构建村级自治组织的绩效评估体系

1、构建村级自治组织的绩效评估体系：农村基层腐败治理的有效途径以邬坎事件为例仰 运行政管理 2018 级摘要： 构建科学合理的村级自治组织的绩效评估体系并将其付诸实施，能够从源头上治理村级自治组织的腐败问题，从而能有效的维护基层社会的和谐稳定。当前我国村级自治组织绩效评估问题研究仍然是一个空白区，因此，绩效评估体系的构建面临着诸多困境，本文将就这些问题进行初步的探讨。关键词： 村级自治组织；绩效评估体系；腐败治理；乌坎事件农村基层腐败问题一直以来都是遏制农村经济、社会发展，落实基层自治组织自治权的重要原因之一，农村基层腐败问题的处理好坏与否，直接关系到农村基层社会的繁荣、稳定。到目前为止，我国对农

2、村基层腐败问题的重视程度明显不够，因而也没有诞生出较好的治理农村基层腐败的有效工具。绩效评估作为一种有效的组织管理工具, 如果将其有效的引入村级自治组织的运行过程中，就能够促进村级自治组织的透明性和民主性，进而能从源头上治理农村腐败问题。由于目前国内学界鲜有对这一尝试的探讨，因此，如何在村级自治组织的运行中引入绩效评估机制并构建一个科学的绩效评估体系，将成为本文关注和探讨的核心问题。一、由乌坎事件看构建村级自治组织绩效评估体系的必要性绩效评估体系的构建，是在私营部门和各级政府部门的管理实践中非常普遍的做法，但是在农村基层自治组织中构建绩效评估体系还没有得到学界广泛的关注。这不仅是因为我国的村级

3、自治组织数量庞大，构建起来的成本巨大、落实起来更是困难重重。同时也是因为村级自治组织作为一个广大农村民众自我管理、自我教育、自我服务的重要场所，在法律上来说是享有相当程度自治权的组织，从根本上来说其与政府部门、私营部门存在着本质上的差异，适合于后两者的绩效评估工具未必也适用于村级自治组织。因此，在这样的一个自治组织中引入绩效评估机制并建立一个科学的绩效评估体系，首先就要弄清楚这么做的必要性。1 / 8（一）邬坎事件表现出的农村基层腐败问题的严重性肇始于 2018 年 9 月 21 日的广东陆丰乌坎事件，作为国内一起十分典型的群体性事件一直以来备受关注。很多学者对该事件作了不同视角下的分析，如：

4、经济体制改革与社会体制改革的关系、公共政策的合法性、公共参与的有序化等。笔者认为这些分析都是很有价值的，但是作为乌坎事件爆发的一个直接原因农村基层腐败，却被这一群体性事件的一些其他原因掩盖了。1、乌坎事件表现出来的农村基层经济腐败乌坎事件中，村民之所以会集聚多次上访，并打砸、毁坏他人公共财物和围堵村委会、公安边防派出所，主要是因为在村民不知情的情况下，多年来，乌坎村的主要村干部将村里的大部分亩土地陆续贩卖出去，卖地的经济收益偿还村民的补助款部分非常少，其余全被当地官员和村干部私吞。十几位村干部都盖起了被村民称为 “别墅 ”的二层楼，村支书也成为了一些市府官员的“ 财神爷 ”和座上宾。如此严重的

5、农村基层经济腐败让人触目惊心。2、乌坎事件表现出来的农村基层权力腐败乌坎事件的爆发是长期以来矛盾积压的结果，造成这种长期的矛盾积压过程而无人来加以处理，主要是因为乌坎村的党支部书记连续把持村政四十几年。面对农村基层如此之多的怨声和不满而依然能我行我素，实际上是严重的农村基层权力腐败的结果。选举权作为基层人民群众的一项最重要的权利，在乌坎村几乎没有落到实处，村内选举被少数人所操纵，选举是假选举，或者是选举舞弊很严重，致使 “村民当家做主 ”无以实现，真正实现的只是 “村干部当家作主”。3、对邬坎事件表现出来的农村基层腐败问题的反思有很多人会认为乌坎村表现出农村基层经济腐败和权力腐败只是个个案，在

6、我国的其他地区不可能出现，原因是：一方面大部分农村地区经济发展还是十分落后的，城市化进程还不足以波及范围更大的农村地区，因此农村基层经济腐败的机会较少；另一方面农村基层自治组织虽然享有的自治权，但是其权力仍然是比较小的，其权力受制于上级政府部门的限制，日常的权力行使基本也是围绕着村里的琐碎事务，不值得如此关注。笔者认为，持此种观点的人是肯定不了解农村基层实际情况的，通过我个人多年的农村生活及对多个的农村朋友生活的农村实际状况的了解，农村基层经济腐败和权利腐败的案例处处可2 / 8见。究其原因，主要是因为腐败的成本低、村民的监督意识差、基层的制度建设不完备，由此出现的村干部私自变卖集体资产、践踏

7、公共意志的案例屡见不鲜。（二）构建村级自治组织绩效评估体系对于治理农村基层腐败的作用绩效评估作为一项组织管理工具，如果将其制度化，成为组织日常管理制度的一部分，就能发挥重要的作用。通常我们理解的公共部门绩效评估的作用就是单纯的为了提高组织的政绩和效能，这一点是不容否认的。但是就笔者个人来看，组织的政绩和效能也有正负之分，如果一个组织的政绩和效能是处于正值状态，即该组织是朝向原定的组织目标前进，那么对其进行科学的绩效评估，将会有助于其政绩和效能的提高；如果一个组织的政绩和效能处于负值状态，即该组织的活动已经偏离了原定的组织目标，那么对其进行科学的绩效评估，必然也会有助于该组织清楚自身的目前现状，

8、并及时纠正自身的活动内容和活动方向。由此可见，构建科学的村级自治组织绩效评估体系一方面能预防农村基层腐败的发生，另一方面能够在腐败发生的情况下，及时的采取应对措施，确保组织的良性运行。具体来说，构建村级自治组织的绩效评估体系对于治理农村基层腐败的作用分为以下几点：1、改变以往的单一的评估主体和评估方式，增强基层民众的监督意识和监督力量本文所说的要构建基层自治组织的绩效评估体系，并不是否认原先的基层自治组织没有绩效评估，而是说之前的绩效评估没有做到科学、合理。就评估主体而言，之前的评估主要是上级政府部门对村干部个人业绩的主观评估。在乌坎事件中，该村的党支部书记之所以能连任几十年，就是因为其受到上

9、级政府部门的赞赏和支持，即使村民对其存在普遍的不满，但是根本不能对其构成任何影响。再就评估方式而言，简单来说，评估主体决定着评估方式的向度。虽然评估方式是多种多样的，但之前的评估主要是自上而下的评估，这种评估没有让作为直接的利益相关者的村民参与进来，这也就决定着民众的监督是不起作用的。在邬坎事件中，如果村民能参与该村自治组织的绩效评估，那么村民就不至于数次上访无果后不惜采取更强烈的对抗行为。2、通过评估内容的合理确定，进一步促进村务的公开、透明，从而减少3 / 8基层干部的腐败机会基层的腐败根源就是基层制度的不健全，我国大部分村级自治组织的日常管理活动毫无规章、制度而言，特别是涉及集体财产的管

10、理活动，经常都是村主任或者村党支部书记个人负责，这就造成了巨大的腐败空间。邬坎事件中，该村的主要村干部私自贩卖该村的土地长达数年，卖地所得款项使用情况也极少为村民知晓，这就说明了以往的村级自治过程中，根本没有做到相关事务的公开化、透明化。通过构建村级自治组织的绩效评估体系，合理确定绩效评估内容，将对村级自治事务的方方面面进行彻底的评估，将改变以往村务在模糊和无序中进行的状态，从而减少村干部的腐败机会。3、通过评估结果的有效运用，增加基层干部的腐败成本腐败成本低是村干部敢于腐败的一个重要原因，乌坎事件中，该村党支部书记通过与上级政府部门的领导建立各种关系，就敢于私自挪用集体资产，充分说明了基层干

11、部腐败的成本很低，或者说风险相对于各级政府部门人员的腐败来说低得多。因为，对于村级自治组织来说，其虽然受制于上级政府的管辖，但其毕竟在法律上是一个享有充分自治权的组织，这种双重身份就决定了村干部的腐败与政府部门人员的腐败冒的风险是不同的，一般来说很少会有人追查村级自治组织的腐败问题。通过构建村级自治组织的绩效评估体系以后，即使上级政府部门在法律上不能追查村干部的腐败问题，但是，如果能将绩效评估结果落到实处，通过村民的公共意志的付诸实践，也能对村干部的腐败行为形成有效的威慑，由于村干部为了自身利益的最大化，就不会轻易腐败。二、村级自治组织绩效评估体系的主要内容村级自治组织作为一个最底层的农村民众

12、参与政治生活的平台，不仅享有一定的自治权，而且与其余的组织相比，其等级结构少、日常管理活动简单并与作为利益直接相关者的村民直接接触。因为村级自治组织的绩效评估体系设定，目前还没有得到学界的关注，本文中笔者将主要根据其政府部门的绩效评估体系设定方法来设定村级自治组织绩效评估体系的主要内容。但是，在这样一个自治组织内，笔者认为不能完全参照政府部门的绩效评估体系内容，其必须要与村级自治组织的组织特性相结合。本文中所将阐释的村级自治组织的绩效评估体系主要包括：评估主体、评估方式、评估内容和评估结果的应用这四4 / 8个个核心部分，这是个方面是密不可分的，离开了任何一个就不是一个完整的绩效评估体系了。1

13、、评估主体村级自治组织绩效评估的评估主体解决的是谁评估的问题，任何类型的组织绩效评估都要有一个合理的绩效评估主体，评估主体的确定直接决定评估的科学性和有效性。笔者认为，村级自治组织的绩效评估主体一定是多元化的，主要包括：上级政府管理部门、村委会自身评估和村民评估，其中要以村民评估为主。在以往的正式或非正式的评估中，一直以上级政府管理部门的评估为主，没有很好的引入外部评估和多元评估主体，这样的评估是不科学的、不合理的。这里所说的要以村民评估为主，是因为在村级自治组织中村民是最直接的利益相关者，忽视其参与的评估是没有合法性的；在具体的实践中，上级政府管理部门的评估将依然存在，因为在我国政府才是公共

14、权威的最大的享有者，如果上级政府管理部门能保持评估的独立性，对于评估的科学性、有效性将是极大的促进；村级自治组织自身评估就是一种自我评估，是村级自治组织的有关机构对自我进行的评估，这里的自身评估要根据各地的实际情况而有所不同，如有我国有的地区的农村成立的村民议事会，其内部成立的监督机构就能很好的进行自我评估，在没有成立村民议事会的地区，可以以村委会的自我评估来进行。上述三个方面的评估主体在实际评估中所占权重，要根据当地的实际情况而定。2、评估方式 （加状语修饰村级自治组织绩效评估的评估方式解决的是如何评估的问题，村级自治组织绩效评估主体的多元决定了评估方式的多元。由于村级自治组织自身的特性，这

15、里的评估方式多元与政府部门的评估方式多元有所不同。政府部门的评估方式多元说的是整体上评估方式的多元，其评估方式主要包括：与目标管理责任制相结合的绩效评估、以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估、专业职能部门开展的政府绩效评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估、引入通用模型进行的绩效评估。（基层政府绩效评估问题研究王侨）而本文中所强调的评估方式的多元主要是评估维度上的多元，5 / 8包括自上而下的评估、自下而上的评估和自我评估。当然这里以评估维度为主的多元评估中也适当考虑到了政府部门的整体上的多元评估

16、方式，如也考虑到了提高公民满意度为目的的绩效评估和专业职能部门开展的绩效评估方式。但是在实际的基层自治组织的评估过程中，还是要以评估维度上的多元为主，因为这是最根本的。在以往的基层自治组织的绩效评估过程中，在没有自身评估的前提下，自上而下的绩效评估方式占据了绝对的主导，这是非常不合理的。在今后的实际评估中，应当充分考虑到自下而上评估方式的重要性，因为这样的评估维度中考虑到了村民的满意度。在我国部门已经成立了村民议事会或对原有的村级自治组织进行了某种创新的重组的农村，可以将新型村级组织中的评估机构作为某种意义上的“第三方”评估主体，然后其将来自上级政府管理部门的自上而下的评估和来自直接利益相关者

17、的村民的自下而上的评估结合起来，这种互动多元的评估将会是今后评估方式多元落到实处的有效方法。3、评估内容 （加状语修饰村级自治组织绩效评估的评估内容解决的是评估什么的问题，也就是构建村级自治组织绩效评估指标体系的问题，这是构建村级自治组织绩效评估体系中最核心也是最难的部分。如果在这部分完全参考政府部门的绩效评估指标体系，就会发现评估的任务量十分宏大，评估的成本也会过于高昂，最重要的是评估的落实十分困难。因此，这里的绩效评估指标体系就要考虑到实际情况，简化处理。一般来说，村级自治组织的绩效评估指标体系分为宏观和微观两个层面，宏观层面的绩效以特定的村级自治组织自身为关注对象，涉及整个组织活动的成绩

18、和效果，具体体现为这些机构的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量；微观层面的绩效由个人绩效包括个人的工作表现，工作成绩、工作态度，以及他的专业知识，熟练程度。在具体的操作实践中，要将宏观与微观结合起来，但是要以微观层面的绩效评估指标为主，因为微观层面的指标体系关注的是一个个村级自治组织管理人员的绩效，相对于宏观层面的绩效评估指标更为具体，也更能通过人民的满意度来测量。4、评估结果的应用村级自治组织绩效评估的评估结果的应用解决的是评估后怎么办的问题，这部分的落实关系到整个绩效评估体系是否能持续发挥作用。一般来说，评估6 / 8结果的应用相当于一个激励的过程，就是通过奖惩的办法将工作人员的个人绩效引向组织的预设目标。在以往基层自治组织的运行中，以村干部为主的基层管理人员很少会主动的提高个人绩效，因为在组织的成立之初，就没有在制度上给予这部分人员一定的奖惩措施，因而他们会觉得为组织做多少事都是一样的，进而会将个人私利置之集体利益和公共利益至上。村级自治组织的绩效评估结果的应用，不一定需要一个单一的执行主体，因为在上述的绩效评估主体中，三者都具有一定的将评估结果应用到实际的能力，这点在制度设计上就要明确。上级政府管理部门可以根据村级干部的实绩晋升基层干部、村民可以根据自身的满意度进行选举、村级自治组织也可以在内部建立一定的奖惩机制。上述三