从地方高校章程建设探讨扩大高校办学自主权

1、    从地方高校章程建设探讨扩大高校办学自主权    摘要：随着我国高等教育体制改革的深入推进，高等教育体制原有的制度性缺陷日渐显露，在此背景下，以落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构为主要内容的现代大学制度的建立日益受到业内外人士的关注。相比一些综合性大学，地方院校办学过程中，往往由于无法清晰界定学校与地方政府的外部关系，在自身的目标定位、资源争取、对外交流、功能发挥等方面存在一系列突出问题。而明确学校与政府的外部关系、扩大高校办学自主权的一个重要载体，就是制定高校章程，这也是构建现代大学制度的基石，是我们开展高校各项工作的根本出发点和最终

2、依据。因此，在现代大学制度建立的过程中，如何以高校章程建设为契机，深入落实和扩大地方高校办学自主权，值得所有高等教育工作者深入思考。关键词：地方高校；办学自主权；章程：g647：a：16711580（2015）10012703一、扩大高校办学自主权与章程制定的关系落实和扩大高校办学自主权的提法秉承了西方一贯倡导的高校学术自由的本源理念。我国高等教育法从总体上规定了大学的7项办学自主权，但随着高等教育的改革与发展，大学需要更广泛意义上的办学自主权。而高校章程作为高校探索去行政化的重要突破口，是实现自主办学、依法治校的关键所在。自主权因其具体情况和行为能力的差异而体现为各高校所制定的章程中的权利。

3、我国高等教育法第 27 条规定，“高等学校的设立，必须向教育行政审批机关提交高校章程”，所以，从法律意义上讲，大学章程是高校成立的前提，其具有母法的特征，高校所有其他的规章制度都要以此为依据。在我国，合法有效的大学章程需要经过教育行政主管部门审批核准，因此大学章程不仅对制定的高校本身具有约束力，同时，政府相关部门也不应逾越章程的规定而直接对属于高校自主管辖范围内的事项进行干预。大学章程不仅是大学内部治理的行为规范，更可以看作是联系政府与大学的桥梁，同时也是落实高校办学自主权的重要保障。二、近年来我国高校章程发展的总体情况中华人民共和国教育法第26条、第28条均规定，高校要建有章程，按照章程自主

4、管理。高等教育法第28条还对高校章程的具体内容做了规定。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）和2012年教育部出台的高等学校章程制定暂行办法为高校推进章程建设，完善现代大学制度提供了重要依据。2013年底，教育部首批核准了包括中国人民大学、东南大学等6所高校的章程，这无疑为各高校明确今后办学方向、凸显办学特色提供了重要保障。按照教育部要求，所有高校要在2015年年底前完成章程的起草工作，各高校尤其要通过章程科学界定政府与学校的关系，在高校内部建立并完善自我发展、自我监督机制，高校章程的出台无疑是体现高校独立法人人格、最大程度地保障高校办学自主权的重要举措。2014年3月，上

5、海市教委发布了关于市属高校章程核准工作的通知，由此标志着地方高校的章程建设也被提到了议事日程。三、地方高校章程与部属高校章程的区别地方高校与部属高校由于在主管部门、运行模式及管理体制上存在差异，由此决定了章程制定上的差异。地方高校与部属高校首要的区别在于其管理体制的不同直接导致其章程制定主体的不同。就行政管理体制而言，地方高校隶属于地方教育行政部门的直接管理，是“教育部教育厅（教委）学校”的三级管理体制，而非部属院校的“教育部学校”的二级管理模式，因而地方高校章程的制定工作主要是由地方政府及教育主管部门负责组织和审核，地方高校负责起草。由于制定主体的差别，地方高校章程在对地方教育行政部门与学校

6、关系的界定上，就往往显得有些优柔寡断。其次，在社会关系的处理上，地方高校的发展壮大始终离不开本地经济的发展。由于一般地方高校的学科实力、科研水平及科技创新能力有限，受地方社会关注程度不高，在高校群体中与其他部属高校相比始终处于弱势，因此在社会关系的交往中常常比较被动。第三，在地方高校的内部管理体制和组织结构上，行政权力与学术权力平衡机制严重缺失，直接导致学术权力处于劣势。行政化一直是近年来高校改革中的突出障碍，去行政化也是深入推进高等教育改革的关键一步，这一点在地方高校扩大办学自主权的改革中显得尤为重要。地方院校在机构设置和权力分配上，院校两级管理体制虽然酝酿了很久，但真正实现权力下放，资源优

7、化配置的举措却迟迟得不到落实，在操作层面上显得举步维艰。另外，与部属院校相比，地方高校受制于师资队伍建设相对薄弱，教授在教师队伍中的比例长期维持低位等局限，教授委员会的设立难度较大，教授在学校的重大改革决策中缺少话语权，造成学术权力长期缺位。地方院校与部属院校由于上述体制机制上的差别，使得其在扩大自主权方面往往面临更多的实际问题，需要在章程制定过程中加以逐步落实解决。四、高校章程缺乏实际执行力的原因不容忽视的是，一段时期以来，部分高校特别是地方高校制定的章程在实际操作环节因缺乏可执行力而成为一纸空文。而追究大学章程缺乏可执行力的根本原因正是源于缺乏政府的有效参与，章程对大学与政府的关系界定不清

8、，使得章程的出台得不到应有的执行保障，常常被束之高阁。其次，一些高校章程的制定缺少广大教职员工的参与，不能最广泛程度地代表民意，使得最终出台的章程缺少足够的影响力和亲和力。再次，高校在过去长期办学过程中，没有很好地贯彻依法办学、依法治校的理念，造成行政权力对学术权力的过度干预，形成一定时期以来中国高校的行政化倾向，导致高校的行政权力被滥用，对学术权力的尊重得不到保障，也制约了高校章程的权威性及执行效力。可见，地方高校办学自主权缺失的根源也正是大学章程缺乏可执行力的原因，基本可以概括为两个层面，即外部关系和内部关系。外部就是理顺大学与政府的关系，最大程度地保证高校的办学自主权，这就要求章程必须明

9、确高校与政府的关系，政府要简政放权，让大学真正成为办学的独立法人，发挥自主办学的作用，这与增加章程的可执行力度是相契合的，也符合高校去行政化的整体发展趋势。地方政府首先需要进一步明确自身与高校的关系，划定权力边界，制定权力清单，从而实质性扩大学校办学自主权。其次，要根据地方高校定位，实行分类指导。内部就是要处理好学校与师生的关系，坚持行政权力与学术权力的分离，提倡民主管理、教授治学。要明确划分学术权力与行政权力，同时要依据一定的民主决策和科学决策体制机制，来保障两种权力的充分行使，从而推动学校发展目标的最终实现，这也符合教育界一贯倡导的“高校应回归学术本位”的理念。 国内高校从2012年陆续启

10、动了大学章程建设，这是高等教育界实现依法治校的集中体现和客观需求。但是，政府对于大学办学自主权的具体内容依然没有明确说法。此外，大学自身也没有认真思考需要哪些办学自主权以及这些权力应该如何行使。在上海市高教学会第九届大学校长沙龙上，与会专家一致认为，教育主管部门“权力清单”尚未明确正是大学办学自主权尚未真正落实的一个重要原因。教育部章程建设试点的几所高校，在制定章程的过程中，依然将着力点放在优化高校内部治理结构上，而对大学与政府关系的界定还是停留在高等教育法原来规定的层面。可见，在教育主管部门权力边界尚未明确的情况下，高校依法办学的意识和能力还有待提高。此外，不同类型的高校对自主办学的理解和诉

11、求各不相同，正如不同的高校有不同的办学定位，高水平院校因为自身具备一定实力，更倾向于面向社会自主办学，而一些地方高校鉴于自身实力有限，还没有做好充分的准备，更愿意依赖政府、维持现状，甚至从心理上抵触自主办学，这也是落实高校办学自主权的一个难点所在。五、如何通过章程的制定进一步落实地方高校办学自主权1.厘清学校和政府主管部门的关系，最大程度地确保学校的办学自主权办学自主权是高校作为法人的基本权利，也是建立现代大学制度的重要内容。过去一段时间，政府对于大学的管理方式呈现工程化、项目化等特点。名目繁多的各种评审耗费了高校大量的时间和精力，而大学的特色也逐渐被整齐划一的量化指标所取代。所有的高校都在同

12、一个指标体系下竞争，大学的特点和多样性也就无从谈起。随着政府简政放权工作的推进，我们也看到，教育主管部门在扩大高校自主权方面已经做了诸多尝试。例如，在学科建设方面，取消了国家重点学科和百篇优秀博士学位论文的评审；在本科教学方面，优化调整了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的建设与管理模式，将项目资金打包给高校，由高校根据自身定位和发展需求进行自主统筹配置。这些做法都是落实高校办学自主权的重要保障。落实自主权关键不在于给大学多少权力，而是首先应该划定政府和大学的权力边界。教育界专家指出，地方院校尤其要在明确大学与政府的关系上有明显推进，首先要敦促教育主管部门尽快明确“权力清单”，把自身的权力

13、界定好，把办学的空间留给高校，放权让大学自己去发展，只有这样，高校才能真正落实办学自主权，在机构设置、专业招生、人事任免、人才引进等方面拥有更多的自主权。其次，政府在放权的同时要加强考核评估。政府在简政放权的过程中，对于大学的管理应该侧重于监督，由过去的单纯管制型向全面监管型转变。为适应这种新的角色转变，政府一方面要主动放权，即“不该管的事情不要管”，同时也要对自己权责范围内的事务行使好权力，即“该管的事情要管好”。在这方面，我们也确实欣喜地看到诸多变化。据悉，教育部目前正积极制定负面清单，目的在于缩减行政审批事项，减少对大学的过度干涉。相信接下来，地方教育行政部门会在教育部制定的负面清单基础

14、上，采取具体措施对本地高校进一步落实和扩大办学自主权。此外，地方高校也要尽快在心理上“断奶”，减少对地方政府及教育主管部门的依赖，在明确自身定位的前提下，加强内涵建设，提高整体实力，真正实现面向社会、自主办学。2.充分发挥校学术委员会、教授会等学术机构的作用，确保学术权力的独立充分行使作为教育部章程试点高校的上海外国语大学在章程中明确指出：学术委员会作为高校学术事务的最高决策机构，其在学术评价、学科专业设置等各方面拥有评审权、审议权。但现实中，受高校行政化倾向的影响，一些学校学术委员会的功能并没有得到充分发挥。在学术资源的统筹配置上，一些高校仍然习惯用行政配置代替学术配置，教授及广大教师在学术

15、事务中缺少话语权，学术资源得不到优化配置，从而影响了学校的整体发展。随着高校去行政化的呼声日渐高涨，如何正确处理“教授治学”和“教授治校”的矛盾与分歧也日益凸显。毋容置疑，目前我国大部分高校的行政领导均是由学校学科带头人或资深教授专家担任的，校领导如何在学术权威和行政长官之间进行角色互换值得深思。对此，有专家提出，行政管理者的学术自由权利理应受到保护，但当他行使管理权力时，因具有公权性质，应受到监督和约束。3.逐步探索高校理事会或董事会制度，健全社会监督学校发展的长效机制国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中明确要求，高校要扩大社会合作，逐步探索建立高等学校理事会或董事会，

16、健全社会支持和监督学校发展的长效机制。早在1985年，韶关学院建立了国内第一个普通高等学校董事会，目前，全国数百所高校都相继设立了校董会。但与西方国家大学的董事会不同，在我国，校长是高校的法定代表人，大多数董事会的职能定位主要是与外界建立联系、实现产学研合作、提升社会声誉的机构，董事会一般只能对学校的总体发展宏观上提出建设性意见，但对校长聘任、职务晋升和学科专业设置等都没有决定权。由此可见，我国公立大学的董事会只是一个咨询兼联络性质的机构。而西方大学的董事会，一般都属于权力机构，尤其有对校长的任命和选举权。如何利用高校董事会或理事会制度，充分发挥其社会监督办学的功能，值得我们广大教育工作者继续探究。落实和扩大高校办学自主权长期以来一直是高等教育改革与发展的关键和难题，解决这个问题，一方面需要地方政府在简政放权上积极配合，另一方面地方高校也要真正提高自身实力，逐步减少对政府的过度依赖，从明确外部关系，完善内