我国其他地区农村宅基地流转模式及启示

1、（1）换社保的具体做法具体做法主要是针对被征地人员的不同年龄段实行不同的保障措施，以征地补 偿安方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列三个年龄段：（1）第一年龄段 为女性45周岁以下（不含45周岁），男性50周岁以下（不含50周岁），从实行 基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费100元/月。（2）第二年龄段为女性 45周岁至55周岁（不含55周岁），男性为50周岁至60周岁（不含60周岁）； 从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费120元/月。（3）第三年龄段 （养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上。从实行基本生活保障的当 月起，按月领取养老金。现行标准为220元/月

2、。高龄老人（男性72周岁以上，女 性75周岁以上）每年增发一个月的养老金。工业园区管委会根据国家有关规定， 结合工业园区经济社会发展水平，每三至五年调整一次被征地农民生活补助费和养 老金标准。（2）工业园区土地换社保的特点为了保护园区被征地农民和农村集体经济组织的权益，保障被征地农民的基木 生活需要，根据国家、省、市有关文件精神，工业园区结合实际，制定了江苏淮 安工业园区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则（试行）从具体政策制 订上看，淮安工业园区实行的“土地换社保”是r前全市最宽松、最惠民的指导思 想，除了保障标准高于全市其它县区之外，还冇以下几个方面特点：一是长远与短 期相结合。对农民

3、的宅基地、自留地实行一次性现金补偿，承包地补偿资金纳入社 会保障基金，沟渠路等集体土地以组为单位单独建帐，用于本组公益事业（缴纳医 保金、大痫救助等）。这样，既考虑到了农民眼前的现金需求，又考虑到农民长远 的生活保障。这种办法以民为本，远近结合，更加灵活，是园区独有的。二是实现 社保全覆盖。江苏省里的政策规定凡第一年龄段16周岁以下的人员，一次性发放生 活补助费4000元，原因是其不是法定的劳动力，不应纳入社保对象。现在，园区为 妥善处理好园区内家庭未分配土地人口这一矛盾，取消一次性补偿费用标准，把第 一年龄段和第二年龄段（男性16周岁以上至50周岁，女性16周岁以上至45周岁） 合并一起发放

4、，标准为每100元，将园区内无承包土地的常住户籍人u也纳入了社 保范围，解决了这部分人的后顾之忧。三是建立社保增长机制。所有被征地农民从 享有社会保障的次年起，生活补助费或养老金的月发放标准每年递增20元，直至与 淮安市城镇居民的社会保障接轨。四是补助标准更高。省里政策规定第四年龄段（男 60周岁，女55周岁）养老金每月为140元，而园区将其改为按月发放生活补贴，提高养老金标准为每月220元；省里政策规定男性16周岁至50周岁以下、女性16 周岁45周岁以下的人员，只能领取二年的生活补贴（4880元），而园区的政策规 定在未达养老年龄段时一直按月发放生活补助费。工业园区首先从规范土地换社保 工

5、作流程入手，让被征地农民参加基本生活保障，以人为单位参保，由农村集体经 济组织牵头，组织其被征地农民与工业园区社会事业局签订被征地农民社会保障 协议书，按规定领取被征地农民基本生活保障登记证和被征地农民养老金 领取证，办理基木生活保障领取手续。（3）换社保给农户家庭带来的收益以某农户为例以高坝11组居民李春海家庭为例，其家庭有7 口人，3人在外务工，拥有土地 6. 56亩，换社保之前，种地年收入在5000元左右，因为农忙，只能在外打零工， 收入有限。土地换社保之后，7 口人的社4保收入为883元/月，一年为10596元， 仅土地这一块的经济收入就増加了一倍，因为土地全部换取了社保，李春海一家在

6、 外从打临吋性、季节性的短工，变成了有固定性、保障性的合同工作，现在全家每 月的务工收入为6180/月，李春海家现在每月的家庭全收入为7000/月，每人近1000 元。所以，土地换社保给园区居民带来的是实实在在的实惠。（三）淮阴与金湖县整理复垦与农村土地流转相结合方式金湖与淮阴分别是淮安南北两个重要的农业县区，在城市化发展进程中，宅基 地流转具有典型性。由于淮安总体经济偏落后，特别作为农业县区，经济总体指数 则更低。在宅基地流转中更多的是涉及在“万顷良田”、“城乡建设用地增减挂钩” 和中心村建设项h中。万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、 加快社会主义新农村建

7、设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用 地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综 合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利 用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地 集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。实施万顷良田建设工 程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保 障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现 代农业转变的其体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效 利用的有力手段：是落实科学发

8、展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展， 提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。每个工程区（项目）总面积不低于1000 公顷，每个片区规模不得小于300公顷，分片工程区应尽量集中集聚，根据实际需 要也可在不同乡镇选择片区。工程所需配套资金由试点县（区）政府负责筹集并实 行专账核算。资金来源除地方自筹、融资以及争取省以上投资土地开发整理项目资 金外，还可以探索采取吸纳社会资金形式实行市场化运作。万顷良田项h淮阴区主要集中在：老张集、西宋集、吴集、古寨、刘老庄等乡 镇；金湖县主要集中在：金北、陈桥、吕良等乡镇。在群众搬迁补偿费用原则上按 照当地征地拆迁补偿标准予以补偿，回迁安罝新房基本上按

9、照建造成本价格进行hl 迁安罝结算，双方互找差价。对积极支持该乡工作的群众给予一定的奖励。万顷良 田建设中群众搬迁与征地拆迁补偿不同，万顷良田实施新增的有效耕地交付给原土 地使用人耕种，原土地使用人可以长期得益。如古寨严圩村在“万顷良田”项目搬 迁补偿标准是主屋380元/平米，偏屋280元/平米，回迁新房是800/平米。2011年位 于老张集、刘老庄、古寨三个乡镇，实施万顷良田项h总面积17858.5亩，项目实施 后新增耕地3820.2亩，新增用地挂钩指标2298.3亩。“城乡建设用地增减挂钩”和 中心村建设主要都是对原来居民点搬迁安罝到集中区，通过整理复垦增加耕地面积。 金湖县通过土地流转平

10、台建设为抓手，大力推动由自发流转向规范流转、零星流转 向规模流转、粗放式流转向集约化流转方向转变，在探索新形势下农村土地改革新 途径，坚持以产权登记发证为基础，着力推进土地适度规模经营。淮阴区2009-2012 年度实施的城乡建设用地增减挂钩工作，城乡挂钩实施项h涉及17个乡镇79个行 政村，搬迁1420户农户、复垦4个废弃工矿和9个村委会及学校，实施规模3154.8 亩，完成1339户农户搬迁，新增耕地3140亩。中心村建设方向是采用补偿罝换等 形式将村原有农村建设用地宅基地罝换出来，用于农村农业用地，实现土地节约、 集约使用，达到保护耕地的目标。在中心村建设中，将村民原住房拆除后集中安罝

11、到由村集体统一筹建的房屋中，现在新建的“农村公寓”式安罝房屋更多的是向城 市靠近的规划区域内，补偿方法通常是“拆一还一”即拆除住户一平米住宅房屋罝 换一平米安罝公寓，公寓结构更倾向于城市商品房样式。对罝换被复垦宅基地的耕地指标转让于需要补充耕地的地区，所得耕地指标价 款用于弥补土地整理复垦费用。复垦的耕地由村集体收凶用于农村农业规模生产经 营。截止到2013年8刀，金湖县先后组建土地股份合作社8个，土地流转面积20.15 万亩，占家庭承包面积的46%，连片流转100亩以上的达10.05万亩，流转合同签 订率95%。流入专业合作社4.2万亩，流入种养殖大户9万亩，流入农业龙头企业 2.5万亩，流

12、入家庭农场的2.6万亩。土地流转工作排在全市前列。投入100多万元 新建了 10个土地承包管理及土地流转交易大厅，1丨个镇土地承包及流转全部实行 信息化动态管理，投入10多万元建立了县级土地承包仲裁庭，先后受理各类土地承 包矛盾纠纷案件21起，其中调解16起，裁决5起，矛盾纠纷调处率达100%。农民的收入来源主要是以种粮为主，现在，农民从土地中解放出来，从事二三 产业，农民的收入结构发生重大改变，工资性的收入成了主要收入来源，土地流转 的转包收入成了农民资产性收入的一个重要部分，据统计，土地流出后的农民人均 增收近1万元。塔集镇中桥土地股份合作社成立后，流入土地3000多亩，入社农户 381户

13、，转移劳动力730多人，年工资收入达180多万，农户除了工资收入外，土 地转包有保底收入600元/亩，在年终还参与合作社收益分红。（三）淮安农村宅基地流转取得的成就由于目前我国在宅基地流转方面还没有出台相应的法律文件，允许宅基地自由 流转，更多的在流转方面是在国家为y公共利益和国家建设的需要对农户宅棊地进 行征用征收，在涉及到宅基地流转方面，地方政府也加以规避，更多的是与农村农 用地等集体土地通过国家征收征用等形式，来实现农村宅基地流转的更高价值。所 以我们在研宄农广宅基地流转的时候，很多情况下必须与农村农用地征收一起进行 探讨研宄。根掘群众自愿的原则，2008年以来，淮安市委、市政府积极采取

14、四项措施保证 被征地农民生活得到基本保障。一是坚持采取“刚性进保”，凡是被征用的市区、县 城镇土地所属规划区范围内的农民集体所有的土地，全部实行失地农民基木生活保 障制度，让失地农民失地不失生活依靠，生活有着落。二是采取统筹保障资金，除 了将原有70%的农用地土地补偿费和伞部的安置补助费统一纳入到被征地农民基本 生活保障资金账户外，还按照市区9000元/亩、县（区）8000元宿的标准从土地出让 金等土地冇偿使用受益中提取社会统筹保障资金，将其纳入到被征地农民基本生活 保障资金账户。三是单独开设预存征地补偿款专户。在被征地开始之前必须将征地 补偿费、安罝补助费、地上附着物和青苗补偿费及提取的统筹

15、保障资金等费用预存 到指定的征地补偿专户，凡是征地补偿款没有足额到位的，相关国土资源行政管理 部门一律不得受理建设用地报件。四是提高保障标准。对于参加被征地农民各年龄 段的保障新标准比以前的标准分别提高20%-50%不等。淮安市委、市政府因地制宜、 经过综合考虑，并且根据实际情况及时出台了淮安市征地补偿和被征地农民基本 生活保障实施细则，对于无技能、无就业岗位的失地农民进行技能培训，做好就 业安置工作，保证被征地农民失去旧房住新房，失去土地进企业就业，从而形成失 去土地不失保障的新举措。1. 农民宅基地及附属建筑物拆除补偿安置符合理性实际失地农民住奋所居稳定乃民生之盾，安居是稳定的重要前提。城

16、东花园，是淮 安一个专门用来安置失地农民居住的新社区。这个社区与城区的许多社区一样，幼 儿园、医疗点、社区服务点、娱乐场所一应俱全。除此之外，清河区、开发区还为 失地农民提供了很多高于全市水平的优惠政策，安置房价格定在每平方米600-1000 元，特殊家庭还可以享受到六折和八折购房优惠。拆迁户人均安置面积达35平方米， 对独生子女户还奖励35平方米，基木保证了每户拆迁户都拥有一套住房，彻底杜绝 了“因拆致贫”现象。2. 失地农民转为市民后再就业安置方案失地农民劳有所得就业乃民生之本，更是广大失地农民获得经济收入、维持生 计和进一步改善物质与精神生活的基本途径，是解决民生的根本问题。紧挨钵池山

17、公园旁的清新花苑小区，是团汪村、果林场、三坝村被征地农民的新家园，也是城 里人向往的居住佳地。为了让失地农民都有事做，清河区通过实施技能培训、专项 招聘等一系列惠民、安民、富民政策，对被征地农民实行“四免”培训，累计培训被 征地农民1996人，召开新区农民专场招聘会12场，安排农民就业2000人次。3. 城市化水平稳步提高4耕地保奋量增加3. 失地农民医疗保障实现新突破失地农民病有所医病有所医乃民众之幸福。淮安经济幵发区率先建立了被征地 居民医疗统筹，参加基本生活保障的被征地居民全部（含16周岁以下）纳入咲疗统筹，每人每年总筹资额为200元，其中从个人账户支付40元，财政补助110元，从 记账

18、到组的土地补偿金中列支50元。门诊补偿从账户卡中支付，超额部分按照40% 补偿，最高不超过1000元；住院费用按照分段累进的方法计算，最高可补偿85% （51000元），超过标准的进入大病医疗统筹；生育费用实行一次性补助，标准为 正常生产500元，非正常生产1000元。为提高被征地居民医疗统筹水平，该区同时 制定了大病医疗统筹，每人每年由财政支出100元，最高报销比例为90%,最高补 偿费用可达到12万元。4. 失地农民养老保险更加完善失地农民老有所养社保乃民生之靠山。政府通过征用土地后，除了给村集体土 地补偿款外，把原本直接支付给农民的安置费用为失地农民购买养老保险，不足部 分资金由财政补贴

19、。这样每一位参保的失地农民到“退休年龄”即男的60岁，女的 55岁以后，每月可以领到200元的养老金。据统计，淮安市因征用农民集体土地， 共有13900多名失地农民参加了被征地农民基本生活保障。通过实施农民土地换社保，一是更好地维护y农民的合法利益。改革开放后国 家开始实行土地家庭承包政策，调动了农民的生产积极性，解决了农民的温饱问题。 但随着市场经济的发展，现在耕地承地己经不再是绝大部分农户的主要收入来源， 面且中老年人随着年龄增长，耕地承包地也力不从心，晚年生活缺乏有力保障，青 年人认为种植少量的承包地难以致富，反而是就业、创业的束缚，希望政府能加快 开发。在以前征地时，相当一部分的群众尤

20、其是农村中老年人担心土地被征收后， 生活没有着落，强烈要求给予生活保障，于是政府顺乎民意，出台了土地换社保新 政策。打比方说：“征地一次性补偿相当于工人买断工龄，一次性算清”。而土地 换社保则不是一次性清算，是变一次性补偿为终身补偿。二是更好地提高居民的生 活水平。种地每年每亩纯收入只有几百元，这样情况下，家庭承包地仅能维持解决 吃饭问题，祖祖辈辈仅靠耕种不多的土地，一直处于低水平生活状态，根本不可能 富裕起来，更谈不上全民奔小康的实现。符合条件的居民参加土地换地社保后，青 少年拿到基木生活补助，能专心读书学习，青少年人按月领取生活补助费，能专心 参加免费培训，学技术、进工厂、拿工资，中年人每

21、月领取生活补助外，还可以做 一些劳务获得另外一份报酬；老年人可以每月领取养老金，同时也减轻了子女赡养 老人的负担，安享晚年；考上大、屮专院校的学生还有额外的奖励；享受医疗保险 的看病有医疗补助；特殊困难家庭有大病救助；土地征收时每户还有奖金。三是更 好地促进淮安当地和谐发展。社会福利和保障制度日益完善是社会进步和谐的显著 标志。加快工业园区发展最终目的就是让园区群众早日分享开发的成果，使大家从 俾统的面朝黄土背朝天的落后生产、生活方式中解放出来，早h过上朝思暮想的城 市生活，这既是以人为木，执政为民的理念相符合，同时也是关乎民生的最直接体 现，也是加快推进工业化、城市化的具体措施。二、谁安农村

22、宅基地流转存在的问题及原因分析（一）淮安农村宅基地存在的问题1. 多占、乱占现象严重土地管理法明确规定农紂紂民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得 超过所在地区政府规定的标准。但是，长期以来由于对农村建房缺乏科学有效的管 理，以及农村宅基地免费使用制度，导致农户超6、乱使得实际宅基地面积大 大超过所在地方政府制定的指导标准。淮安市农村人均占地296平方米，大大高于 国家设规定的村镇建设用地150平方米的标准。2. 新村建设规划滞后村农宅基地基层监管欠缺村庄规划滞p的表现为盲目地外延建设新村，新村的 建设与旧村改造脱节。新村建设相对来说交通便利，设施配套，环境条件好；加之 政府缺乏对农广建

23、房用地的规划，更没有相应的其体政策或措施，新村内建设规模 得不到控制。加上村民法制观念淡薄，建设用地随心所欲，在旧村内见缝插针式建 房和新村内乱占滥用土地建房，严重影响了村庄统一规划，使得规划变成知识挂在 墙上的纸。3. 农村建房无序、规划不到位，村容村貌差由于农村的村庄建设规划比较滞后，农民在建房的时随意性与主观性较人，在 过去常常由村干部说了算，根本没奋统一的标准，再加上农户之间相互攀比的意识， 缺乏统一建设规划指导思想，造成修建的房屋参差不齐。虽然近些年来不少村庄有 了自己的建设规划标准，但是由于传统思想认识的原因，缺乏整体的、长远的考虑; 因此虽然做了规划，但是在编制规划的时候由于缺乏

24、科学的论证，统一认识，在对 配套设施建设方面根本考虑不周，有的在编制规划时根本没有严格按照遵循节约土 地资源利用的原则，忽视旧村改造建设；有的虽然编制了土±也利用总体规划和建设 规划，只作为一纸空文，没有更多的约束力，造成农村村庄多年无变化等不合理现 象。4. “空心村”、“空心房”大量存在农村一户多宅中的住宅闲置。这一现象出现的原因有多方面：以是根据我国土 地管理法第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面 积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村规定住宅用地，经乡镇人民政府 审核，由县级人民政府批准”但实践中因我国宅基地审批程序不规范、违规审批现 象大量存

25、在，导致农民兴起建房热、建新不拆旧再加上我国宅基地制度采用的是无 偿取得，无偿性和无期限使用原则，人民群众又没有认识到节约土地资源的稀缺性 和重要性，使得宅基地闲置浪费现象严重；二是我国现行法律和政策对宅棊地对外 流转的限制，导致土地资源不能得到充分利用，土地价值不能充分体现；是我国现 行法律允许宅基地在木集体内的成员之间流转，即通过继承接受赠予或者遗赠流转 方或，村民可以获得额外的房屋所有权和宅基地使用权，导致住户“一户多宅”现 象的产生。2,原农村农民“农转非”进入城市后，原农村住宅闲置。随着我国市场 经济不断的发展，人门流动的速度和数量在逐年增加，也因此加快丫城市化的进程。 农村人口成为

26、城市居民，他们遗留在农村通过合法途径取得的宅基地闲置下来的也 越来越多。导致这一现象的原因在于：一方面农村集体经济组织没有权利情义将农 民通过合法途径取得的宅基地予以收回和处罝；另一方面由于受我国现行法律的限 制，限制下来的宅基地不能通过公开、合法的取到转让给本集体以外的成员。5. 宅基地与农用地、空闲地交叉混乱由于历史原因，建国后土地相关规划和建设规划未形成统一的指导实践，没有 能够完全实施，在人口激增的计划经济时代，对住宅用地的大规模需求，破解农民 住房困难的同时，没有统一规划方案，在加上受“地人物博、资源丰富”等传统思 想的影响，只能占用原有农民集体农田新建农户住宅，以解决农民分户住宅需

27、要， 是一种必然的选择，造成我们今天农村很多宅基地与农用地、空闲地交叉使用，影 响农村经济发展。6. 农村居住配套服务设施落后由于受传统经济文化影响，在农村乡村治理上一直处于落后的水平，农村普遍存 在环境差，生活配套设施简陋，居民生活垃圾更多的还依靠天然净化，没有利用科 学技术来服务农村农民生活。7. 拆迁补偿轻土地权利土地管理法第47条对“地上附着物”的补偿标准授权于地方，而各地基本 上都采取“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”，即 只能仅就被征收房屋（或“地上附着物”）的建房成木对农民进行补偿。这实际上 就是我们上个世纪我国机会经济时代规定的房屋拆迁补偿标准按建筑成

28、本折算的继 续。实行城乡两种房屋的补偿标准，这已严重侵害了农民的合法权益，同时也导致 丫恶性事件频发的原因，将农民的房屋昨晚独立的征收对象而非土地的附属物进行 补偿是解决问题的关键。对农房的征收，不仅没有法律的明确对定，而且只是将农房作为集体土地的附 着物处理，不仅补偿标准过低，而且补偿范围过窄，一是根本不考虑农村房屋所占 的庭院、空地等附属设施。农村房屋不同与于城市房屋，庭院有无及庭院的大小， 会对房屋的居住质量和经济价值的实现有很人影响；而忽视了对被征收房屋的区位 价值补偿。房屋区位补偿，是房屋征收中对房屋所处地理位置给予的补偿，8. 其它与乡村土地管理工作方面的问题依据确定土地所有权和使

29、用权的若干规定第五十二条规定：空 闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅棊地，不确定土地使用权、己经确定 使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。但是在实际操作过程中，大部分农村闲置宅基地基本上都是连同房屋和附属建筑物或有其它的附属物闲置，集体经济组织要收回宅基地需要农户腾岀房屋或附属物后才能进行收回。在集体经济组织对农户闲置宅基地补偿不到位的情况下，农户根本不愿意放弃原闲置宅基地的权益。（二）淮安宅基地流转存在的问题1. 宅基地未能完全独立进行流转由于淮安经济发展处于相对落后的水平，农村总体经济状况还未能实现城乡一 体化，农村经济水平还比较低，如何要实现宅基地

30、流转必须能冇足够的财力和物力 的支持。所以，淮安农村宅基地流转更多的是根据国家的“万顷良w”和“城乡建 设用地增减挂钩”项目中实现流转。2. 农户宅基地流转方式从集体所有转变为国家所有多发生在城市周边宅基地流转多半是发生在城市规模范围扩大，政府为了扩大城市的规模，而进 行征收农民土地，将集体土地征收为国有土地，这类地方多半是发生在原老城区周 边，对距离城市较远的农村，土地流转及宅基地流转存在一定的滞后性。3. 失地农民并未能成为真正的市民农用地流转过程中，必然引起农村规模经济的发展，提高农民的收入水平，提 高劳动生产率，于此带来的问题也不容忽视，更多的农民被这种“租地”现象剥离 原来的劳动土地

31、上，原有的生存生活方式也将逐渐被改变，以后的农民将很大一部 分依靠农地租金和非农业劳动的收入来维持生活。当农民不在从事农业生产劳动， 依靠种植生产，其社会也将赋予农村农民新的涵义，农民将成为新时代产业和经济 发展的劳动力。4. 宅基地流转过程中，土地价值被忽视在农村土地流转过程屮，往往轻视土地使用价值，并未能真正体现宅棊地价格, 并不符合土地价值的稀缺性和排它性。由于集体土地所冇权归农村集体组织，在涉 及到宅基地流转中，其补偿价格很低，弱化了农村宅基地原有保障使用价值。5. 宅基地流转的法律依据空缺宅基地流转过程中，宅基地流转没有现成的法律法规作为依据，在很大程度上存在着摸着石头过河的状况。6

32、. 宅基地流转没有成熟的技术操作规程作为指导，由于我国长期以来，宅基地所有权和使用权在农村集体经济组织和农村农民手 中，法律法规严禁自由流转。近些年来，我国经济发展迅速，实现城乡一体化的步 伐正在日益加快，农村土地流转、农村建设用地上市与国有建设用地同等地位也被 提上円程，而宅基地流转并未被过多提到，出现技术上和层面上的滞后性，没有现 成的法律层而上所允许宅基地流转的技术规程，很多流转方法、方式都是结合政府 在其它方面涉及相关宅基地问题进行操作，或者农户白己根据传统的经验实现宅基 地流转，在很大程度上出现违法违规的案件。7. 被复垦的耕地质量普遍较差7. 宅基地流转中其它问题在目前农村中，普片

33、农村农户自己的宅基地面积较大，农户根据自己宅基地实 际使用状况为y实现一定的经济r的，将原有宅棊地上旧房屋及附属设施通过拆除, 扩建新房卖给当地需要房子的农民或者有意在农村购房的城市人口，在这种情况下, 当地政府和集体经济组织为了提高木地经济发展，鼓励外来人u迁入，提高百姓收 入水平，增强地区经济实力，也是放之任之，任由其买卖。（三）“土地换社保”在实践中存在的问题以“土地换社保”为基木内容的保障制度，较为有效地保障了被征地农民的长 期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本的生活。这对于加快城乡一体化进程 发挥了重要的作用。但在实践中也存在一些问题，主要表现在以下几个方而：1. 基本生活保障标

34、准较低、覆盖不全被征地农民领到的基本生活保障金区别于城镇职工基本养老保险，“土地换社 保”的保障水平虽高于耕种收入，但与城市居民生活相比，仅达到城镇居民最低生 活保障水平，这直接影响y被征地农民参加土地换社保的积极性。再加上部分被征 地农民对“土地换社保”政策不信任，不愿参加“土地换社保”，使得他们很难获 得养老、医疗、救助等社会保障。同时，原“农保”与现“土地换社保”相关政策 的衔接问题没有解决。2. 弃地农民“二次谋生”存在本领危机现阶段农民原来都是偏僻的农村，区划调整使之成为城市的郊区，农民无论是 思想观念还是就业本领，都没有经过城市化、工业化的熏陶，“二次谋生”难度很大, 就业岗位也不

35、稳定。一是文化水平普遍较低。初中以k的人员居多，在就业竞争口 趋激烈的今天，缺少改变传统谋生手段的一技之长。二是组织化程度较低。以户为 单位的农村经营模式很难适应有组织、成建制的产业工人要求，很多农民小富即安， 习惯于就近就业、无约束就业。过去除了从事种植业以外，主要为附近儿个窑厂生 产、装卸和打零工，土地被征、窑厂关闭以后，对政府牵头组织的成建制劳务输出 不太情愿，对自己今后的生活也缺乏考虑。农民就业难、失业率高成为被征地农民 保障过程中最难以解决的棘手问题之一。3. 进城农民生活“隐性成本”增加进城农民失去土地这一基木生产资料以后，生活方式被动地城市化了。分散拆 迁、集中安罝以后，尽管在居

36、住环境、公共设施上都大为改善了，但由于社会事业 功能不尽配套，入学、就医成本还比较高；许多生活用品由过去的“自产自销”要 转为货币购买；从长远来说，公共管理的一些费用如小区物业管理费用等还要走向 市场化，费用将越来越高。基本生活的“隐性成本”增加了，如果进城农民收入水 平不提高，以后生活的内在质量肯定无疑会受到很大程度的影响。4. 进城农民保障体系难以与城市居民接轨随着淮安城市规模的不断扩大，失地农民将全部进入城镇、融入当地社区，由 农民逐渐变成市民，他们参加的“土地换社保”农村社会保障如何与城镇社会保障 接轨的问题，是一个很值得研宄和探讨的问题。但从长远发展来看，如果失地农民 的生活水平低于

37、当地的最低生活水平，那么同样可以享受城镇居民最低生活保障待 遇，理应逐步纳入到城镇社会保障体系中。5. 失地农民保障体系的相关配套不健全被征地农民大部分为就地安置，而安置小区内暂时没有相当规模的医疗统筹定 点医院。他们一旦生丫大病，就需要跑很远的路程到市区医院看病，劳命伤财，而 且即使能得到及吋救治，烦琐的医疗报销程序，更让老百姓苦不堪言。若遇到重病 或紧急情况，根木无法得到及时救治，对比市区城镇居民享有方便的医疗与医药费 报销，极易形成强烈的心理反差。这是医疗保障的配套措施的不足，严重影响了医 疗保障的效率，导致了被征地农民看病难、报销医药费更难。三我国其他地区农村宅基地流转模式及启示为了解

38、决农村宅基地存在的问题，缓解建设用地的矛盾，提高农村宅基地的使 用效益，增加地方政府收入，同时为了提升区域形象，一些地方政府对宅棊地流转 进行了有益探索，采取旧村改造、宅基地换住房、两分两换等方式，冇的地方政策 出台规定，引导宅基地有序流转，形成一些颇具地域特色的流转模式，这些模式具 有一定的示范指导意义。1. 嘉兴市的宅基地两分两换置换模式所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开， 以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土 地所有权性质和土地用途。两分两换坚持政府主导、市场运作的原则。政府以把握 方向为主，并在现代农业、社区建设、三

39、产发展等领域吸纳社会资木，引导市场经 营主体，形成合力共建的推进机制，坚持规划现行、节约集约的原则。以科学规划 统领整个试点工作，合理划分好各类功能区，编制好新社区的建设规划，体现土地 的集约高效利用，规划编制力争一步到位，防止重复建设、多次拆；坚持以人为本、 保障权益的原则。坚持把农民自愿、切实保障和维护农民权益、促进农村全民发展 作为根木出发点和落脚点，要着力解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题， 切实让农民群众得到实惠。通过宣传发动，鼓励、引导农民积极参与；坚持依法办 事、稳妥推进的原则。在依法和现有土地制度基本框架内，严格按照法律法规进行, 在涉及农民群众切身利益的一切问题上，坚持

40、灵活机动，不搞“一刀切”。加强管 理、指导和服务，积极创造条件分阶段、分步骤的开展。2. 天津华明的住宅地换城镇住房模式为了推动城市化进程，解决城市建设用地的瓶颈，天津市按照不改变承包经营 责任制、不减少农村的可耕种土地、不违背农民意愿的原则推出宅基地换房模式。 其做法是近郊农民可以白愿以其宅基地按照一定标准换取小城镇的一套住宅，迁入 小城镇，同吋复垦缘由村庄建设用地，节约的土地经整合后进入土地流转市场“招”、 “拍”、“挂”出售，以土地出售收益弥补小城镇建设资金的不足，从2005年下半 年开始在天津12镇5村实行试点，涉及天津近郊18万农民。高水平规划建设的富 有特色和生态宜居的新型小城镇是

41、村民不仅保持原有村民收益不变，还可以享受良 好的社区服务和优美的生活环境。2008年4月，天津市东丽区华明镇在世界87个 城市106个城镇中脱颖而出，入选上海2010上海世博会的最佳实践区。并得到相关 部门的支持和肯定，国土资源部把天津确定为全国土地挂钩试点城市，并安排专门 的土地流转指标，国家发改委认为其做法符合中国保护耕地的基本国策。该模式实 现丫土地资源资本化，在农民最低生活保障、农村合作医疗和农村剩余劳动力转移 方面取得突破。周京奎、吴晓燕、胡云霞，集体建设用地流转模式创新的调奔研宂一以天津滨海新区东丽区华明镇宅基3. 重庆九龙的宅基地换住房、承包地换社保模式宅基地换住房，承包地换社保

42、是指农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市 发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社 保，建立城乡统一的公共服务体制。最具代表性的为重庆九龙模式。2007年，重庆 被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，九龙坡区作为重庆先行的试点区域， 在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的重庆九龙模式。采取“宅基 地换住房、承地换社保”的办法，使农民“从土地上解放出来”。重庆九龙模式 的基本做法有两点：（1）以宅基地换住房。政府拿出原农村宅基地的20%左右，集 中兴建新型农村社区，腾出的80%左右复垦为耕地，其农村建设用地指标，则置换 为本城镇建设用地指标。对流转的宅基地每个村民能免费置换20平方米住房，优惠 5平方米住房，多余面积按580元/平方米计算。（2）以承包地换社保：一是九龙坡 ix颁布相应政策，即凡拥有非稳定收入来源，乂自愿退出宅基地使用权和土地承经营权的，就可以申报为九龙坡区城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老 保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。同时人力推广新农村 合作医疗，解决农民的看病就医问题。二是以土地承包权出租，按稻谷每亩年平均 产量折算约1000元的金额，收取租金。流转以自愿为原则，其目的是将农