城市轨道交通应急管理模式比较研究

1、城市轨道交通应急管理模式比较研究张雷段征宇刘靓同济大学道路与交通工程教育部重点实验室深圳华大基因科技有限公司摘要：城市轨道系统在城市交通屮具有重要作用，而轨道交通突发事件可能会影响轨 道交通系统的正常运营。为了剖析我国轨道交通应急管理的现状，本文逐层梳理 突发公共事件应急预案体系，对比了国家和地方对轨道突发事件的等级划分标 准、管理机构与响应主体，通过分析不同城市轨道交通应急管理实例，总结了当 前轨道交通系统比较发达的几个城市的应急响应机制，以香港地铁应急管理为 借鉴，对当前轨道交通应急管理模式存在的不足和改进提出了建议。关键词：城市轨道交通;突发事件;应急预案;应急管理;公交接驳;作者简介：

2、张雷(1992-)，男，江苏宿迁人，硕士研究生，研究方向为交通数 据分析。yiyizhl126. com收稿日期：2017-06-01基金：上海市浦江人才计划项目“基于大数据的城市轨道突发事件疏散及应急交 通研究”资助(16pjd045)comparison of emergency traffic management modes of urban rail transitszhang lei duan zhengyu liu liangthe key laboratory ofroadandtrajficengineering, minis try of educa ti on; the

3、beijinggenomics institute (bgi);abstract：urban rail system plays an important role in urban traffic, and rail tremsit emergencies may affect the normal operation of rai 1 transit system. in order to analyze the current situation of emergcncy memagement of rail transit in china, this paper combs diff

4、erent level contingency plan system of public emergencies, compares national and local classification standard, management agency and response body of rail transit emergencies. the emergency response mechanism of several main cities with developed rail transit system was summarized through the emaly

5、sis of emergcncy management cases. based on the emergency management of subway in hong kong, some suggestions were put forward on the shortcomings and improvement of the current emergency management mode of rail transit.keyword：urbon rail transit; emergcncy; contingcncy plan; emergcncy management; b

6、us bridging;received： 2017-06-010引言以地铁为代表的轨道交通系统已然成为各个大城市的交通骨干，其在城市客运 交通、特别是通勤交通中发挥着重要作用。然而，国内的轨道交通事故时有发生。 21世纪初以来，据北京、上海、广州等地不完全统计的1723起地铁事故显示£11， 由于管理问题造成的事故占比达7成以上。我国轨道应急管理研究刚刚起步，有 偏理论的模型建立和优化及1，也有从某一实例出发进行的分析和建议r1，却 鲜见不同地方的应急标准设立和实际应急做法方面的研究。因此本文着眼于这两 点，试图梳理现有资料和实例，以供参考和借鉴。1预案体系全国突发公共事件应急预案

7、体系包括突发公共事件总体、专项、部门、地方应急 预案以及企事业单位和临时重大活动预案。2006年1月发布并实施的国家突 发公共事件总体应急预案（以下称为总体预案）将事件分为自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。其中，交通运输事故属于事故灾难 类别。各类事件分为四级：i级（特别重大）、ii级（重大）、iii级（较大）和 iv级（一般）。根据预测分析结果对事件进行预警吋，将预警级别划分为四 级：i级（特别严重）、ii级（严重）、iii级（较重）和iv级（一般），依次用 红色、橙色、黄色和蓝色表示4。总体预案虽然确定了事件和预警的等级划分，但各类事故对严重程度的定量 标准不同，因此没

8、有给出分级的具体依据和指标。国家城市轨道交通运营突发 事件应急预案（以下称为轨道预案）作为城市轨道交通领域最顶层的专项 应急预案，于2015年4月颁布并实施，替代了 2006年颁布的国家处置城市地 铁事故灾难应急预案。轨道预案仅适用于事故灾难类中的轨道交通运输事 故，而对于自然灾害、社会安全事件等其他类型的突发事件，轨道预案中的 内容可作为参考童1。轨道预案量化了突发事件分级标准（见表1）,这一 标准也成为地方制定自身事件分级标准和响应等级的依据。表1突发事件分级标准 下载原表表2响应等级标准下载原表2分级标准事件等级、响应等级和预警等级分别从事件本身、响应措施和消息发布三个方面 表征了突发事

9、件的严重性。对事件进行等级划分一方面是全国范围内统一度量事 件严重程度的要求，另一方面也是地方设立自身响应级别的参考。轨道预案 已经量化了突发事件等级，因此地方制定自身预案时，对事件的分级一般直接 沿用该标准，如上海和北京。而响应等级虽然同样分为4级，但不同地方有不同 标准。总体来讲，地方设立的响应等级，相较于总体预案中的事件等级更加 严格，如表2所示6-8°例如对于直接经济损失5 000万元以上的突发事件，轨道预案定为ii级事件等级，上海市设立的响应级别为i级响应。预警级别 并没有量化的分级方法，上海市确定四种预警级别的原则是判断全网络或某条 轨道交通线路是否会发生或可能发生一定影

10、响、较大彫响、严重影响和特别严重 影响的运营事件，广州市预警级别的划分和预计将要发生的事件等级一一对应。3管理机构我国政府突发公共事件管理机构的基本模式为:应急委员会应急委员会办公室专项突发公共事件管理机构回。表3列出了不同机构对应的主体10-12 o可以看岀，专项突发公共事件管理机构设置方式并不相同。上海市选 择一些重点区域和高危行业重点单位作为市级基层应急管理单元，而北京市则 根据属地和社会单元建立了基层的应急体系。表3应急响应组织体系下载原表具体到城市轨道突发事件的管理，不同等级的事件要求的响应主体并不相同。一 种是以轨道交通运营单位为主体进行响应。这种响应对应的事件通常性质简单， 事件

11、的影响范围容易被控制在轨道系统内部。另-种是当突发事件发展超出运营 单位自身的处理能力时，运营单位实施先期处置控制事态发展，应急主体按响 应等级转交给指挥部进行统一指挥，协同各单位展开应急救援工作。具体的响应 主体6-8见表40表4应急响应主体下载原表4应急交通响应机制由于在突发事件结束之前无法统计其造成的后果，因此为了判断所需要的响应 等级，需要对城市轨道交通运营状态进行监测，从而对可能发生的事件和其影 响大小进行研究预判。轨道预案规定城市轨道运营单位是监测主体，当研判 事件即将发生或已经发生，核实后应当通知相关部门。具体流程如下：仃）运营单位实时监测（北京地铁由于没有统一的运营公司，由北京

12、市轨道交 通指挥中心和运营单位协同监测）；（2）初步判断运营可能会受到影响吋，向相关岗位专业人员发岀预警，进行先 期处置，必要时可向市交通委员会运管处申请公交接驳；同时向指挥屮心上报 （上海市交委指挥中心、北京市轨道交通指挥中心、广州市处置城市轨道交通运 营事故灾难应急指挥部），研判发布预警等级，通知相关部门做好响应应急的 准备；（3）判断事故将要发生或已经发生，根据预判的结果，按预案规定的等级响应。 总体來讲，预判i、ii级事故由省级部门负责，若有需要，申请国务院介入;预 判iii级事故由市级部门负责;预判iv级事故由运营单位和区县部门配合负责。在应急处理过程中，无论响应级别高低，交通方面的

13、主要工作都集中于现场疏 散、乘客转运和交通疏导三个方面，其中乘客转运更是应急处理的核心。下面通 过具体实例，说明各城市的应急交通处理过程。2011年9刀，上海市轨交10号线海伦路站伊犁路站因追尾暂停运营，该线路由接驳公交替代，以5分钟为间隔对向发车，每个轨道站均设置公交站点 13。2016年7月，南京市因暴雨导致3号线大明路至南京南站区间中断，9 台大巴车循环在站间接送旅客，其余站点采用小交路和单线双向行驶14。2017 年2月，香港金钟开往尖沙咀的港铁列车起火，尖沙咀站封站，地铁正常跨站 运行，港铁安排免费接驳巴士接载受影响的乘客来往尖沙咀和油麻地15。从地铁事故的处理方法中可以看出，现行的

14、乘客转运方法可总结为:对无法使用 轨道交通连接的站点，采用接驳公交作为替代方案，安排接驳巴士往返于需要 接驳的站点z间，其余站点尽可能利用轨道线路完好部分，综合使用跨站运行、 单线双向运行和小交路运行。值得注意的是，当运营单位初判突发事件可能会造成一定影响时，可以自行决 定是否申请公交接驳，不必受限于响应标准，即公交接驳的启动阈值和响应等 级无关，是地铁公司内部的预案，口不同线路的规定不尽相同。例如，广州地铁 某线路的申请启动公交接驳的标准为双向屮断行车20分钟以上或单向行车 中断30分钟以上。对比可以发现，公交接驳的启动阈值明显低于连续中断停车 2小时以上的iv级响应的标准。5借鉴与不足针对

15、铁路服务因技术故障、发生意外或突发事件令服务暂停的情况，香港地铁提 供了 “港铁免费接驳巴士”接载受影响乘客到下一个有列车服务的港铁车站。具 体来讲，有如下几个方面16:(1) 启动阈值港铁针对不同轨道线路和区段设置了不同的接驳巴丄启动阈值:香港站至荔景站 路段与其他市区线，预计延误超过2小吋，或有车站没有地铁服务;荔景站至东 涌站一段和迪斯尼线预计延误1小时;机场快线，预计延误超过20分钟时，港铁 会提供免费接驳巴士服务。(2) 车辆来源香港是全球少数没有任何公营公共巴上服务的城市之一，因此除了在确定路线 上经营公交服务的专营巴士外，还存在为辅助集体运输的非专营巴士。这些非专 营巴士运营商组

16、成的联盟公共巴士同业联会为港铁免费接驳巴士提供车辆，具体见表5。(3) 响应时间港铁公司毎天把不参与运营的单层巴士停泊于挑选出来的7个轨道站点，毎个 站点停泊一辆，作为市区车站候命巴士，一旦发牛铁路紧急事故能于短时间内 响应接驳乘客。港铁公司通知后约30至45分钟，公共巴士同业联会将安排约10辆巴士参与接 驳；1至1. 5小时内，会另有约40辆巴士参与接驳;至2小时后将会共有约100 辆巴士参与接驳。最多可调派共250辆紧急巴士。港铁公司通知后约40分钟，九巴将安排约20辆巴士参与接驳。(4) 事故报告发生较严重的事故后，港铁公司需要在3天内向立法会交通事务委员会和铁路 事宜小组委员会提交公开

17、报告。报告中，事故期间的提供免费接驳巴士的路线、 行车资料(包括班次、车站数、乘客数和往返次数)和起始时间以及事故期间加 强服务的专营巴士的路线、原本车辆数和额外增调的车辆数都被一一记录。对比国内其他城市可以发现，在城市轨道交通应急接驳方面香港地铁有诸多可 借鉴之处。首先，依托于公共巴士同业联会制度，港铁主要依靠候命车辆和第三方车辆的 介入，来缓解调度过多巴士则影响常规公交运营，投入车辆不足则运力与轨道 交通差别过大的矛盾。国内其他城市针对譬如车辆来源、投入的车辆数等方面没 有更详细地考虑，更多的是临时勘察线路，就近调配车辆13,进而影响实际 操作屮应急公交接驳的决策与效率。其次，港铁对于免费

18、接驳巴士的启动阈值做了详细到车站级别的规定，依据车 站的性质，分为20分钟到120分钟不等。而其他城市的启动阈值大多还停留在 全网或者全线统一标准。在制定每个站点阈值的时候，除了车站的性质外，事故 严重程度，旅客类型，岀行目的，信息接收，持续吋间，环境(饮水，温度， 拥挤)，至目的站的距离，外部天气等都应该在考虑范围之中18 o最后，港铁公司通过其官方网站和社交媒体公开了绝大多数非敏感的信息，事 件发生后亦要向立法会提交公开报告，详尽描述事件和处理过程以及改善方式。 笔者对相关部门进行了邮件咨询，负责运营伦敦地铁的伦敦交通局(tfl)表示, 尽管伦敦每一个地铁车站都拥有“拥堵控制和应急预案”来

19、维持安全和稳定， 但这些措施属于不公开的内部文件;负责管理纽约地铁的纽约大都会运输署 (mta)表示,依照公职人员法相关条文(public officers law § 87 (2) (f), 若公开相关信息有可能会损害乘客或其他人的生命和安全。而国内很多城市和轨 道公司之所以不愿公开太多信息，除了安全性的考虑以外，还会涉及到效率的 问题。香港这种透明式的管理方式是否可以直接沿用，各城市关于不公开信息的 顾虑是否能够解决等还需要进一步研究。参考文献1 刘文疆城市轨道交通运营事故统计分析j中国新技术新产品，2013(06) :256.2 dai x, tu ii, sun l j a

20、multi-modal evacuation model for metro disruptions:based on automatic fare collection data in shanghai, chinaj20163 郑晓民地铁应急公交接驳的相关问题探讨j现代城市轨道交通，2010 (04) : 18-20.4 国务院国家突发公共事件总体应急预案z2006.5 国务院办公厅.国家城市轨道交通运营突发事件应急预案z. 2015.6 北京市人民政府北京市轨道交通运营突发事件应急预案(2016版) zj.2016.7 上海市人民政府上海市处置轨道交通运营事故应急预案(2016版) z1

21、.2016 8 广州市人民政府.广州市城市轨道交通运营事故灾难应急预案z1.20149 郎佩娟，王传宏论我国政府突发公共事件管理机构j.中国行政管理， 2007 (11) :104-108.10 北京应急网eb/0l. 2017/05/23. http:/www. bjyj. gov. cn/yj jg/.11 上海应急网eb/ol. 2017/05/23. http:/www. shanghai, gov. cn/shanghai/node2314/nod e2319/n31973/n31995/index, shtml.12 广州应急网eb/ol. 2017/05/23. http:/www.