草原生态补偿法律制度构建策略

1、草原生态补偿法律制度构建策略摘耍：草原生态补偿是解决苹原超戦放牧、草原沙化退化的匝要方式，也是改善草原生态坏境、促进罕原生态平衡的重耍途径, 对促进人与草原和谐、建设社会主义生态文明有着觅要总义。笔者从生态环境稀缺理论、公共物品理论、外部性理论等出发，分析草原 生态补偿法律制度建设所面临的种种问题，探究完善草原生态补偿法律制度的方法路径。我国有4亿影公顷草原，约占全球罕廉而积的 1 3%,这些草原多分布于新据、青海、甘肃、内蒙古等地。作为草原资源大国，我国于1 9 8 5年就颁布了草原法，并叭确提出 草原保护、草密平衡、草原休牧等法律原则；同时我国还颁布了许多关于草原生态保护的行政法规、部门规

2、章，如关于加强草原保护 与建设的若干原则关于完善退牧述草政策的意见等；但是相对于森林、矿产等专项立法而言，我国草原生态保护立法建设滞后， 严重:影响草原生态补偿建设。为此，应深入探讨草原生态补偿的方法、原则、资金來源等，建立完善的草原生态补偿法律制度，以更好 地保护草原生态环境。关键词：草原生态补偿：法律：剧度：生态保护：补偿主体1草原生态补偿法律制度的理论基础1. 1生态环境稀缺理论稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石汕、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性 等特征，从这种角度看草原生态也屈于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态

3、资源，为草原建设提供 生态补偿。1 . 2公共物品理论公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非摊:他性、非竞争性零特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引 起产品成木的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会彫响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品， 有着非排他性、非竞争性等屈性，如任何人対草原环境的消费，并不殄响英他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成 员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了 “公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原 资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的备种利益

4、关系，以实现草原生态环境保护的目的1。1 . 3外部性理论外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成木或给予了无希补偿的收益的悄形”。外部性可分为正外部性和负 外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿：负外部性是指人们 的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有若正外部性，因为草原生态环境改輕会 给全体社会成员带來福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于捉 高草原生态建设者的枳极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态坏境。2

5、我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析2 . 1草原生态补偿法律制度建设状况我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，土地管理法3矿产资源法防沙治沙法等提出草原生态补 偿问题，并作出原则性规定。此外，草原法第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草零作了具体规定，明确草原生态补 偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1 9 9 8年国务険制定了全国生态坏境建设规划，捉出 了建设生态补偿机制的建议；2 0 0 2年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2 0 0 9年“中映1 号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退

6、牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作：2 0 11年农业部和财政部 联合出台中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法观为草原生态补偿制度 建设奠定了坚实的法律基础。2 . 2我国草原生态补偿法律所面临的问题草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草乐生态补偿的内容多散见于法律法规z中，而 且这些内容多是原则性观定，缺乏可操作性和执行性。比如草原法提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补 偿，但是并没有明确捉出补偿方法和途径。再如，退耕还林条例并未对草原i:过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有

7、配套的 政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许名生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章z中，针对草原生态保护的法律 条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，退耕还林条例与关于完善退耕还林粮食补助办法的通知在生态 补偿方式与内容上就发生了冲突2 。2. 3生态补偿的法律性质不明确当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如草 原法退耕还林条例3等都使用了“补助”一词，中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法藝次运用了“补助”“奖励” “补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在

8、国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态 服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权 属不清晰，生态补偿难落实.宪法第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收 益零权利。由于草氐的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处3。草原生态补偿制度有待完善。草原法退耕还林条例等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种 以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实

9、处，行政执法中常出现职讶不淸、职能 交叉等问题.当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补姑，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上, 中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法明确规定了草原生态补偿的方式，但是这叫补偿方式较为单一，务以现金、粮食、贷 款优然、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。3我国草原生态补偿法律制度的建构路径3 . 1建构草原生态补偿法律制度休系在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为捋导，坚持“谁受益，谁补偿”的基木原则，建立政府主导、 市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设诫、改善草原生态环

10、境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与 者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改坏保法草原法生态补偿条例零，将生态补 偿制度從入法律之中，不断提筒生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规z中，融入部门规章、行政法规、规范性文 件z中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿齐方的利益关系，确保各方的责、权、 利相统一：在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体z中：在补偿对線上，应按照草原承 包贡任制的要求，进一步明硝草原生态补偿的对象；在补偿标准上，耍充分考遐不同区域

11、的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准； 在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态坏境保护税零，通过多种方式拓展草原生态补 偿的经费來源。3. 2完善草原生态补偿法律制度内容第一，述一步明例草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护 草氐生态坏境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免 等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应枳极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿捉供政笫、资金等支持4。草原资源不 仅有经济价值，还有肴涵养水源、净化空气

12、、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府 可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协凋草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然 人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对彖。草原生态补偿的对象主要是牧民，中央 财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法也明确草原生态补偿的范围与对線“但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式 复杂，仅対牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿対象的范国，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、 退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围

13、，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性】5。第三，完善华原生态补偿标准。补 偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系右草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补 偿标准约为每年4 8元/亩（1亩6 6 7 m 2）,远远低于草原生态补偿的实际需耍。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地捉爲牧民参与生态补偿的积极性"m,创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用 财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带來巨大的财政压力，也彫响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根 据車版生态补偿的实你需要，创新

14、原生态补偿方式。比如町以制定财政转移制度的法律法规，健全贯版生态补偿转移支付制度，加大 对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态坏境的贡献者减免税收，对草氐生态环境受益者征收生 态环境税，用税收促进草原生态环境发展：此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明働每块草地的承载虽, 用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不淸晰，在法律实践中常 出现无法可依的问题。因此 应落实草原生态补偿法律责任，明确利益备方应承担何种法律责任。比如 应完善草原生态补偿责任追究 制，明确相关人员的法律贡任,严

15、査占用、挪用.贪污草原生态补偿经费的行为.追究失职、渎职的行政贡任。再如,草原生态受益者 应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责6。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态坏境、促进 草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法 律制度，更好地保护草原生态环境。参考文献：1 马莉.王蕾.罗晓於.等.草原生态补偿机制研究进展j 黑龙江生态工程职业学院学报，2 0 0 9, 2 2 ( 5 )：4-52李笑春，曹叶军，刘天明.草原空态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例j 中国草地学报，2 0 1 1, 3 3 ( 6 )：1 一7