农村教育：现状、困难与对策

1、农村教育：现状、困难与对策after the goal of rural universal ed ucation in china has been achieved preliminarily,it f aces a system,poli cies and rural economic environments . the reform of fin ancial system change the structureof revenue and expenditure between central and localg overnments；the cha nge of taxes

2、and f ees system in rural areas is being carried al education devel opment is aout；and rural economy and peasantsearnings are only undergoing slow increase,thof rural educationese affect inputs,and lead to moreand more difficult iesto the development of ruralrurfunda mental way for resolving agricul

3、tura1 and rural problems in china, strate gicmeasures should be taken.【关键词】农村教育/现状/困难/对策 rur al education/statu s quo/difficulties/countermeasures农业、农民、农村问题是当代中国经济和社会发展的突 出问题，其发展状况将在很大程度上决定现代化的发展进程 农村教育既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的 重要表征。从20世纪80年代初到90年代中期，在农村改 革和农村经济发展的带动下，农村教育获得了长足的进展， 而90年代中期之后，随着财政体制与农村经

4、济状况的变化， 农村教育正面临着严峻的形势和严重的困难，普及九年义务 教育面临经费短缺的困难，继续提高教育水准更是举步维艰 城乡教育与知识差距明显加大。这种状况如不及时改变，不 仅影响教育的普及与提高，更将影响社会的公正与稳定乃至 现代化事业的健康发展。因此，把农村教育作为一个战略性 问题进行全局性的思考与筹划，实在是当务之急。本文只是 就普及教育角度提出一些问题和建议，以期引起重视与讨论一、现状农村教育是中国教育改革和发展的重点。中国农村人口 占全国总人口的6 5%，人口素质低，文盲和半文盲人口亿， 在农村就业人口中，文盲和半文盲占，小学文化程度者占， 每万人口大学生数为4名，平均文化程度为

5、4年，这种状况 是现代化进程中的沉重包袱。大力发展农村教育，把沉重的 人口负担转变为人力资源的优势，不仅是教育发展的重要目 标，也是影响现代化建设进程的战略性任务。农村基础教育是中国教育的主要部分，其普及程度及教 育水平，直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2 0年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所， 农村440284所，分别占，;小学在校生数130132548 人，其中城市18166507人，县镇26928904人，农村85037183 人，分别占，。初中学校62704所，其中城市14473 所，县镇208 52所，农村41942所，分别占，;在校 生616

6、76458人，其中城市10346351人，县镇170 45443人， 农村34284664人，分别占，。如果从教育民主化的要 求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教 育的公平原则，更谈不上教育的现代化。农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进 展。从1986年中华人民共和国义务教育法公布后，全 国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有 24 10多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到 85%,扣除城市人口，农村普及九年义务教育地区的覆盖人 口也迗到54%左右。普及教育对农村社会起了动员作用，重 教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地方农村学校的 校舍

7、确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步发展 奠定了较好的基础。农村基础教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了 重要的保证与推动作用。1985年中共中央关于教育体制改 革的决定，明确规定基础教育实行地方负责，分级管理的 体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这 种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民 共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负 担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取 杂费。过去提倡的“人民教育人民办”，农民说实际上是“人 民教育农民办”，县级以上政府的教育经费支出主要承担了 城市的教育投入，而农村教育经费则主要落到了县级以

8、下政 府和农民身上。农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的， 是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”， 而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代 中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中迗 到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推 断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有 些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示 范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有 的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生 活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书 本，教师得不到必要的教学材料。当然，

9、这些现实是现阶段城乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种 差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面 的现实问题。二、困难财政体制的调整影响农村教育的体制基础，县乡政府财 力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定 基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要 内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中 央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40:60, 变为90年代初的22:78。地方政府财力的增强为支持农村教 育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的 财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中

10、央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为 52:48 ,地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而 教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许 多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫 困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资；在农村 义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分 是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教 师工资的现象，20 00年曾达到180亿元，有的地区拖欠迗 半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育 投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费，改 为只收一种农业税，这

11、对于减轻农民负担，发展农村经济和 保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革 中将取消农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少农 村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，19 97 年269亿元，20年亿元，地方教育费附加亿元，农村教育 集资亿元。在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部 分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的 主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财 政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省 为例，根据去年的调查材料看，该省2001年财政增加20亿 元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中亿元 用于教育，

12、其结果是保证了苏北地区教师国标工资按时足额 发放，教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方 补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远 来看这部分工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方 补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付 国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强 烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20 亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置 仍然没有经费来源。江苏属于经济发迗地区，地方财力充裕， 其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的 大幅度转移支付，农村税费改革可能会造成农村教育的严重境。城乡经济和

13、收入水平的差距持续拉大，农村教师主要是 骨干教师大量流失，城乡之间的教育差距仍在扩大。大城市、 中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高 出三分之一或一半，造成教师逐级向上流动，中西部城市的 教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心 城市、乡镇的向县城流动，而流出的都是骨干教师，如四川 省德阳市2001年已流出高中高级教师61人，有的国家级骨 干教师在参加国家级培训时，就给沿海大城市挖走。与此相 对应，农村又大量增加了代课教师，因为一名公办教师的工 资相当于五六名代课教师的报酬，由于教育经费短缺，地方 政府和农村中小学

14、宁愿用代课教师，而不用师范学校的毕业 生，如果这种情况继续发展，农村教育仍将不断滑坡，将会 失去持续发展的条件。农村经济和农民收入增长放缓，缺乏推动和支持农村教 育持续发展的能力。农村经济和农民收入在80年代联产承 包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提 高，1978-1990年，农民人均收入增加倍但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力 过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991200 0年，农民人均收入增加倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有 的年份甚至下降，个别的还有入不敷出、种地赔本的现象， 这势必影响农村教育的经济基础。而农村教育水平低

15、，脱离 农村建设和农民生活实际，相当部分学生厌学；学校收费提 高，超出部分农民的经济承受能力，高等学校收费过高，使 贫困家庭失去继续学习的希望。这些因素造成农村地区教育 与经济之间的非良性循环，农村经济基础薄弱造成农村教育 办学条件差；农村教育落后，难以发挥对农村经济的促进作 用，影响农村教育的可持续发展，优秀的人才很少留在农村 任教，现有的教育也缺乏对学生的吸引力，突出表现在初中 辍学率大幅提高，一般县在10%以上，有的县高迗3 0%50%， 如任其发展，“普九”成果有可能得而复失，农村教育的基 础将会因此而动摇。今后若干年，农村教育面临着危房改造、学校布局结构 调整、初中入学高峰、加快高中

16、阶段教育发展的四重叠加的 校舍建设高峰，短期内需要大量基本建设投资，如不统筹规 划，合理调节教育资源，将很难应对如此巨大的基建投资。三、对策讨论调整并逐步完善农村教育管理体制与投资体制适应财税体制改革的新情况，2000年国务院关于基础 教育改革与发展若干问题的决定规定：农村义务教育实行 在国务院的领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的 体制，明确了新体制的总体目标和基本框架，对于改变基础 教育管理权限和经费分担责任层层下放，农村学校经费难以 保证的状况，提供了制度的保障。现在的问题是如何从不同 地区的实际出发，形成体制实现的制度模式，从全国范围而 言，最终应该制定包括农村基础教育在内的教育

17、投资法规。 作为过渡性措施，首先建立教师工资由中央、省、地、县几 级政府分担的机制，加大中央和省级政府的财政转移支付力 度，确保农村教师的工资按时足额发放。然后按照不同地区 义务教育生均成本的额度，确定不同地区中央、省、地、县 几级政府的分担比例，并以法律形式保证实施。为此，需要 从现在就开始着手进行调查研究，确定不同地区义务教育的 生均成本，并按不同地区财政收支状况，确定各级政府分担 比例，作为制定投资法规的依据。只有这样才能保证农村教 育经常性经费的按时足额拨付，农村教育才能持续健康地发/pc o采取应急措施，缓解现阶段农村基础教育的经费困难 农村教育的投资体制与农村经济发展以及国家财政状

18、况有密切的关系，它的完善势必要经历一段发展过程，而目 前农村教育的经费短缺不可能等新体制完善之后才解决，这 就需要采取一些应急措施，主要包括：加大中央政府对农村 义务教育的投入；发迗地区继续发挥乡级政府对义务教育的 管理和投资作用；在基本实现小康目标的农村地区，地方政 府财力不能充分满足教育需求的阶段，继续实行多渠道筹措 教育经费的政策，例如义务教育适当收取杂费、按照规定程 序进行单项教育集资等。当然，鼓励发展民办教育也是增加 教育投入，满足社会多样化教育需求的途径。这里就增加中 央政府对农村教育主要是贫困地区教育投入问题提些建议。 20年国务院召开基础教育工作会议之后，中央财政增加农 村教师

19、工资转移每年50亿元，危房改造两年30亿元，贫困 地区义务教育工程五年50亿元，还有其他用于农村基础教 育的投入，是历史上中央财政对农村基础教育投入增长最快 的时期，对缓解农村义务教育经费困难产生了明显的作用。 但是，财稅体制改革和农村教育发展所带来的经费缺口，仍 然没有充分解决，仅以“普九”期间的举债而言，全国不完 全测算约5 00亿元，近几年将要相继进行的大规模校舍建设 更需要大量资金投入，近期维持学校正常运行的经费仍然难 以保证，需要采取特殊的办法缓解困难，是否可以从两个方 面考虑：一方面下决心调整财政支出结构，真正把人力资源 开发作为“第一要务”，把农村发展摆到国家发展的战略重点 地位

20、，下决心压缩行政性开支和生产性建设中的决策成本浪 费，因此，完善国家预算审核程序和投资决策程序，就有可 能把一部分经费用于教育主要是农村教育，把对农村教育的 转移支付的水平提高到基本弥补稅费改革后的缺口；另一方 面在近几年内把国债的一部分用于农村教育的基础设施建 设，以缓解近期农村教育基础设施建设高峰期的困难，现在 许多地方政府用国债进行城市基础设施建设，使城市面貌发 生了显著的变化，而有些“标致性工程”标准过高，经济效 益并不高，不必要地加大城乡差距，如果从城乡协调发展的 要求，加大农村教育的基础设施建设，对国家的现代化建设 将产生更大的作用。因此，在现有的财政收支框架内进行适 当的调整，有

21、可能增加对农村教育的投入，而这方面所需的 投入比之大型工程项目和城市标致性工程的投入要少得多， 它所产生的作用和效益则是长久和深远的。中央与省级政府采取一些特殊政策，解决贫困地区农村 教育的燃眉之急中央政府在“十五”期间实施“贫困地区义务教育工程”， 将极大地推进贫困地区九年义务教育的实施，但是，因为它 面对三片地区的相当数量的乡镇和学校，可能产生的效果 是有多少钱办多少事，不能产生普及教育的整体性效果。根 据笔者在一些地区调查的情况，有的地方行政部门领导建议 能否从贫困地区开始首先实行免费义务教育，在此基础上逐 步在全国实行免费义务教育。在实施步骤上，例如可以在云 南这样的办学非常分散的多山

22、省区，由国家在乡建设九年一 贯制寄宿学校，学生免交杂费、书本费以及住宿费和伙食费， 让贫困地区的孩子能保证接受九年义务教育。这对于已经进 入工业化中期和初步实现小康的政府财政而言，适当向贫困 地区实行倾斜是有可能做到的，而对于从根本上改变贫困地区面貌、全面推进现代化的事业则是千秋功业。加强城乡教育交流与互助，逐步缩小城乡知识差距 城乡知识差距不可能在短期内解决，现在的问题是首先不要继续拉大这种差距，然后逐步创造条件力求缩小差距。 跨地区的城乡差距有待于全国经济的均衡发展，而现在需要 努力的首先是在一个县域范围内实现教育的均衡发展。据一 些成功的地区的经验，现在有可能做到的，首先是政府公共 教育

23、经费和其他教育资源的分配应该按照公平的原则分配 给每一所学校，农村“示范性学校”的建设既要有适当的超 前性，更应有现实的可效仿性，即公平的竞争性，而且政府 的教育经费不应只集中在个别学校，人为地制造不公平竞争 的局面，就现阶段而言，政府的重点不是“锦上添花”，而 是“雪中送炭”，更多地关注农村薄弱学校的建设，对于那 些条件好的优质教育资源可以适当放宽政策，让他们增强自 我造血的功能。其次建立城市与农村教师定期轮换的制度， 可以先从年青教师做起，即规定城市年青教师要有在农村学 校任教的经历，才能晋升职务或职称；还可以规定高中等院 校毕业生从事教育工作，要先到农村学校任教。与此相适应， 应实行在一

24、个城市和县域范围内城乡教师工资标准统一，以 便于城乡教师流动，有条件的地方实行城市教师到农村学校 工作提高工资待遇，并计入退休工资之内的政策，只有这样 才能逐步改变农村教师素质低下的状况，为提高农村教育的 总体水平提供基本的条件。此外，采取多种形式，鼓励城市 学校与农村学校、发迗地区的学校与欠发迗地区的学校建立 合作关系，包括校长、教师之间的交流任职，定期组织专题 研讨，有条件的还可进行学生之间的交流，实际上这种做法 不仅对农村学校、同时对城市学校都会有帮助。在城乡学校、教师以及东中部与西部的交流方面，不仅 是教育资源的合理使用，而且从现代化的进程而言，应该看 作是现代教育与现代文明的传播过程

25、，因为农村教育的现代 化不仅需要现代校舍和教学设施的建设，更需要现代教育思 想与教育模式的传播与实施，因此，人员的交流在某种程度 上更为重要。可以在团中央现在组织的青年志愿者活动的基 础上，扩大其范围，适当提高其服务期的待遇，让各类高校 的毕业研究生到贫困地区的农村学校服务12年，除了从 事教育工作外，可以运用自己的专业知识培训教师，提高教 师业务水平，因为造就一支高素质的教师队伍是农村教育持 续发展的根本条件。积极推进农村教育创新处在社会转型和全球化背景中的中国农村正在和将会 发生历史性的巨变，农村教育也必将经历一个前所未有的变 革与创新过程。如果说我国长期形成的农村教育传统与教育 经验基本上是适应小农经济基础与社会环境的话，那么，当我国农村正在进入农业产业化和农村工业化、城镇化的新时 期，农村经济结构和社会结构将会发生激剧的变化，农村教 育的对象、功能、机构和体系都将需要有调整和变革，尤其 需要有适合中国农村实际的教育创新。这可以说是中国教育 创新的主要内容与时代使命，需要几代人在继承前人经验基 础上坚持不懈的探索。以下就几个实际问题提出一些想法， 供研究讨论。农村教育与农村经济社会发展紧密结合、协调发展，要 从新世纪的实际出发，探索不同地区的新思路、新模式。农 业产业化的发展，尤其是“公司加农户”“贸工