对此，可能有争论的。现进一步阐述原理如下：（1）根本的理由在于是否考虑当事人的主观状态应当由法律明确规定，而不是法外推断。在对当事人的不利处分中，核心的问题是依法处理。也就是依据法律考虑违法构成。违法构成是指法律规定的，决定某一行为的社会危害性及其程度，而为该行为成立违法所必须具备的一切要件。简言之，违法构成即认定违法的具体法律标准，法律规定需要考虑当事人的主

33、观状态，则应考虑，没有法律规定，违法构成不应包括当事人的主观状态。因此，是否需要考虑当事人的主观状态，应当依法认定。11我们可以采用对比的方法。任何违法行为，都是对社会秩序的破坏。社会秩序要维持，就需要制止违法行为，并对社会产生警示作用。但在何种程度上考虑行为人的主观因素，在我国因各个不同的法律部门法律的规定也不同。在刑法中，该法明确规定，行为人的主观因素，是犯罪构成的要素。这是因为刑法主要是对人的惩罚这一法律部门的特点所决定的。该法第十四条规定：“明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成犯罪的，是故意犯罪。故意犯罪，应当负刑事责任。”第十五条规定：“应当预见

34、自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的，是过失犯罪。过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任。”第十六条规定：“行为在客观上虽然造成了损害结果，但是不是出于故意或者过失，而是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的，不是犯罪。”在我国行政处罚法中，没有刑法中的类似表述，仅仅规定了三种“不予处罚”的情节，即对不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚；对精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚；对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。对比刑法14、15、16条的规定，显见行政处罚和刑罚的区别。

35、在民法中，一些学者的认为，违法一般必须有行为人的故意或过失，才构成违法行为。但没有过错，法律规定应承担法律责任的，仍应承担。22要求行为人必须具有主观过错，即行为人必须有故意或过失的心理状态，主要适用于刑事违法，在民事违法领域存在某些例外。事实上，不考虑心理状态，而只有行为、损害、因果关系三者，这种法律责任在现代刑法中只作为特例，而在民法中却有扩大的趋势。33在我国现行有关行政管理的行政法，例如行政处罚法，涉及行政管理的民商法中，大量的法律规定并没有考虑当事人的主观状态。不考虑当事人的主观状态有两种情况：一是仅仅以违法行为作为违法构成，绝对不考虑当事人的主观状态。产品质量法第四条规定了产品质量

36、违法责任的法定原则：“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任。”而在罚则中，完全没有提及是否应考虑当事人的主观状态。例如第五十二条规定：“销售失效、变质的产品的，责令停止销售，没收违法销售的产品，并处违法销售产品货值金额二倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”如果对比一下修改前的产品质量法规定，更可以看出立法者的思路。修改前的产品质量法规定，销售明知是不符合保障人体健康、人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，要给予行政处罚。为了制止假冒伪劣产品的销售，立法者放弃了对当事人“明知”的主观考量，规定无论销售者是否有充分的证

37、据证明其不知道销售的产品为假冒伪劣产品，都要受到行政处罚。二是把违法行为作为违法构成，把当事人的主观状态仅仅作为从轻或者减轻处罚的考虑因素，而不是免于处罚。修订后的产品质量法第五十五条规定：销售者销售法律禁止销售的产品的，只有在充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品的，才可以被从轻或者减轻处罚。这里需要特别关注的是：只有在当事人“有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的”，也只能“从轻或者减轻处罚”，而不是免于处罚。如果需要当事人的主观状态是违法构成的要素，法律规范应有明确规定。例如，失效的投机倒把行政处罚暂行条例中的规定，这是行政法规中少有的几个在行政机关认定行

38、政违法行为时，要求考虑行为人主观状态的法规，从而提高了认定此类行为是否违法的证据标准。另一个是无照经营查处取缔办法中规定的为无照经营者提供经营场所、仓储等条件的，应当考虑行为人的主观状态。即要有“知道或者应当知道”的证据。（2）笔者在基层执法疑难问题研究中认为，行政管理具有范围广泛性、规则复杂性、违法主体一般性的特点。这些特点导致对行政违法行为以不考虑行为人的主观状态（故意与过失）为基本原则，除非法律另有规定。要求违法行为人只有主观故意或过失才能定为违法，把刑法的原则套用到行政处罚，并不能适应行政管理的特点。例如，过失违法是指违法主体应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有

39、预见或者已经预见而轻信能够避免的一种心理态度。但过失违法应以发生危害结果为要件，那么，是否一定要等到销售者把伪劣商品销售后才能认定、甚至一定等到发生危害结果才能认定违法。44虽然故意违法不考虑危害结果，但许多行政违法人并不具有“明知”的主观因素。如此，即排除过失，又排除故意，如何去谈行政违法的主观问题。（3）行政管理的最高原则是依法行政原则。行政机关必须依法行使权力，包括对法律的理解和执行都必须以不超越法律规定为限。如果行政机关在法外附加违法构成因素，实际是行政越权行为。越权无效。既然产品质量法没有规定产品质量违法需要考虑当事人主观状态，行政处罚法也没有提出考虑当事人主观状态的原则，行政机关就

40、无权考虑。事实上，作为一般原则，行政处罚法规定第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”作为免除处罚的条款，该法仅仅有一处规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”?有关参考：有关知识点请参阅孙百昌著实用行政法学研究（国家行政学院出版社，2007年10月版）：依法行政是行政法的基本原则。实用行政法学研究第75页。行政处罚的“不问主观状态”原则。实用行政法学研究第241页。 情节对量罚的影响。实用行政法学研究第240页。51 有学者认为，“行政处罚，不强调违法者的主观

41、过错状态，行为后果和责任是连在一起的，与刑罚一样不产生责任转移。”参见刘莘：政府管制的行政法解读，北京大学出版社，2009年5月版，第262页。62 参见沈宗灵：论法律责任与法律制裁，载法学1994年第6期，第27页。73 参见王果纯：现代法理学历史与理论，湖南出版社，1995年9月版，第272281页。84 参见应松年：行政法学新论，中国方正出版社，2004年第三版，第269页。浅议产品质量行政处罚的归责原则声明：本文为未公开发表过的原创作品，除文中已经注明使用的内容外，本文不含任何个人或集体已经发表或撰写过的工作成果，不存在侵犯他人著作权的行为。摘要? ? 在质监行政执法实践中，对于行政相

42、对人违反质监法律法规的行为，不论是否存在故意或过失，而对行政相对人加以处罚，已经成为常态，这显然有悖于“无过错即无责任”的基本法理，为此，笔者在借鉴台湾地区及域外行政处罚归责原则的基础上，分析和探讨我国行政处罚的归责原则及适用规则，并进一步以产品质量行政处罚为例具体进行了阐述，旨在引起行政执法实务对相对人的主观过错引起重视。?主题词：产品质量 ?行政处罚 ? 归责原则?在质监行政执法实践中，对于行为人违反产品质量法规定义务的行为，不论行为人是否存在故意或过失，而一律加以处罚，几乎成为常态，以实践以不合格品冒充合格品定性的类型案件为例，虽然在执法实践就其是否以故意作为责任要件存在分歧，但主张以行

43、为人存在主观故意为责任要件的观点并未在执法实务中受到重视，执法实践中往往只要相对人生产、销售的产品经抽检不合格，即以不合格品冒充合格品定性处罚，而行为人是否存在主观过错（故意或过失）都在所不问。这反映出质监执法实务对于行为人的违法责任实质采取了客观归责原则只要相对人实施了违法行为，就视为其主观有过错，不必再加以证明。这种客观归责原则明显有悖于“无过错即无责任”的基本法理，本文拟在借鉴我国台湾地区及域外行政处罚归责原则立法发展的基础上，分析和探讨我国行政处罚的归责原则及其适用规则，并进一步以产品质量行政处罚为例具体进行了阐述。?一、行政处罚归责原则的发展趋势从行政处罚理论之发展趋势而言，其所要求

44、的法律责任归责条件愈来愈趋严格，世界各国之立法例已几乎与刑事责任条件相一致，而刑事责任认定实施主观过错责任的归责原则，早已成为世界各国刑法的共识。（一）奥地利和德国关于行政处罚归责原则的立法例奥地利的行政罚法于1925年公布，确立了“无责任即之行政罚”、“法无明文不处罚”等现已成为行政罚上确立不移之原则。奥地利行政罚法第五条第一项规定：“于行政法规无关于责任条件之特别规定时，过失行为已足为处罚之理由，仅系违反禁止或作为命令之行为，而无须以引起损害或危险作为违反行政义务之构成要件者，如行为人不能证明其无法避免行政法规之违反，应认为有过失”（1987年10月21日之修正文字），依该规定，奥地利行政

45、处罚责任的过错形式有：故意、过失及推定过失。关于故意及过失之含义，与刑法之故意及过失并无不同，而推定过失责任，实为奥地利所独创。其从立法技术上将举证责任倒置，有利于行政目的实现及公共利益的维护，值得借鉴。关于德国的立法例，西德于1952年公布违法秩序罚法，该法第十条规定：“违反秩序罚之行为，以处罚故意为原则，过失行为之处罚，以法律有明文规定科处罚者为限。”1975年该法修正后，其第十条之文字更改为：“违反秩序行为之处罚，以出于故意行为为限，依法律明文规定对过失行为处罚 ?者，从其规定。”值得注意的是，这一以处罚故意为常态以过失为例外的原则，与实际情况不尽相符，因为大多数法律均以过失为处罚对象，

46、故意反而不属于处罚之常态。虽然如此，并无损于对人民之任何处罚不论何等轻微，均应以行为人主观上具有归责性之理念的体现。（二）我国台湾地区关于行政处罚归责原则的立法发展我国台湾地区关于确定以过错原则作为行政处罚的归责原则，有一个渐进的发展过程：在“司法院”释字第二七五号解释之前，认为行政处罚不以故意或过失为责任条件，一有违反行政法义务之行为，即得加以处罚，几乎已属定论。在行政法院早年判例中即已明示“违反行政法令所应负之责任，不因有无故意或过失而受影响”，这几成通说，受此影响，司法实践，对行政处罚之成立案件虽然个别法律条文有明文规定行为人须有主观故意为违法构成要件，法院却常以“行政罚不以故意或过失为

47、责任条件”作为维持被告机关之行政处罚之裁判依据。随着台湾地区司法实践发展，“司法院”于1991年3月8日公布释字第二七五号解释，该公布的解释条文为：“人民违反法律上之义务受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以故意为必要，须以过失为其责任条件，但应受行政罚之行为，仅需违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失”，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚。”，可见，台湾地区借鉴了奥地利的立法经验以“司法”解释的形式确定了行政处罚责任的主观过错归责原则。之后，经多方努力，台湾地区于2005年2月5日终于公布了行政罚法，该法第七条明确规定：”违反行政法上义务之行为非出于

48、故意及过失者，不予处罚。法人、设有代表人或管理人之非法人团体，中央或地方机关或其它组织违反行政法上义务者，其代表人、管理人、其它有代表权之人或实际行为之职是受雇人或从业人员之故意过失，推定为该等组织之故意、过失。”从条文可以看出，行政罚法巩固了以往的司法实践成果，以立法形式明确了行政处罚责任的主观过错归责原则。?二、质监执法实践不重视行为人主观过错的原因质监行政执法实践中，对于行政处罚不论行为人是否存在故意或过失而一律加以处罚的常态，反映了执法实务不重视行为人主观过错的通病，造成这种现象的原因，笔者认为主要有以下三点：（一）行政立法不明确在我国行政法领域，关于行政处罚归责原则的理论及立法，相比

49、民法和刑法领域发展明显滞后：1、1996年3月17日公布的行政处罚法作为一部普遍适用的规范行政处罚的重要法律，没有对行政处罚责任的归责原则作出任何规定。2、1993年9月1日施行的产品质量法及相关质监法律、行政法规、规章，在表述受规制的违法行为的事实构成要件中也未有“故意或过失”这一表示行为人主观过错的字眼。（二）受权力优先观念的影响几千年的封建专制统治，留给人们的观念，是权力优先于权利。国家优先于个人，造成行政执法部门对行政相对人的归责，立足于“违法、违规”而忽略了相对人的主观过错。（三）认为会影响行政效率有人认为，重视过错与行政效率的提高相悖，由于过错首先存在人们的心中，如要求行政机关在每

50、一次执法中都要准确掌握相对人的心态，分清故意还是过失，将会影响行政效率。值得注意的是：由于行政执法实践的行政处罚不问故意或过失，办理的涉刑案件也不例外，导致涉刑案件移送过去后公安不受理退回补充调查的情况时有发生，公安的理由大多只有一个就是办案机关没有收集能够证明行为人存在主观故意的证据材料，这很大程度上妨碍了当前两法衔接工作的顺利开展，应当引起我们的足够重视。?三、我国行政处罚归责原则制度借鉴我国台湾地区及域外关于行政归责原则的立法实例和发展趋势，笔者认为，我国在行政处罚责任上应当确立主观过错的归责原则。（一）我国法律规定虽然并未明确行政处罚归责原则，但部分法律明确规定行政处罚须以故意为要件，

51、这并非意味未作此种限定的行政处罚无需以故意或过失为要件，从我国法律责任规范的表达习惯来看，通常对过失要件不作明确规定，而是对故意要件作特别规定，原因就在于我国法律责任基础的大限就是过失（无过失责任是必须加以明确规定的例外情形）；将故意要件予以明确表述，旨在申明所要求的不是一般过失，而是故意。因此，尽管我国法律未规定“行为人过失地实施某种行为”，但并不能就此认为主观过错不是行政处罚的构成要件。? ? 另外，全国人大常委会法工委作为参与行政处罚法立法的最高立法机关的专门机构认为：行政违法的构成必须具备违法行为的主体、主观方面、客体、客观方面等四个要件。违法的主观方面，就是行为人对其所实施的违反行政

52、管理秩序的行为及其后果的故意或过失的心理状态。虽然客观上实施了违反行政管理秩序的行为，但是，如果不存在实施违法行为的故意或过失，就不具备要给予行政处罚的主观要件。 ?从上述两方面可看出，行政处罚法虽未明确规定，但我国行政处罚实施主观过错原则其实也早成为理论界的共识，（二）立法建议鉴于目前关于行政处罚归责方面的行政立法滞后的情况，而行政理论界对此也已经基本形成共识，而执法实践（不仅指质监行政处罚实务）出现的不问故意、过失一律处罚的积习有悖于严格的公民权利保障要求，因此立法不能无动于衷，应当尽早对行政处罚法进行修改，确立行政处罚主观过错的归责原则。?四、我国行政处罚主观过错归责原则的适用如上所述，

53、我们应确定主观过错的规则原则，那么，在目前法律规范不明确情况下，如何来适用主观过错归责原则？或者说这个“主观过错”谁来证明？笔者认为，行政处罚过错归责原则的适用，与刑事责任和民事责任中过错归责原则的适用有很大区别，不能简单套用，行政机关实施行政处罚适用过错原则时，应确定以推定过失为原则，以（法律有特别规定）故意为例外的适用规则，主要包括以下两点：? ? ? ? （一）法律、行政法规、规章等明文特别规定以故意为行政处罚责任均成要件的，行政机关当主动收集证据来举证证明相对人实施违法行为时存在主观故意。这里要注意的针对一些法律条文没有明确规定“故意”的违法情形，行政机关要根据文义解释辨明法律规范中特

54、定的法律用语是否包含故意的内涵。（二）法律、行政法规、规章等无明文规定以行为人主观故意为行政处罚责任构成要件的，应推定行为人存在过失，但如行政相对人能够证明不存在过失的，则不构成行政违法。? ? 对于上述观点，主要基于以下考虑：首先，在我国的行政立法中有大多数法律条文并未将故意纳入处罚之常态，而是以过失为处罚对象，如以处罚故意为常态，过失为例外，恐与实际情况不符。其次，过失推定原则权衡了相对人利益和行政效率两者之间的价值平衡，具有一定合理性，如一味要求行政机关去证明行为人主观上存在故意或过失，将导致行政效率低下，不利于维护公共利益之行政目的实现。最后，过失责任推定原则，要求行为人主观上有过失，只是将举证责任倒置，这属于适用过错责任原则的一种方法，仍属于过错责任的范围，并非任意扩大过错责任的适用范围。我国产品质量行政处罚责任的归责原则及适用如上，我国行政处罚应确立主观过错的行政处罚归责原则，涉及产品质量的行政处罚当然也主要是主观过错的归责原则，而就其适用来说，主要指以下两种责任形态：（一）故意，指产品质量法有特别规定行为人存在主观故意的违法情形，如产品质量法第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假、以假充真，以次充好，或去以不合格品冒充合格产品”，及第五十三条规定：“伪造产品产品、伪造或冒用他人厂名厂址”